固根本 稳预期 利长远 法治护航低空经济安全起飞的“深圳探索”

记者|任文岱 池泽梅

责编|郭新磊 薛应军

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党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，加快低空经济等战略性新兴产业集群发展。

作为中国特色社会主义先行示范区，深圳正加速向“全球低空经济第一城”目标迈进，其消费级无人机占全球市场70%，工业级无人机占全球市场50%，产业链企业达1900余家，在物流配送、城市治理、空中通勤、文旅融合等领域的技术创新和商业化探索不断突破。

深圳低空经济高质量发展，离不开法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（以下简称《条例》）作为全国首部低空经济产业促进专项法规，是深圳充分发挥经济特区立法权优势，以法治思维和法治方式为培育壮大新质生产力、打造经济增长新引擎进行的系统性、制度性、前瞻性探索，旨在破解新经济形态的监管治理难题，促进新兴产业在安全有序的轨道上实现创新发展。

深圳市人大常委会关于《条例》的执法检查报告显示，《条例》实施两年来，深圳低空经济发展的基础设施建设稳步推进，飞行服务体系逐步建立，应用场景多元拓展，安全保障能力不断增强……法治护航高质量发展的成效在战略性新兴产业中已然彰显。

立法先行 统筹顶层制度设计

2025年3月，中国人民大学发布的《2025中国低空经济城市发展指数研究报告》显示，深圳市以90.0分位居榜首，在政策赋能与生态协同维度上表现突出，其空域管理试点改革与“无人机之都”产业集群效应显著。

“低空经济作为新生事物，面临空域划设和使用审批程序复杂、政府部门协同机制不健全等发展难点。”深圳市人大常委会法工委副主任林正茂表示，针对低空经济管理涉及部门多、协调难度大的特点，《条例》以问题为导向，创新设置了双协同管理模式，即“低空飞行协同管理机制”和“低空经济产业发展协调机制”，并明确了机制组建、各职能部门责任等重要事项。

“低空飞行协同管理机制”是深圳在低空空域管理改革领域的先行先试探索。按照《条例》规定，深圳市人民政府与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立低空飞行协同管理机制，协调解决本市低空飞行领域的空域划设、飞行活动监管等重大问题，建立低空飞行服务平台，健全本市低空飞行服务保障体系。

林正茂表示，《条例》要求深圳市人民政府主动与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立协同机制。“这一设计，在法律层面搭建了一个三方常态化沟通、协商、决策的制度化平台，为破解空域管理这一国家事权与地方发展需求之间的矛盾提供了程序性出口和实体性支撑，也为协调解决空域划设、飞行活动监管等重大问题提供制度基础，使深圳的低空管理有了稳定、可预期的法治化协同治理模式。”

据悉，深圳已完成全域空域数据收集，涵盖民航空域、运输机场、运输航空航路航线、飞行程序及“三区”（空中禁区、空中危险区、空中限制区）等关键区域；面向20家单位采集到818条空域需求，初步划设出8大类共304个管制空域，总面积达1158平方千米，占市域面积的58%，且编制《深圳市无人驾驶航空器管制空域划设指南》，对分类分级标准进行细化，显著提升了可操作性。

“低空经济产业发展协调机制”由深圳市人民政府建立，由主管部门承担日常工作，同时明确其他相关部门职责。林正茂表示，此举有效避免了因部门职责交叉可能出现的“政出多门”或“管理真空”，建立“职能清晰、高效便捷、协同配合”的内部工作体系，提升了政府的整体治理效能。

据了解，深圳市低空经济产业发展协调机制已进入有序运行阶段，相关单位、机构开展的各项工作均取得显著成效。全国首个针对低空航空器起降设施的市级专项规划《深圳市低空航空器起降设施布局规划（2026—2035年）》已正式印发实施，统筹推动各类基础设施建设任务落实落地，为低空经济发展筑牢空间基础。《深圳市加快推动低空经济高质量发展行动计划（2025—2027年）》为“十五五”时期深圳低空经济发展提供了中长期规划指引。

标准衔接 为产业发展构建系统化、制度化优势

2025年11月，《深圳市低空经济标准体系2.0及标准化路线规划》（以下简称标准体系2.0）正式发布。该文件由深圳市发展和改革委员会、市场监督管理局共同指导，深圳市低空经济标准化技术委员会牵头编制，深圳市低空经济产业协会组织实施。

作为国内首部立体化的低空经济标准体系，标准体系2.0采用“纵向三层+横向两翼”立体化设计，构建A–H八大子体系，突出“体系化、协同化、动态化”三个特点，完成从结构设计到实施路径的整体升级，形成了一组可落地、可评估、可复盘的标准群，系统支撑低空经济全链条、全要素、全流程的城市级复制与可审计推广。

标准体系2.0是对《条例》规定的精准落地。深圳市市场监督管理局相关负责人介绍，标准体系2.0明确坚持“上位优先、地方细化”衔接原则，一方面，整体承接国家标准、行业标准及民航、应急、交通等相关领域的规范；另一方面，在不与上位法冲突的前提下，结合深圳实践进行细化和扩展，固化行业“共识做法”，在安全前提下为行业发展提供细化的标准化规范路径指引，实现“法条+技术标准”相互衔接配合。

以安全标准为例，在八大子体系中，“安全管理（H）”被定位为“全域约束与兜底体系”，优先级高于其他体系，对涉及安全与应急的事项具有最终约束力。深圳市低空经济标准化技术委员会副秘书长赵文娟表示，这一兜底定位，实际上就是将《条例》等现有法规中关于安全、风险防控、应急处置、信息安全等原则性要求，通过标准体系进行系统承接和技术化分解。“安全管理（H）”板块下的二级子体系（HA–HG）的编制也是以现行法律法规为前提。法律规定“要做什么”，标准讲清楚“怎么做、做到什么程度算达标”。

从平衡安全与发展角度，如何用法治思维处理“安全底线”与“发展空间”的关系？据悉，标准体系2.0在建设原则中特别提出“安全优先与风险防控原则”，并强调“需求牵引—能力供给—治理支撑”的闭环逻辑，从架构上把“保障发展与守住底线”统筹考虑。针对《条例》提出的“分类管理”要求，标准体系2.0以“分对象、分场景、分风险级别”为治理思路，通过分层分级管控避免“一刀切”，在多个实践场景中形成可复制的标准样板。在“安全管理（H）”体系划分低空航空器安全（HA）、基础设施安全（HB）、运行安全（HD）、数据及网络安全（HC）、应急处置（HE）和合规与隐私（HF）等子体系。

在标准之间的引用关系中，标准体系2.0明确规定综合保障（G）与安全管理（H）采取“就类叠加”的方式执行，且当二者与纵向体系发生冲突时，以安全管理（H）为最终优先级。用制度方式把“安全底线”固定下来，确保在促进产业发展的同时，关键安全红线不会被突破。

“在安全管理板块引领下，通过‘标准体系2.0＋法规规章＋数字监管’三位一体的建设路径，把安全底线嵌入制度框架、工程实践和数字系统之中，在守住安全红线的前提下，为低空经济技术创新和产业发展留出充足的制度空间。”赵文娟说。

柔性执法 护航低空经济行稳致远

《条例》明确低空经济产业发展遵循安全第一、创新驱动、分类管理、协同运行、包容审慎的原则，要求在低空经济产业发展协调机制运行下，包括公安在内的各相关职能部门按照各自职责依法负责低空经济产业发展的相关管理和服务工作。

低空经济的发展，唯有筑牢风险防控防线方能行稳致远。2024年1月1日《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》施行。以此为契机和抓手，深圳公安秉持服务与监管并重理念，在前期已对无人机管理领域开展探索并积累实践的基础上，构建了兼具规范性与灵活性的监管体系。

无人机飞行表演是低空经济的重要应用场景之一。近年来，深圳的无人机表演秀在集群规模与内容创意上的持续升级，赢得了全球瞩目。

无人机飞行要万无一失，既需要考虑设备、场地、通信、气象等多方面的安全因素，也要以遵守国家空域管理、飞行管理等相关法律、行政法规和空中交通管理机构、民用航空管理部门、政府部门的相关规定为前提。

深圳市公安局警务航空支队三大队四级警长王锐泽介绍，遵循《条例》确立的原则，既要保障低空经济安全发展，还要让企业合法合规地飞起来、飞得稳、飞得好。面对新兴产业带来的监管难题，深圳公安以“报备制”为核心管理手段，建立了常态化的警企对接机制，主动靠前为企业上门服务。

“企业自行选点飞行可能导致周边道路拥堵，如果与大型活动人流叠加、缺乏应急预案，可能导致风险失控……深圳地域面积小、敏感区域多、适飞场地有限……”在与企业面对面沟通中，深圳公安通过释法明理阐明安全对产业长远发展的重要性。

针对企业关心的飞行活动申请、低空航线设置、规范安全管理等问题，深圳公安一一进行专业解答。王锐泽表示，为方便企业开展活动，一方面，深圳公安主动梳理并公布全市常态适飞空域，为企业明确“可飞区域”；另一方面，管制空域的飞行活动采取“报备制”。为降低企业报备成本，深圳公安推出清单式报备模板，将法律要求及监管关注的风险点以目录形式列出清单，企业只需按项提供拍照、复印等基础材料即可完成报备。

对开展常态化低空运营的企业，深圳公安不仅对其起降点进行物防设施检查，核实铁栅栏、摄像头、安保人员、消防器材等配置情况，还就无人机电池安全使用进行强化提醒，以及对企业开展网络攻防测试，以排查安全漏洞并督促整改。

面向“十五五”，深圳市人大常委会针对《条例》实施情况，建议市政府及有关部门认真贯彻党中央决策部署，按照市委工作要求，用足用好中央各项支持政策，着力破解制约产业发展的关键问题，推动低空经济产业在关键窗口期实现规模化突破。

《中共深圳市委关于制定深圳市国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，培育发展低空经济，将完善协同管理机制，加强规制建设和安全监管，加快低空智能融合基础设施及通感一体低空通信网络等设施建设，争取释放更多低空空域资源。建议还明确，推广低空生产作业，发展低空公共服务，培育低空市场业态，有序拓展低空经济发展场景。