从“分配正义”到“承认正义”：改革开放以来中国特殊教育政策的价值转变

陈一铭，陕西师范大学教育学部，海南师范大学教育学院，主要研究方向为特殊教育政策；

王庭照，陕西师范大学教育学部，主要研究方向为特殊教育基本理论、特殊儿童发展与评估。

[摘要]文章以分配正义和承认正义为理论视角，梳理了改革开放以来特殊教育政策文本，旨在回顾我国特殊教育政策重心的转变。研究发现，2017年以来我国特殊教育政策确立了优先普通教育的基本原则，通过禁止基于残疾的教育歧视、完善融合教育支持体系、培育参与平等的文化，推动政策重心由分配转向承认。这一转变在促进残疾人参与平等、实现残疾人尊严保障方面发挥了重要作用。置身当前国家教育高质量发展战略背景下，构建以参与平等为规范、以个体尊重为核心的中国式特殊教育现代化发展模式，已成为推进教育公平的重要路径。但在实现承认正义的过程中仍然面临诸如政策失衡、错误承认、代表不足的挑战，为此应不断完善再分配制度，并落实承认制度，同时，推动社会观念的转变和普通学校的转型，逐步建立起残疾人代表机制，拓展残疾人的表达渠道。

［关键词］特殊教育政策；教育公平；分配正义；承认正义

一、引言

发展残疾人教育是促进社会公平与构建和谐社会的重要举措，也是衡量国家教育水平和文明程度的重要标准（孟万金等，2011）。特殊教育是教育体系的短板，如果短板问题不解决，就很难说高质量的教育实现了。改革开放以来，我国日益重视特殊教育的发展，逐步将特殊教育纳入教育公平的整体战略之中。我国以普及残疾人义务教育为重要目标，不断加大特殊教育资源供给，增加残疾人受教育的机会（于素红、陈路桦，2020）。近年来，我国连续实施两期特殊教育提升计划，持续改善特殊教育办学条件，提升特殊教育发展水平，残疾人接受教育的机会得到极大的改善。《全面建成小康社会：中国人权事业发展的光辉篇章》白皮书指出，我国残疾儿童义务教育入学率达 95% 以上，残疾人受教育水平稳步提高（国务院新闻办公室，2021）。同时，我国以包容性理念为内核大力推进融合教育实践，不断调整政策，探索融合教育的发展方向，逐渐走出一条教育资源配置与残疾人人权保障并重的本土化发展道路（刘兰兰，2022；赵斌、张瀚文，2021）。这一发展路径与分配正义和承认正义的理论相契合。分配正义强调教育资源的分配应弥补生活环境的差异与补偿自然天赋的缺陷，帮助人们实现教育机会平等（姚文佳、李建华，2023）。承认正义则认为，教育承认不仅在于教育资源的分配，更在于以参与平等为规范，实现人的尊严保障（李柯柯，2020）。基于此，本研究透过罗尔斯分配正义的理论视角回顾改革开放以来特殊教育政策的演进过程，并引入弗雷泽的正义理论，以期揭示改革开放以来我国特殊教育政策重心的转变，剖析由分配正义到承认正义转变的挑战。

二、分配正义下特殊教育政策的演进

首先，从理论层面，分配正义关注社会中公共资源的分配公平，含物质资源以及职务、机会等非物质资源（刘须宽，2004）。其次，人在原初状态中所追求的善指引人们选择分配正义的原则，识别最不利群体（姚大志，2008），强调在社会中的每一个人都拥有平等的自由权利；社会所能提供的一切职位和机会应对所有人开放；社会和经济的安排应该倾向于处于社会最不利地位的人（万俊人，2005；何建华，2005）。最后，社会正义在于社会制度的公平安排以及通过这一基本制度结构所建立起来的公正秩序（何鹏举，2009）。教育既是社会基本结构的重要组成部分，又具有制度意义和政策意义，教育公平符合分配正义的基本议题（蔡春，2010）。特殊教育作为教育公平的重要组成部分，亦属于分配正义的探讨范畴。

（一）分配正义下特殊教育法规制度的奠基：关注基本权利保障

平等自由原则意味着每个人都拥有最广泛平等的基本自由体系以及与之相容的类似自由体系中的平等权利（王芳，2011），教育资源分配应该不分群体和学校，对所有人同等对待，保障所有人基本的受教育权利（李五一、杨艳玲，2015）。教育权是国家公民的基本权利之一，但受困于历史上我国现代化进程的曲折蜿蜒，残疾人的受教育权并没有形成广泛共识。改革开放以来，我国完善相关法规制度，保障残疾人受教育的基本权利。1982 年修订的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第四十五条规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”此举将特殊教育纳入《宪法》保障，确立国家发展特殊教育事业的责任，作为残疾人主体不仅有接受教育的权利还有接受的义务，作为国家公民可以平等接受教育的机会和物质帮助（刘璞，2019）。

为了切实保障残疾人的受教育权，我国以《宪法》为依据接连颁布多项法规。1983年教育部颁布《关于普及初等教育基本要求的暂行规定》，1985年中共中央颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，把保障残疾人的受教育权列入教育改革发展的议程。1986年实施的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第九条规定“地方各级人民政府为盲、聋哑和弱智的儿童、少年举办特殊教育学校（班）”，明确地方政府发展残疾人义务教育的主体责任。但由于当时我国专门的特殊教育学校数量不足，无法满足残疾人的教育需求，尤其是偏远地区、农村地区。为了解决残疾人入学的实际问题，1986年原国家教委出台《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，1987年又印发《关于印发〈全日制弱智学校（班）教学计划〉（征求意见稿）的通知》，结合以往办学经验，确定除特殊教育学校外，残疾人在普通学校就读是特殊教育办学的重要方式之一（黄建辉，2024）。至此，我国在《宪法》和《义务教育法》的法律框架下，以多项行政法规为补充，基本形成保障残疾人受教育权的法规基础。

（二）分配正义下特殊教育法规制度的发展：关注机会公平

机会的公平平等原则指各种职务和地位应该向所有能够和愿意去努力争取它们的人开放（唐鹏远，2024），教育制度的安排要为所有人提供接受教育的平等机会（贾玉超，2013）。残疾人作为国家公民，其受教育权利受法律保障，但现实情况是大部分残疾人未进入学校接受教育。根据1987年有关残疾人的抽样调查，1到15岁残疾儿童少年约650万人，但入学率尚不足6%（杨克瑞，2019）。1988年国务院批转《中国残疾人事业五年工作纲要（1988—1992年）》，提出残疾人初等教育的入学目标。1989年国务院转发国家教委等部门《关于发展特殊教育的若干意见》，明晰办学形式、特殊教育布局、经费筹措、师资队伍建设等特殊教育发展问题。同年，中央财政设立特殊教育补助专项资金（汪栋、王帅，2021）。自1990年开始，我国相继颁布专项法规，从法律层面确定特殊教育发展方向。由此可见，政策的重心在于扩大特殊教育资源供给，确保残疾人具有公平平等的入学机会。

第一，制定专项法规，明确特殊教育资源配置规划。1990年通过的《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）第二十条规定：“残疾人教育实行普及与提高相结合、以普及为重点的方针，着重发展义务教育和职业技术教育，积极开展学前教育，逐步发展高级中等以上教育。”1994年颁布实施的《中华人民共和国残疾人教育条例》（以下简称《条例》）从学前、义务、职业、高中等学段以及教师、条件保障等方面明确各方在残疾人教育过程中的责任与义务。两项法规在战略上以普及为重点，在学段结构上侧重义务教育和职业教育，实现途径是扩大特殊教育学校和普通学校的特殊教育学位供给，确立以特殊教育学校、普通学校附设特教班和随班就读为主要办学形式的特殊教育发展格局。《中国残疾人事业“八五”计划纲要（1991—1995年）》和《中国残疾人事业“九五”计划纲要（1996—2000年）》从办学思路、学校建设、师资培养等方面提出了更为具体的要求。

第二，初步兼顾差别原则，保障最不利群体的机会公平平等。从普通教育和特殊教育层面，向特殊教育倾斜。《条例》第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以根据需要，设立专项补助款，用于发展残疾人教育。”从残疾人层面，向困难残疾人倾斜。《残疾人保障法》第十八条规定：“国家对接受义务教育的残疾学生免收学费，并根据实际情况减免杂费。国家设立助学金，帮助贫困残疾学生就学。”同时，《残疾人保障法》第二条规定：“残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。”从法律上明晰受教育对象，为保障不同障碍类型的残疾人的受教育机会公平提供法律依据。

从1988年到2000年，特殊教育学校数量从577所增至1539所，特殊教育在校生从约5.76 万人增至37.76万人，特殊教育学校专任教师从约1.07万人增至3.20万人（见表 1）。特殊教育学校数量增长1.67倍，特殊教育在校生增长5.56倍，特殊教育学校专任教师增长1.99倍。特殊教育资源总量显著扩张，这跟此阶段我国实施多项特殊教育政策，保障残疾人教育的机会公平平等密切相关。

（三）分配正义下特殊教育法规制度的强化：关注差别原则

罗尔斯（1988：79，96-101）认为，社会是一个具有共同利益的合作组织，差别原则要求社会经济的不平等应该有利于最少受惠者的最大利益。而在机会的公平平等原则下，长期以来特殊教育仍是教育发展的薄弱环节，同时因区域发展不平衡、残疾人间差异导致的入学机会受限问题仍然突出。2006年，第二次全国残疾人抽样调查结果显示，学龄残疾儿童义务教育入学率仅为63.19%（纪钢，2007）。2007年，教育部统计中西部地区地级市未建特殊教育学校占比高达88%（教育部、国家发展改革委，2007）。2001年5月，国务院印发《中国儿童发展纲要（2001—2010 年）》，首次提出为所有儿童提供平等的受教育机会和条件，要求合理配置教育资源、缩小地区差距、确保教育公平（陈雨濛、俞国良，2020）。同年11月，国务院转发教育部等部门《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展意见》，要求大力推进中西部地区残疾儿童少年义务教育的发展，将普及残疾人义务教育任务按照经济发达地区、农村地区和贫困地区分层推进。2009年，国务院转发教育部等部门《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》，从特殊教育布局、师资建设、经费保障、政府职能等方面做出全面部署，并把重度肢体残疾、重度智力残疾、孤独症、脑瘫和多重残疾儿童少年列入规划中。由此可见，政策的重点在于解决特殊教育和普通教育差距、特殊教育区域差距以及残疾人之间差距。同时，在国家“十二五”时期全面建设小康社会、深化改革开放与加快转变经济发展方式的大背景下，发展特殊教育成为促进残疾人社会独立与脱贫的重要路径（冯元、俞海宝，2017），体现了推进教育机会的公平平等过程中关注差别原则的政策导向。

第一，将特殊教育纳入国家现代化战略中。首先，将特殊教育列为国家教育战略规划的一部分。2010年，教育部印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》指出：“教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源。”此纲要以促进均衡发展为工作方针，以形成惠及全民的公平教育为战略目标，将特殊教育单独列为一章。从整个教育体系看，特殊教育作为均衡发展的目标本身就是差别原则的具体体现。2014年，国务院转发教育部等部门《特殊教育提升计划（2014—2016 年）》（以下简称第一期《提升计划》），从基础能力建设、经费投入力度、教师队伍建设等方面系统推动特殊教育发展。此提升计划将政策规划付诸专项行动，体现以差别原则实现残疾人教育机会的公平平等。其次，特殊教育作为缩小社会经济差距的重要环节。2010年，国务院转发中国残联等部门《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》（以下简称《服务体系建设的指导意见》），以缩小残疾人生活差距为目的，要求完善残疾人教育服务体系，提高残疾人受教育水平。2012年，国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《公共服务体系“十二五”规划》），在其第十一章中，残疾人基本公共服务、残疾人义务教育和残疾人教育资助被列为基本服务。此规划依托公共服务为社会最少受惠者谋利，以达到社会最大程度的平等，体现出超越补偿的差别（邹海贵、曾长秋，2010）。2015年，国务院发布《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》，指出残疾人是一个特殊困难群体，需要格外关心、格外关注，把提高残疾人教育水平作为残疾人小康进程的重点任务，落实第一期《提升计划》及后续行动。

第二，从区域均衡层面，加大对欠发达地区支持力度。在资金方面，2006年，财政部、教育部颁布的《少数民族教育和特殊教育中央补助专项资金管理办法》规定，专项经费重点向中西部倾斜。2015 年，财政部、教育部印发的《特殊教育补助资金管理办法》强调，专项资金通过一般公共预算安排，重点支持中西部和东部困难地区，进一步完善经费保障机制，扩大专项资金的使用范围。在学校建设方面，2007年，教育部、国家发展改革委印发《“十一五”期间中西部地区特殊教育学校建设规划（2008—2010 年）》，目标是基本实现中西部地区特殊教育学校的均衡覆盖和办学条件的改善。《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》延续推进中西部地区特殊教育学校建设的要求。2016年，国务院发布《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》，从特教资源总量、教师队伍建设、服务模式、经费保障水平等方面总体推进区域均衡发展。

第三，从残疾人层面，关注最不利群体。《服务体系建设的指导意见》指出，采取多种形式对适龄重度肢体残疾、重度智力残疾、孤独症、脑瘫和多重残疾儿童少年实施义务教育。《公共服务体系“十二五”规划》把为大中城市无法到校的残疾儿童，提供送教上门服务列为残疾人基本服务。第一期《提升计划》进一步要求把确实不能到校的重度残疾儿童少年纳入学籍管理，并鼓励有条件的地区试点建设孤独症儿童少年特殊教育学校（部）。同时，我国以《残疾人保障法》为准则，不断调整政策，加大对困难残疾人教育资助、补助力度，扩大资助、补助范围。从2001年到2016年，我国特殊教育学校数量从1531所增至2080所，增长549所，特殊教育在校生从38.64万人增至49.17万人，增长10.53万人，特殊教育学校专任教师从 2.85万人增至5.32万人，增长2.47万人（见表 2）。尤其是2008年至2015年，国家实施两期特殊教育学校建设项目，财政投入71.42亿元，新建、改扩建中西部地区1182所特殊教育学校（国务院新闻办公室，2019）。2007年至2016年，西部地区特殊教育学校年增长率最高（许巧仙、吴填，2018）。非视力、听力、智力残疾的其他残疾人在校生由 2012年的5.01万人增长至2016年的10.51万人，增长1.1倍（教育部，2013、2017）。这些变化表明，我国特殊教育发展在保障机会公平平等的基础上，致力于实现最不利群体的利益。

三、分配正义的局限与承认正义的发展

（一）分配正义的局限

在分配正义视角下，我国特殊教育通过教育资源配置和倾斜性的制度安排，实现从关注“基本权利保障”到关注“差别原则”的渐进发展。此过程反映出我国推进特殊教育公平的持续努力，但分配正义的理论局限性也逐渐显露。第一，教育分配正义预先设定了一个经济学的视角和物质逻辑，将公平简化为统一可计算的量化标准，而忽视学生教育生活中诸多“非正义”现象（唐小俊，2019）。残疾人虽获得机会的公平平等，但非物质维度的需求未得到充分关注。第二，分配正义只关注宏观社会制度，无法关注微观活动中的社会（冯建军，2016）。残疾人虽然有宏观制度支持，却缺乏保障参与平等和个体尊重的机制，其教育融合需求未受到充分回应。

社会正义的实现需要同时应对经济不平等与文化不平等。弗雷泽（2009a ：13-35 ）对再分配与承认的认识为考察我国此阶段的教育公平提供了一个富有解释力的理论框架。第一，再分配关注社会的经济领域，承认关注社会的文化领域，两者相互影响、相互渗透，并以参与平等为规范（袁丽， 2018 ）。在此基础上，弗雷泽（ 2009b ： 67-69 ）提出“代表权”的维度以应对错误代表或政治不公，与再分配、承认共同构成社会正义的三个维度。第二，承认要求制度化的文化价值模式对所有参与者表达同等尊重，确保取得社会尊重的同等机会（弗雷泽、霍耐特，2009 ： 28 ）。第三，非正义的“错误承认”是一种由制度化的文化价值模式所构建的地位从属关系（贺羡， 2012 ；张芈卡、钱秋月， 2014 ）。第四，承认的实现路径是将阻碍参与平等的文化价值模式去制度化，并用培育参与平等的模式替代（弗雷泽、霍耐特， 2009 ： 23-24 ）。

弗雷泽的正义理论和我国融合教育实践高度契合。从承认维度看，融合教育要求普通学校接纳所有学习者，改造阻碍其参与平等的制度化的文化价值模式，其实质上是一种文化意义上的承认（ Beco ， 2022 ）。从再分配维度看，融合教育强调构建普通学校支持服务体系，以消除残疾人充分参与教育生活所需的资源障碍（ McAuliffe ， 2025 ）。与传统的单纯分配不同，承认意义上的再分配强调覆盖包含文化在内的整个社会关系范围，揭示的是由于现有文化价值观而导致的分配不足（ Smid ， 2016 ）。基于以上理论，特殊教育政策要符合三点要求：第一，残疾人是普通教育的平等参与者，在普通教育中应得到同等的尊重。第二，再分配构建残疾人在普通教育中的支持体系，为残疾人参与平等教育提供公共资源保障。第三，对普通教育“错误承认”的文化价值模式去制度化，并培育参与平等的模式。本文所指的“分配正义”到“承认正义”的价值转变不是后者取代前者，而是特殊教育政策重心的转变。当前我国特殊教育政策尚未有显著的残疾人政治参与机制，故在政策分析时，先悬置弗雷泽三维正义中的代表权维度，以承认维度为分析主线，再分配为承认提供公共资源支持，两者共同构成我国推进特殊教育公平的双重路径。

我国随班就读的历史已久，在扩大残疾人入学规模方面发挥了重要作用。但随班就读与融合教育在本质上并不相同。早期随班就读的推广是在特殊教育资源有限、体系尚未健全背景下的无奈选择，而西方融合教育发展是在已经保障残疾人受教育机会公平平等后，基于自由、平等、多元的社会文化价值观念的主动转向（邓猛、朱志勇，2007）。同时，融合教育实践的法律保障仍显不足。虽然我国 2008年批准《残疾人权利公约》，同年修订《残疾人保障法》，确定禁止基于残疾的歧视、普通教育机构为残疾人学习提供便利和帮助的法律要求，但在教育领域仍缺乏可操作的实施细则。第一期《提升计划》虽提出“全面推进融合教育”，但融合教育实践仍然主要依托《残疾人保障法》等法律制度对随班就读的底线约束，缺乏上位法规的系统支撑。综上所述，从承认维度看，我国特殊教育政策承认的理念虽已确立，但法规与文化根基仍显薄弱。直到2017年，《残疾人教育条例》修订（以下简称条例修订），才从法规层面首次确立优先普通教育的原则，并禁止任何基于残疾的教育歧视。这一修订实质上是对残疾人教育以“特殊学校为主”传统认知的挑战（实践中以普通学校为主），通过立法保障普通学校主动适应残疾人受教育的需求，最大限度避免将残疾人排除在普通教育之外（王家勤，2018）。条例修订理念的变化与更新进一步明确了今后残疾人教育事业发展的原则与方向（王大泉，2017），标志着政策重心由“资源配置”向“参与平等与个体尊重”迈出关键一步。正如牛雪梅（2024）所论，该法规强化了普通学校推进融合教育的使命，反映构建更包容的环境和更高质量的进阶追求，其设计内涵是实现教育公平。

（二）承认正义下特殊教育法规制度的发展

2017年条例修订确立融合教育原则，促使政策开始从承认维度重新思考特殊教育的制度安排。同年，教育部等部门颁布《第二期特殊教育提升计划（2017—2020 年）》（以下简称第二期《提升计划》），强调残疾儿童义务教育就近安排、落实优先普通教育的政策导向。随后，2019 年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化 2035》从顶层设计的角度提出，全面推进融合教育的发展目标，明确未来融合取向的特殊教育发展方向。2020年，教育部发布《教育部关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》（以下简称《随班就读工作的指导意见》），规定残疾儿童义务教育应随尽随以及优先普通教育等具体内容。2022年1月，国务院办公厅转发教育部等部门《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》（以下简称“十四五”《行动计划》），明确我国融合教育“适宜融合”的本土模式，以构建融合教育模式的内涵和系统专业的支持体系为目标，推动融合教育进入高质量发展时期（张玲、邓猛，2022）。同年 11月，教育部印发《特殊教育办学质量评价指南》（以下简称《评价指南》），要求构建特殊教育办学质量评价体系。同时，我国颁布多项法律，保障残疾人的参与平等和个体尊重。由此可见，此阶段的政策重点在于以条例修订为契机，全面推进融合教育的发展。从承认正义的视角审视，特殊教育的法规制度得到进一步发展。

第一，优先普通教育，奠定承认的基础。条例修订第三条规定：“积极推进融合教育，根据残疾人的残疾类别和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，优先采取普通教育方式。”确立优先普通教育的原则，奠定残疾人参与平等的法规基础。第二期《提升计划》和《随班就读工作的指导意见》进一步落实这一要求。“十四五”《行动计划》提出，推动职业教育和特殊教育相融合。2022年修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）第十八条规定，加强普通职业教育机构的无障碍环境建设，支持残疾人教育机构和其他职业教育机构联合开展残疾人职业教育。2024年通过的《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》）第十七条规定：“普惠性幼儿园应当接收能够适应幼儿园生活的残疾儿童入园，并为其提供帮助和便利。”第二十八条规定：“统筹实施多种形式的学前特殊教育，推进融合教育。”这两项法律的颁布以法律形式实现将残疾人的参与平等延伸至学前教育阶段和职业教育阶段。

第二，调整再分配制度安排，构建参与平等的支持体系。条例修订从评估入学、课程教学、教师配备、班级规模、资源教室等方面构建义务教育阶段融合教育实践的支持体系，同时规定学前教育、职业教育等开展融合教育实践的各方责任。第二期《提升计划》和《随班就读工作的指导意见》从规范评估、个别化教育方案、评价改革、随班就读资源支持、融合教师等方面完善融合教育实践的相关细则。“十四五”《行动计划》提出，采取改善特殊教育办学条件、研究制定义务教育阶段融合教育教学指南等措施，重点提升残疾人在普通学校的学习适应性。《评价指南》含政府履行职责、课程教学实施、教师队伍建设、学校组织管理、学生适宜发展五个一级指标，系统回应残疾人的教育生活需求，进一步完善残疾人参与平等的支持体系。

第三，消除“错误承认”，培育参与平等的文化。条例修订第二条规定：“禁止任何基于残疾的教育歧视。”第二十条要求，相关人员对残疾儿童、少年的评估结果及其他个人信息负有保密义务。这两条规定通过禁止基于残疾的教育歧视与隐私保护，把消除“错误承认”转变为具有约束力的法规要求。继而，第二期《提升计划》要求动员社会各界采用多种形式扶残助学，形成关心和支持特殊教育的良好氛围。《随班就读工作的指导意见》要求，借助“结对帮扶”“同伴互助”等措施，最大限度创设促进残疾学生与普通学生相互融合的校园文化环境。“十四五”《行动计划》以“努力使残疾儿童青少年成长为国家有用之才”为指导思想，以“让每一名残疾儿童青少年都有人生出彩机会”为基本原则。其核心理念是将残疾人看作是有潜力的独特个体，肯定残疾人自身的价值，重塑其身份特征。同时，“十四五”《行动计划》指出，让残疾儿童青少年与普通儿童青少年在融合教育环境中相互理解、尊重、共同成长。《评价指南》进一步要求，“优化无障碍校园人文环境，培育尊重生命、包容接纳、平等友爱、互帮互助的文化氛围”，以评价为导向驱动普通学校落实参与平等文化的培育责任。2023年实施的《中华人民共和国无障碍环境建设法》（以下简称《无障碍环境建设法》）将国家为残疾人提供无障碍环境上升为法律义务，把参与平等的文化建设扩展到全社会范围。

四、承认正义下我国特殊教育发展的挑战

承认正义的引入，揭示了我国不断加强对残疾人个体尊重保障的融合发展路径，持续巩固残疾人在普通教育中的平等地位。从“分配”向“承认”政策重心的转变，本质上是对残疾人形象进行重新编码、重塑社会认知的过程。正如弗雷泽所说，如果制度化的文化价值模式把参与者建构成同等的人，有能力彼此同等参与社会生活，那我们才能谈论相互承认和身份平等（弗雷泽、霍耐特，2009：23）。然而，从弗雷泽三维正义的理论视角审视，我国特殊教育实现承认仍面临多重挑战。

（一）政策失衡的挑战

弗雷泽认为再分配和承认两者相互作用，不能通过矫正其中一个而间接矫正另一个，孤立任何一方都是不充分的（弗雷泽、霍耐特，2009：18）。当前我国特殊教育政策在制定和实施过程中，再分配和承认仍然存在失衡的问题。首先，在政策制定过程中，再分配制度保障还不够完善。“十四五”《行动计划》提到，鼓励普通幼儿园接受残疾儿童就近随班就读，但并没有相应的支持保障细则。《学前教育法》虽规定按需统筹实施多种形式的学前特殊教育、推进融合教育，但并未明晰“多种形式的学前特殊教育”具体涵盖了哪些行动方针（李英姬，2025）。如果残疾人在普通教育中没有再分配提供充分的支持保障，承认诉求易成为象征性支持（弗雷泽、霍耐特，2009：52）。其次，在政策实施过程中，承认政策难以被量化为可执行的标准，从而容易被物质资源分配所主导。政策提到的生均经费、资源中心等再分配要求均有可量化的发展目标，而类似于“互相尊重”的承认要求则模糊不清。同时，地方政府在政绩导向下的发展思路容易过度关注资源配置而忽略质量建设（朱敬、黄丽静，2024）。如果残疾人不被看作是普通教育的平等参与者并获得充分的尊重，再分配诉求则不正当（弗雷泽、霍耐特，2009：51）。

（二）错误承认的挑战

弗雷泽认为，“错误承认”是制度化的文化价值模式将一些参与者解释成劣等的、受排斥的、整体不同的个体，并受他人贬低造成的一种地位从属关系（弗雷泽、霍耐特，2009：23）。当前政策虽逐步推行普通教育“零拒绝”的残疾人安置模式，但残疾作为地位从属的标记，却阻碍其实现参与平等的目标（弗雷泽、霍耐特，2009：32-33）。在社会观念层面，受传统文化中等级秩序的影响，制度化的文化价值模式把残疾人解释成为异类的、弱的或受排斥的个体，导致残疾人在日常生活中被边缘化（王杨、刘路娟，2024；杨运强，2016；段鹏程、陈一奔，2022；徐一叶，2021）。同时，社会公众倾向于塑造残疾人自立自强、身残志坚的二元对立形象，忽略其遭受的困难和障碍的主体性体验，进而固化了对残疾人的刻板印象（李学会，2015）。在学校实践层面，受原有文化模式的影响，融合教育实践遭到普通学校制度逻辑的排斥（杨茹等，2020）。面对传统教育的现实压力，政策所要求的课程调适、教学调整、多元评价等措施难以落地（谢钰涵、林倩雪，2024；葛新斌、王敏，2025）。

但仅以再分配和承认为手段纠正社会安排的不公正结果，而不改变深层次的结构，仍然难以消除错误承认（弗雷泽，2009a：26）。从再分配维度看，政策在构建融合教育支持体系的过程中，并没有改变普特双轨的资源配置结构（于松梅，2023）。因而必须一次又一次的表面性再分配。但这甚至可能引发反弹性“错误承认”，即残疾人在教育生活中被视为特权者，成为特殊待遇的非应得赠予的接受者（弗雷泽，2009a：31-33）。比如，“十四五”《行动计划》要求科学评估、合理安置、分类施教，《评价指南》要求为残疾学生配备助学伙伴或助教。这些政策的本意是为残疾人提供更精准的教育支持，但无形之中反而强化了其“特殊”的身份标签。这可能造成群体之间更为明显的身份差别或身份对立，恶化其不良处境（靳志强、王四达，2013a）。从承认维度看，政策强调多元融合，旨在从多元文化的视角调解不同群体之间的身心差异（赵森、易红郡，2021），但未能解构残疾和健全的等级制文化（弗雷泽，2009a：34）。此外，政策定位于通过教育来传递一种关于宽容与共生的偏见，即歧视那些不同意宽容与共生的人，但事实上却倾向于保存敌我关系（虞嘉琦，2019）。这不仅掩盖了残疾人在教育生活中所遭受的歧视问题，也违背了人人道德价值平等的承诺（弗雷泽，2009a：32）。

（三）代表不足的挑战

即便不存在“分配不公”和“错误承认”，也还广泛地存在错误建构、政治错误代表权的非正义问题，而这个问题的解决需要在政治上重构代表权，以保障相关成员充分的参与平等（靳志强、王四达，2013b；杨礼银，2015）。弗雷泽（2009b：17-18）认为，代表权是对于相互提出正义诉求的公民共同体来说，谁可以算作内部成员或者被排除在外，涉及决策层面构成争论的公共过程的程序问题。从特殊教育的制度安排看，代表权缺失意味着残疾人教育权益保障的表达渠道堵塞、代表机制缺位，即残疾人被排除在公平分配和互相承认的圈子之外（吴学东、张道全，2012）。现有的“残疾人教育专家委员会”与“特殊教育专家委员会”并未明确包含残疾人。条例修订仅规定在实施分类教学的过程中“必要时应当听取家长的意见”。同时，由于主流媒体关注不足以及信息时代的数字障碍，残疾人参与公共讨论的机会仍十分有限，其权利诉求逐渐被边缘化（程征、周燕群，2023）。

五、推进特殊教育公平的建议与展望

从分配正义走向承认正义是实现教育公平的必然趋势（马国亮，2023）。2025年 10月，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，继续要求办好特殊教育。在国家“十五五”规划实施的背景下，未来应不断完善再分配制度，并落实承认制度，同时推动社会观念的转变和普通学校的转型，逐步建立起残疾人代表机制，积极拓展残疾人的表达渠道。

（一）完善再分配制度，落实承认制度

首先，完善再分配制度保障。我国基本形成了《残疾人保障法》《学前教育法》《义务教育法》《职业教育法》等特殊教育的法律体系。但由于我国没有专门的特殊教育法，导致特殊教育的再分配制度只能镶嵌在其他法律文件中（杨克瑞，2025）。因此，应加快特殊教育的立法进程，以法定义务确定普通学校为残疾人教育提供支持保障的再分配标准。其次，落实承认制度。在政策实施过程中，要将参与平等与个体尊重作为教育治理的核心理念，并落实承认制度的主体责任。《评价指南》要求，将特殊教育办学质量评价结果作为县级人民政府主要领导履行教育职责督导评价的重要内容，纳入县级人民政府绩效考核，并作为对学校奖惩、政策支持、资源配置和考核校长的重要依据。因此，“优化无障碍校园人文环境”等承认制度，应制定更为明确的评价标准（孙涛、申仁洪，2019）。同时，无障碍物理环境的创设，也不能只看完成无障碍环境改造学校的数量，还应注重改造后的校园环境是否真正为残疾人提供了便利。

（二）转变社会观念，推动学校转型

首先，在社会观念层面，应强化主流媒体的宣传责任。对残疾人既不能过度美化也不能歧视，不把他当成是残疾人就是对其最大的尊重（冯欢，2017）。主流媒体应提升残疾人的曝光率，并以丰富的叙事方式强调残疾人内部的多样性，推动残疾人在媒体中从“弱者”或“英雄”的形象转变为更加真实和多元的社会成员（司健，2025）。其次，在学校实践层面，要改变普通学校固有的制度文化模式。“十四五”《行动计划》提出，探索适应残疾儿童和普通儿童共同成长的融合教育模式，推动特殊教育学校和普通学校结对帮扶共建、集团化融合办学，创设融合教育环境，推动残疾儿童和普通儿童融合。从再分配维度看，要改变普特双轨的资源配置模式。一方面，特殊教育学校要承担起资源中心的职能，为普通学校提供特殊教育专业支持与服务（李拉，2021）；另一方面，普通学校要以多方协作的方式，为所有学生提供高质量的教育支持，并针对有特殊需要的学生开展特殊教育服务（张文秀等，2021）。比如，芬兰教育面向所有学生建立三级支持体系，各专业人员分工合作，灵活地执行所有层级支持的要求，进而使受教育者能够在社会中最大限度地实现自身的价值（任明满、丁茜，2021）。从承认维度看，残疾人受到各种社会建构的诠释几乎都建立在二元对立的等级制度及其隐含的权力关系之上（Leshota & Sefotho，2020）。普通学校要通过解构“残疾—健全”的二元文化，把残疾学生看作是能力不同的个体，从而将差异解释为多样性，而不是无能或能力不足。

（三）建立代表机制，拓展表达渠道

首先，建立残疾人的代表机制，充分保障其参与权。美国的特殊教育法律规定，学生家长是非歧视性评估和个性化教育计划团队的成员，并赋予家长拥有参与州教育机构设立的特殊教育顾问小组的权利（郭凯，2017）。残疾学生家长可以参与特殊教育的相关环节，并且家长的意见在一定程度上可以影响残疾学生的教育、评估和安置决定。因此，残疾人教育专家委员会等组织，应切实建立起残疾学生家长的代表机制，充分听取残疾学生家长的意见和建议，保障其在特殊教育各个环节的参与权（黄汝倩，2021）。其次，加强信息无障碍建设，积极拓展残疾人的表达渠道。联合国（2022）在《残疾包容传播指南》中指出，在传播工作中应确保使用的媒介能使残疾人可以充分积极地参与。《无障碍环境建设法》第二十九条规定，各级人民政府及其有关部门应当为残疾人、老年人获取公共信息提供便利。无障碍信息交流是残疾人表达自身利益需求的重要前提，如果没有公共信息的有效获取，那么残疾人也就无法平等参与公共事务。因此，应加强公共服务信息无障碍建设，确保残疾人能方便地获取政府提供的公共服务信息资源（杨峥威、曹书丽，2021），从理念、制度、技术层面构建残疾人数字服务体系，提升以需求为导向的残疾人数字服务能力（杨彩云，2025）。同时，要依托非政府组织和残疾人的家庭、亲戚、朋友等社会支持网络，积极拓展残疾人利益需求的表达渠道，弥补政府组织的不足（葛忠明、杨彦，2013），最终促使残疾人能便利获取信息、充分表达自身诉求。

责任编辑：徐浙宁

《当代青年研究》2026年第1期

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