上海名镇条例正式施行，专家建议设立协调机制促落实

3月1日起，《上海市历史文化名镇保护条例》（以下简称“上海名镇条例”）正式实施。该条例于2025年12月30日通过，是上海首次专门为古镇保护制定的地方性法规。

上海在20世纪90年代就有“四大古镇”。当前更有11个古镇被确定为中国历史文化名镇，包括：枫泾镇、朱家角镇、新场镇、嘉定镇、南翔镇、练塘镇、张堰镇、高桥镇、金泽镇、川沙新镇及罗店镇，分布在浦东、青浦、嘉定、金山、宝山5个区。

上海名镇条例的出台传递出哪些信号？其重点是什么？在古镇保护和活化利用方面，条例的实施可以带来什么改变？澎湃研究员于2026年2月访谈了同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师张松，上海朱家角投资开发有限公司原董事长、总经理鲁千林。两位从学术和实务两种不同角度，分享对古镇保护和上海名镇条例解读的看法。

加紧形成，首次单独为名镇立法

“镇”地处城乡之间，是人类重要的聚居形态，并在城乡体系中扮演着关键角色。由于同属长三角太湖流域、江南生态网络，上海市镇历史与江、浙“江南市镇”同源，数量众多。如新场古镇，正代表上海与苏浙十余个古镇联合申报“江南水乡古镇”世界文化遗产。

然而古镇也面临着种种问题：或过度开发、保护不力，或简单城市化改造失去市镇特色，或基础设施改善滞后、居民生活不便，或过度商业化且“千镇一面”。

张松是中国历史名城保护与城市规划领域专家，参与过国家和上海多个相关法规和保护规划的制定和修订工作。他认为上海名镇条例出台的大背景是，近年来国家高度重视城乡文化遗产保护传承，并以“依法治遗”为总体思路。

上海名镇条例的上位法是国务院2008年发布并实施的《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称“国家名城名镇名村条例”）。国家名城名镇名村条例目前正在调研和修订过程中，已列入国务院2025年拟修改的行政法规之一。

除了修订国家名城名镇名村条例，中央层面还在推进的有关城乡文化遗产保护的法律法规包括：《历史文化遗产保护法（草案）》（审议）、《历史街区与古老建筑保护条例》（制定）、《传统村落保护条例》（制定）。此外，修订后的《文物保护法》于2025年开始施行，《非物质文化遗产法修订草案》也处于向社会征求意见阶段。

在上海，除了贯彻落实上位法而制定《上海市文物保护条例》（2014年实施），《上海市非物质文化遗产保护条例》（2016年实施），近年上海还发布《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》（第三次修订后2020年实施，以下简称“上海风貌区条例”）、《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》（2021年），以及本文所重点讨论的上海名镇条例。2024年，上海还提出“沪派江南”，强调挖潜本土（特别是特色村、镇）历史文化资源，塑造都市形象。

上海每年的立法数量有限，“此次加紧、专门为名镇立法，体现了市委、市政府、市人大高度重视古镇保护工作”。其它地方较少为古镇、名镇立法，仅广东发布《广东省历史文化名城名镇名村保护条例》（2025年实施）（下文简称“广东名城名镇名村条例”）等。上海名镇条例虽也是贯彻国家名城名镇名村条例，但单为名镇而设，并未涉及名城、名村。

条例文本的原则性大于针对性，留下执行空间

上海名镇条例分为五章42条，分别为“总则”“保护要求”“传承利用”“保障与监督”和“附则”。

在结构上，与其上位法“国家名城名镇名村条例”相比，上海名镇条例将前者的“申报与批准”“保护规划”“保护措施”三章合为“保护要求”一章（第二章）；增加了“传承利用”一章（第三章）；原“法律责任”一章改为“保障与监督”（第四章）。这体现了名镇“保护与利用并重”的思路，这点与广东名城名镇名村条例也是一致的。

在“保护”方面，上海名镇条例强调多要素、全要素保护，在一定程度上继承了国家“整体性保护”“应保尽保”的方针。

国家名城名镇名村条例明确要求，“历史文化名城、名镇、名村应当整体保护”，“维护历史文化遗产的真实性和完整性”。2021年，中央两办印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，提出城乡历史文化遗产要“应保尽保”，“注重整体保护”，“严格拆除管理”，“推进活化利用”。2025年，中央两办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》也强调了在城市更新中保护历史文化遗产的重要性，提出坚持“保护第一、应保尽保、以用促保”原则。

上海名镇条例一定程度地落实了这些要求。如第十二条，“历史文化名镇应当整体保护”；第十六条，“应当维持河道的自然形态和历史风貌”；第十七条，“历史文化名镇应当保护古园林以及古树名木、古井、古桥、古塔、牌坊、碑刻、围墙、廊棚、驳岸、水埠等历史环境要素”。

不过张松认为，名镇历史风貌保护的“完整性”和“真实性”还应落实得更明确、更全面。例如整体性保护的对象，不只是园林建筑、地上和地下构筑物等，还应当包含人的生活，包括但不限于民间文化、传统艺人。比如当地开了很久的大饼、油条店，只要生活得好、健康，就应保留，同时在生态上、社会层面进行有机融合，此外自然河流、农业生产等更大范围的人文与自然环境也应得到关注。

在“传承利用”方面，在支持名镇与“城市更新相结合”“提升旅游业态”同时，亦强调“尊重当地居民”“与周边区域协调发展”的利用模式。

朱家角是上海面积最大的古镇，也是知名度较高的名镇之一。鲁千林是土生土长的朱家角人，曾任朱家角镇镇长、朱家角投资开发公司董事长等职，参与了朱家角古镇从2000到2015年的发展历程。他认为，古镇的利用要处理好三个关系：

一是处理“古-今”关系。历史文化遗产保护，应是融合现代性的“积极保护”，而非原封不动的“消极保护”。要让“古镇生活者享受现代文明”，保护古镇“绝对不能与老百姓的需求对着干”，“宜疏不宜堵”。他回忆起20多年前朱家角刚开发时，最早一批专家为了保护古物，“什么都不让动”，老百姓与之产生了冲突：“都不能动，没有抽水马桶，没有电话，怎么过日子？”

朱家角于是采取了点状保护、总体风貌改造的模式：维护整个古镇肌理，由政府收购保护222栋历史建筑，同时改造古镇总体基础设施，包括自来水供给、污水处理、治理水道、管线埋设、屋顶立面改造等。

如上海名镇条例第二十八条，“提升历史文化名镇人居环境品质”；第三十一条，“历史文化名镇传承利用应当尊重当地居民的生活方式，保障当地居民的合法权益”。

二是处理新镇-老镇关系。鲁千林认为古镇、名镇，实际存在三个镇区：古镇区、老镇区、新镇区。这三个区域建筑风貌须总体规划、有所协调。事实上，古镇的投入需要新镇的支持，古镇的有效利用也必将反哺新镇的发展。

上海名镇条例第三十二条，“区人民政府应当加强历史文化名镇与周边区域协调发展”，对此有所呼应。

三是处理新-老居民的关系，其本质是文化和商业的关系。鲁千林反对隔离，提倡融合，并认为老居民的生活本身，就是名镇的特色文化能否得到保护、传承的重点，也是解决“千镇一面”和商业化过度问题的精要所在。上海名镇条例也要求“防止过度商业化”（第三十条）。

张松提出，古镇、名镇无论是保护还是利用，都应遵循“生活者优先”的原则，要保障生活者的居住权、建筑修缮权、环境改善权。他反对大拆大建、整片搬迁打造景区的模式，而建议点状利用、一户一方案，政府与民间充分互动，新旧元素逐渐融合，珍视古镇作为一个复杂、有机社会系统的生命力和发展潜质。

总体来说，从文本内容看，上海名镇条例内容较为简要，原则性大于针对性、操作性，包容性大于强制性、前沿性。这也为法规后续施行，特别是区、镇级政府行动留下了充分空间。

重在实施，政府行动成关键

相较条例文本，执行情况才是最应该关注的。而政府是名镇保护和活化利用的主要责任方和能动主体。

上海名镇条例借鉴了上海风貌区条例的做法，将“历史建筑所有人”作为“保护责任人”。这一做法与广东名城名镇名村条例有所不同，后者规定所在地人民政府为保护责任人，其中名镇的保护责任人为“所在地镇人民政府或者街道办事处”。

张松认为，名镇等历史文化遗产属于公共利益，保护公共利益是政府无法推卸的责任和义务。名镇保护和利用过程中，地方政府的责任应包括规划管理、资金投入、公众教育、组织协调、救助等方面。

资金一向是古镇保护和利用的重点和难点。相对以往多以镇政府为主的保护和利用模式，该法规上提名镇保护层级到“区”。不过，专家呼吁多年的“市级专项名镇资金”的期盼仍暂未实现。

上海名镇条例“鼓励各方主体参与历史文化名镇传承利用工作”。张松介绍，很多国家及广州、江苏等地，都有通过社会公益基金为古镇保护运营注入资金的实践。保护基金为政府主导并投入相当部分资金，此外还有其他社会主体注资。在日本等国家，向各个产权主体分享投资经营收益，是调动社会资金参与积极性的重要手段。

上海名镇条例中，区级政府是最重要的执行主体，职责包括：制定规划，提供基础设施和公共服务，编修名镇志，名镇建设和运营、安全保障等。

法规实施，区政府首要是制定“两个规划”，即名镇保护规划和商业业态导则。鲁千林还根据自身经验，建议设立“两个委员会”，如风貌保护委员会和商业委员会，以改条线部门的行政审批，为跨部门协调、专家参与的审批决策。

张松建议，古镇保护和利用涉及多个条线或部门，包括农业农村、环境、水务、规划、住建、交通、文旅等，因此应设立综合管理委员会，在区级主要领导的协调下建立共治机制，比较可行。上海风貌区条例中已有类似机制设计，“市、区人民政府”设管理“委员会”以协调“重大问题”；设“专家委员会”，负责评审，提供咨询。

总之，上海名镇条例的出台和实施，与其说是约束、规定，不如说是大力推动上海古镇、名镇发展的信号、号角。后续行动、成效如何，澎湃研究所将持续关注。

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