全国人大代表、云南财经大学公共政策研究中心副主任杨雅琴：持续加大保护各类遗产，这是对中华民族精气神的保护与传承

“我们保护遗产，不仅是守护一个物件或一项技艺，更是对中华民族的精气神、文明史及优秀文化的保护、传承、创新与交流”——今日（3月1日），全国人大代表、云南财经大学公共政策研究中心副主任杨雅琴在接受《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访，回答如何推动“茶马古道”跨省区协同申遗的提问时如此表示。

杨雅琴2023年1月当选为第十四届全国人大代表。此前，她围绕财政治理、生态环境保护、教育均衡等问题提出了多份建议。

她在接受记者采访时还回答了如何充分调动社会资本参与生态保护与开发的积极性、如何进一步加强校企合作等方面的问题。

全国人大代表、云南财经大学公共政策研究中心副主任杨雅琴 图片来源：受访者提供

中国可引领全球生态环境保护治理的新范式

NBD：你曾经建议，要“注重运用经济手段，通过合理的经济利益充分调动企业、农户等各方的积极性与主动性，使生态产品的价值实现持续提升”。

你认为应如何充分调动社会资本参与生态保护与开发的积极性，降低社会资本进入门槛与风险，并确保原住居民和社区能在价值实现过程中公平受益？

杨雅琴：回答这个问题需要回归生态保护与开发的经济属性：首先，生态保护属于典型的公共产品，多数生态保护工作具有非排他性、非竞争性与正外部性，且常是投资规模大、周期长、回报低，社会资本通常缺乏投资意愿。其次，生态开发具有经济收益属性，企业的逐利本性使其易忽视生态环境承载能力而过度开发，引发“公地悲剧”。因此，生态保护与生态开发在现实中容易出现非此即彼、二元对立的情况。

但是“两山”理论指明，生态保护和生态开发可以是协调统一的。实现这两者有机协调的过程，就是在生态保护中生产生态产品的过程，也是生态产品的社会价值和生态价值向经济价值转化的过程。然而，目前生态保护和开发的市场还处于发展初期，除了公平公正的法治环境、统一开放且公开透明的竞争环境外，还需要一些其他政策措施支持。

首先，公平公正的法治环境和统一开放且公开透明的竞争环境，是引导社会资本投入、降低进入门槛与风险、确保居民和社区公平受益的外部环境基础。例如，完善的法律体系能够明确生态保护的行为底线；有效的产权制度能够确保生态保护和生态产品生产过程中成本承担、收益归属，使利益相关者的经济收益得到确认。建设良好的法治环境和竞争环境，提高生产经营的确定性、稳定性，是降低社会资本进入生态保护开发领域的门槛和风险的有效途径。

其次，综合运用财税金融政策工具，着力破解生态产品生产与交易过程中投资规模大、周期长、回报低的难题，为社会资本提供充分的投资报酬，从而有效调动社会资本的积极性。例如，综合运用税收优惠、财政贴息、绿色金融等政策工具，对社会资本给予补贴与支持，加快投资回报周期、提高投资回报率，引导激励更多社会资本进入生态保护与开发领域，以数量汇聚规模，以企业数量优势破解投资规模不足的问题。在这方面，我国已积累一定的实践经验，但仍需不断深化改革、创新政策工具，持续增强对社会资本的激励效应。

最后，尽快建立健全国内生态产品市场体系，推动全球生态产品市场建设，为生态产品价值实现提供场所。缺少产品价值实现渠道是当前社会资本进入生态保护和开发领域的一大障碍。目前我国生态保护和开发中形成的少部分生态产品以生态有机农副产品、文旅产业等传统形式实现价值转化，然而包括气候调节、生物多样性保护、水源涵养等生态调节服务类的生态产品，数量大、价值高，却缺少价值实现渠道，极大地限制了社会资本进入的积极性，也无形中提高了社会资本进入门槛。所以，应该加快制定科学的生态产品价值核算标准体系，开展全面详细的生态产品调查统计，并制定公开目录清单，开发湖泊、草原、江河等更多的碳交易产品，完善碳交易市场规则，使数量和价值巨大的生态调节服务类的生态产品价值得以实现。同时，生态保护具有外溢性，其受益范围覆盖全球。中国作为一个有责任、有担当的大国，应该推动全球认可的生态产品价值核算标准体系建设、全球碳交易市场建设等，引领全球生态环境保护治理的新范式。

NBD：在实施均衡性转移支付过程中，激励（指在转移支付资金的分配公式或考核机制中，引入对地方政府财政努力程度、增收节支、提高资金使用效率等行为的正向奖励）力度过大可能削弱转移支付的“均衡”功能，而过于强调均等又可能回到平均主义。

你认为如何让“激励”与“均衡”达到动态平衡？

杨雅琴：在基本公共服务语境中，均等化和平均主义有本质的区别。第一，均等化强调机会的均等、过程的均等，不追求结果和数量的平均。而平均主义则强调结果和数量的相等。第二，均等化是底线性的托底保障，这个底线会随着国家经济的发展而逐步提高，而平均主义则是削高补低式的粗暴拉平。

均衡性转移支付是我国政府间财政转移支付体系的重要组成部分，其功能定位是保障各地区财力水平，以促进地区间基本公共服务均等化。所谓基本公共服务，就是关乎个人基本生存和发展的服务，比如医疗健康、教育、养老等。一个国家的每个公民，无论其性别、民族、年龄以及居住地，都有平等的生存和发展的权利。所以，每个公民都应该有均等的机会享受基本公共服务，而政府则有责任义务保障每个公民都能够享受到均等的基本公共服务。

我国现行均衡性转移支付资金测算分配以各地标准财政收支缺口为基础，采用因素法，综合考虑成本差异、艰苦边远、地方促进基本公共服务均等化激励等因素。这是一种较科学的资金测算分配办法，能够最大程度弥补地区间财力差异引致的基本公共服务供给差距。在这种测算办法中，地方标准财政收支缺口是资金分配的主要依据，地方促进基本公共服务均等化的激励因素所占比重相对较低，不会存在激励过度的情况。另外，在均衡性转移支付资金分配中的“激励”因素，也是对促进基本公共服务均等化的激励。所以这里的激励和均衡是一体的，本身就是动态平衡的。

当然，一些人可能担心在均衡性转移支付中过度强调均衡或将对部分地区发展经济的积极性产生负面影响。我认为这主要是将均衡性转移支付从整个财政制度中独立出来分析的结果。我国的财政制度是一个涵盖政府全部财政收入与支出体系的有机统一体，其中的每个构成部分都有其各自的功能侧重。均衡性转移支付强调基本公共服务均等化，而政府间税收分享的制度设置则具有较好的激励地方政府发展经济的作用。所以，如果从现代财政制度整体来看，要达到激励相容、均衡发展，需要从财政收入和支出两方面的具体制度设置来统筹考虑。具体包括：优化央地间税收分享比例，提升地方自主财力，优化各级政府间财政事权、支出责任和财力配置，进一步优化转移支付体系等。

要坚定对中华文明及优秀文化的认同、传承、创新与交流

NBD：你在2025年提出了《关于由中央相关部委牵头组织沿线省区协同申报“茶马古道”进入世界文化遗产名录的建议》。

在推进“茶马古道”协同申遗的过程中，如何看待和解决部分古道原址保存不理想、跨省区协调难度大、申遗周期长等具体问题？

杨雅琴：部分古道原址保存状况不佳，主要受历史因素与经济发展水平的制约。除历史上人为及自然因素造成的损坏外，长期以来我国经济发展水平相对较低，政府对各类古迹、遗址保护的重视程度与经费投入均较为有限，难以满足大量遗产保护的实际需求，自然导致遗产保存状况不理想。从经济学视角分析，遗产保护不理想还有政府事权和支出责任配置存在的激励相容性不足问题。对于地方政府，遗产保护投入巨大但经济效益相对较弱，导致其投入积极性不高。因此，遗产保护责任应更多由中央政府承担。近年来，中央政府对各类遗产保护的重视程度与投入力度持续增强，遗产保护成效也日益显著。

遗产保护跨省区协调难度大，这个问题在生态环境保护治理中也存在，比如跨省、跨区的江河湖泊保护。其主要原因是地方投入的成本收益不对称，经济激励不足。从财政制度上，优化政府间事权与支出责任配置，将跨省区的事务交由中央政府承担，可以很好地解决跨省协调难的问题。此外，在处理跨省协调问题上我国有着天然的制度优势：党领导下的各级、各地政府一致行动，能够确保在中央统一部署下，沿线省区打破行政壁垒，形成行动的强大合力。在具体操作层面，一般由中央相关部委牵头成立专门的协调机构，明确各省区的职责分工和任务节点，建立常态化的沟通协商机制，定期召开工作推进会，及时解决出现的各类问题。目前我国已成功申报的世界遗产中也有跨省区的，比如长城、明清皇家陵寝、大运河、丝绸之路等，事实证明，跨省区协调虽然难，但并非不可能。我有信心，经过前期的经验积累，未来我国将在遗产保护、生态保护等跨省区事务协同治理上取得更好的成效。

申遗周期长，这是由世界遗产认定的国际规则所决定的。我国能够做的，一是树立长期作战的思想，科学规划各阶段工作，组织专业力量深入挖掘、梳理并编制申报材料，积极推进申报进程；二是持续加大对各类遗产的保护与修复力度，无论是大型、小型还是零散的遗产，无论是拟申遗还是暂不申遗的遗产，都予以同等重视；三是坚定对中华民族、中华文明及中华优秀文化的认同、传承、创新与交流。中国拥有庞大的遗产体系，无论是否申遗、能否申遗成功，每一项遗产都是中华民族伟大文明的载体，它们记录着中华民族数千年来的流离与战火、苦难与坎坷、鼎盛与璀璨，以及融合与复兴。我们保护遗产，不仅是守护一个物件或一项技艺，更是对中华民族的精气神、文明史及优秀文化的保护、传承、创新与交流。

NBD：你曾建议要“进一步加强政校、企校合作，通过联合共建、联合培养方式，加强学生实践创新能力”。

在具体操作层面，应如何设计有效的激励与约束机制，以破解当前校企合作中普遍存在的“校热企冷”、合作层次浅、可持续性弱等难题？

杨雅琴：如果我们从企业逐利的本性来看，就会很容易理解这些问题：市场化运作的企业，需要以最少的成本实现最高的利润。在用人环节，成本效益体现在需要熟练高效的工作人员。目前校企合作中院校向企业输送的大部分学生实践动手能力不足，无法直接上岗，拖累企业整体效率。在学生实习、见习期间投入资源开展培训，但几个月培训后学生实习期满，要回校了。这对于企业来说，不仅没有经济收益，反而还要承担学生的培训成本，企业积极性自然不高，合作也难以持续。

针对这些难题，我认为短期内可考虑的方法是根据企业接收实习的学生人数适当进行补贴，弥补企业的成本，提高对企业的经济激励。同时要与企业签订有效的法律合同，明确规定学习实习期限、工作内容、实习成效、学生安全等，在企业学习结束后根据考核情况对企业进行相应奖励。

当然，最根本的还是要院校进一步加强学生基础知识和理论教学，让学生掌握扎实的基本理论。同时，加强学生实践动手能力训练，让学生到企业后能够快速上手实际工作，减少企业培训成本损耗，为企业创造更多的价值。随着院校输送的学生质量越来越高，对企业的补贴也可以相应减少。