从事实占领到法理吞并：以色列正在约旦河西岸“肢解”两国方案

当美国宣布启动加沙停火第二阶段，特朗普发起的“和平委员会”高调召开首次领导人会议之时，以色列却在约旦河西岸采取了前所未有的“颠覆性”措施：2月中上旬，以安全内阁陆续批准多项决定，在约旦河西岸开展土地登记，扩张对西岸的行政和执法措施。

当地时间2026年2月26日，巴勒斯坦约旦河西岸纳布卢斯，以色列士兵参与军事行动。视觉中国 图

尽管以政府把“改善治理和安全”作为其正当性理由，但相比于以往事实上扩建犹太人定居点的做法，此举迈出了更大胆、更危险的步伐——宣示以色列控制约旦河西岸土地“合法化”、公然挑战巴以1993年《奥斯陆协议》、在法理和事实层面双双摧毁“两国方案”，难怪招致联合国、地区和国际社会多国的反对和谴责。

与此同时，加沙停火仍不乐观。另一边，美国对伊朗软硬兼施、随时可能战火重燃。波谲云诡的地区形势让以右翼政府看到了大胆行动的契机，而咄咄逼人的行动无异于公然挑战地区和国际社会：一旦事实吞并变成主权颠覆，各国还能凭以往的口头指责来阻止以色列、维护“两国方案”吗？

“事实占领”升级为“法理挑战”

自1967年第三次中东战争以来，以色列政府长期通过建设犹太人定居点事实控制约旦河西岸、戈兰高地、东耶路撒冷等领土，其中约旦河西岸更是定居点的主要目标，目前有51万以色列人居住于此。国际社会认定建设此类定居点违反国际法，向来不予承认。

2022年大选后极右翼政党参与执政，组建以“史上最右”政府，2023年10月新一轮巴以冲突爆发，以政府加快了约旦河西岸新建定居点的步伐：2024年以政府批准在约旦河谷征用12.7平方公里巴勒斯坦土地，成为自1993年《奥斯陆协议》以来最大规模的吞并；2025年一年内更是创历史记录地批准了52个新建定居点。

2025年8月，以国防部长卡茨和财政部长斯莫特里赫（以政府极右翼成员代表）推动并启动了争议巨大的“E1区”定居点3401套住房建设计划，并于今年1月初发布招标文件。这个12平方公里的定居点将约旦河西岸划分为南北两个区域，隔开了拉姆安拉、东耶路撒冷和伯利恒的巴勒斯坦区域，令建立完整的巴勒斯坦国几无可能。斯莫特里赫和以色列总理内塔尼亚胡扬言，如此就“不会有巴勒斯坦国”、“埋葬两国方案”。

根据《奥斯陆协议》，约旦河西岸划分为A、B、C三个区，其中A区由巴方控制（约占18%）、B区由巴以共管（约占22%，巴方负责民政，巴以双方共管安全）、C区由以方控制（约占60%），并成为定居点聚集地。如果说建设定居点尚属于绕过《奥斯陆协议》打擦边球、事实上蚕食领土，那么以政府的最新动态则要从法理上挑战这一地区的主权和国际法规约。

具体来说，以政府的最新突破性措施如下：

简化定居者在约旦河西岸购买土地的流程，废除约旦控制该地区期间颁布的“禁止向非穆斯林出售土地”规定，取消以国防部下属民政管理部门颁发的特殊交易许可证；

1967年以来首次启动西岸C区的系统性土地登记，旨在将大片土地“归（以）国家所有”，还便于犹太人定居者追踪巴勒斯坦土地所有者信息，为购买或“巧取豪夺”铺路；

约旦河西岸城市希伯伦的定居点建筑许可权（包括巴民族象征易卜拉欣清真寺）完全移交给以民政管理部门（不再由巴以共同批准），位于伯利恒的比拉勒·本-拉巴清真寺也由以政府接管；

以政府以监督“水资源违规、考古遗址破坏以及环境污染”为由，将“监督和执法活动”扩大到西岸A区和B区。

上述措施内容表明，以政府不仅没有按照《奥斯陆协议》的精神逐渐减少控制，反而强化（C区）、扩大（A区和B区）了土地所有权和行政管辖权，增强管辖“名分”，将控制“合法化”。联合国和国际社会指责此举为“事实吞并”，但其严重性远不止于此——颠覆《奥斯陆协议》，改变西岸法律、性质、行政地位，是公开就国际法和主权问题发难。

更有甚者，去年7月以议会（共120席）71名议员投票支持了一项声明，要求政府在“犹地亚-撒马利亚区”（指代整个西岸）和约旦河谷行使主权。同年10月，两项要求在西岸全部或部分行使主权的议案在议会通过了一读。对于以色列近期的系列动作，耶路撒冷希伯来大学社会学教授耶尔·贝尔达直言：“这不止是悄然扩建或者事实吞并，而是法理吞并。”

“两国方案”濒临“名实双亡”

以政府之所以先加沙地带、后约旦河西岸，步步为营、扩大控制，其一大原因和后果在于“两国方案”在本地区面临前所未有的危机。无论从主观民意还是客观事实来看，与以色列一再突破“禁忌”相对应的，是对“两国方案”的信心持续流失，以及巴勒斯坦国愈发难以为继的困境。

以政府特别是其中极右翼力量公然提出消灭巴勒斯坦国和两国方案，离不开背后的以社会民意基础和选举逻辑。近年来以社会本就明显且持续“右转”，新一轮巴以冲突更加剧了这一趋势。去年6月美国皮尤研究中心的民调显示，只有21%的以色列人相信巴以两国可以和平共存（创下历史新低）；对于约旦河西岸扩建定居点，44%的以色列人认为此举有助于国家安全，而持相反意见者为35%。

如此民意结构也反应在以政坛生态中。如前文所述，提案要求政府在约旦河西岸行使主权的议员数量多于右翼联合政府议员总数（68席），表明部分反对派议员也支持这一基于浓厚宗教意识形态的观点，而去年初步通过的议案中有一项正是反对党议员所提。相比之下，传统上反对吞并的左翼锡安主义政党要么只能发出微弱的反对声音，要么只能谴责定居者的“非法暴力行径”、要求“划清边界”，连向来支持的“两国方案”也不再鲜明提出。

按计划，今年10月27日以色列将举行议会选举。目前民调显示，内塔尼亚胡领导的利库德集团依旧一党领先，但无法在高度碎片化的议会取得多数，现执政联盟能否继续保持多数执政，关键变量仍在于其保守派盟党和反对派政党的议席争夺情况。为了动员基本盘和保守民粹选民的选票支持，以政府在巴以和领土问题上做文章，可谓自然而然的“路径依赖”。

例如，在以安全内阁批准对西岸的颠覆性动作后，斯莫特里赫在其极右翼宗教锡安主义党的造势活动中扬言要在下届政府中推动巴勒斯坦人迁离约旦河西岸和加沙地带，“从形式到实际上都取消备受诅咒的《奥斯陆协议》”。该党目前支持率在进入议会的3.25%得票率门槛上下浮动，急需巩固选票、确保选后仍在议会和政府有一席之地。

对内塔尼亚胡而言，身负3项刑事指控（受贿、欺诈、违背公众信任）、正在受审的他急需保住总理公职，才能延续政治生命和人身自由，其政府不能提前垮台，下次大选也得成功连任。为此他一方面要安抚执政联盟中哈雷迪（极端正统派）犹太教政党，就该群体免服兵役的问题让步，换取后者支持通过2026年政府预算，另一方面纵容极右翼锡安主义政党“消灭两国方案”的动作。

对巴勒斯坦特别是只控制着约旦河西岸部分领土的巴民族权力机构而言，“两国方案”的渺茫前景与其当前内外交困的处境交织，更是举步维艰。巴勒斯坦政策和调查研究中心（PCPSR）去年10月底的最新民调显示，53%的巴勒斯坦人反对“两国方案”这一概念；即便加沙地带进入停火阶段，近六成巴勒斯坦人仍支持哈马斯2023年10月发起武装行动。

与之相应的，是巴勒斯坦国与巴民族权力机构在各个方面难以为继：巴民族权力机构坦承已负债40亿美元，医生、警察、教师等公共服务群体只能领取60%的薪水，为60万儿童提供教育的学校一周只能开学3天；由于贪腐丑闻、政治建设进程停滞、与以方的谈判和安全事务协调“两头不讨好”，巴民族权力机构在境内日渐不受待见，要求阿巴斯辞职的民众早已高达八成；领土空间受限、巴民族权力机构濒临瓦解的警告不绝于耳，建国前景日趋暗淡......

民意基础薄弱、现实根基脆弱，仅存的道义和国际法基础如今也正遭受前所未有的冲击，毫不夸张地说，“两国方案”面临着空前危机。除非强大的外力介入，否则“名实双亡”将是“两国方案”最有可能的结局。

考验地区和国际社会的关键时刻

国际社会向来明确反对以色列掏空“两国方案”的做法，这一次也不例外：联合国秘书长古特雷斯称“‘两国方案’正在光天化日之下被侵蚀”，85个联合国成员国和部分国际组织谴责以方单方面行动；2月22日近20个国家（包括法国、西班牙等欧洲国家和伊斯兰世界多国）的外长与阿拉伯国家联盟、伊斯兰合作组织秘书长另行发表联合声明，对以方行为予以“最强烈的谴责”。

然而，国际社会“批以挺巴”的口号喊得震天响，以政府的动作却有增无减。2025年9月巴勒斯坦国迎来了最新一波国际（特别是来自西方世界的）承认浪潮，累计获得联合国157个成员国承认时，加沙地带的人道主义危机尚未结束，紧随其后的就是巴民族权力机构的大本营日益被侵蚀。

众所周知，没有实质的经济或军事制裁，仅凭口头谴责、针对个别人的制裁抑或是国际刑事法院的逮捕令，都无法起到对以施压的作用。归根结底，只要以最大的盟友美国不参与实质制裁，即便其它国家采取再多行动，也难以起到预想的作用。虽然特朗普政府没有明确支持以色列“正式吞并”，但美驻以大使迈克·赫卡比在同一时期所谓“以色列可拿下整个中东”的“夸张说法”已经令地区国家哗然。

显然美国无意用经济和安全合作的“杠杆”施压以色列，迫使后者松手、让步。相比于“两国方案”，美国更看重中东“地区稳定”。在美国看来，这种稳定的关键在于以色列而非巴勒斯坦，特别是在美国大力推行其“伊朗计划”，做外交和军事两手准备的当下，以色列在军事和安全层面的权重更是压倒了巴以问题。

西方世界多国和海湾阿拉伯国家亦有类似心态。它们固然更加同情巴勒斯坦的处境，愈发反对以政府单方面扼杀巴方生存空间的举动，但一旦涉及到更大的“战略考量”，就很难下定决心与以色列撕破脸皮。与美国的关系自不必说，伊朗及其核问题的存在同样决定了它们在相当程度上需要以色列，更何况这些年海湾各国仍未放弃在美国支持下对以关系正常化。

擅长“以小博大”的以色列正是抓住了地区和域外大国的顾虑和需求，大打“安全牌”，充分利用反伊朗、反恐等名义进行绑定，令地区和国际社会“投鼠忌器”，为自己掏空“两国方案”的现实基础铺路。而中东地区问题的错综复杂，以色列的毫无顾忌，也抛出了地区和国际社会再难回避的考题：一旦以色列堂而皇之地从名义和法理上消灭“两国方案”，外部世界是继续“事实容忍”，还是能找出别的良策？

（胡毓堃，国际政治专栏作家、中国翻译协会会员）