国研睿观察丨入园率提升背后：学前教育研究远未完成

编者按

春回大地，万象更新，第十期“国研睿观察”如约而至。人生百年，立于幼学。本期，我们将目光投向“最柔软的群体”——孩子。在国务院发展研究中心社会和文化发展研究部，有一支小而精的研究团队，长期深耕儿童早期发展领域。从学前教育的体系优化，到普惠托育的政策拓荒，他们的研究既关乎民生温暖，也关乎国家发展。稿件见报正值冬春交替，当我们讨论孩子、讨论明天时，字里行间涌动的，是一份投向未来的温热希望。

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■中国经济时报见习记者 姚俊臣 ■记者 张一鸣

2024年，我国学前教育毛入园率达到92.0%，建立起了全世界最庞大的学前教育体系。然而，将时针拨回2010年，这个数字仅为56.6%。

从2010年开始，特别是党的十八大以来，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的颁布和四期“学前教育三年行动计划”的实施，我国学前教育在十余年间实现了历史性跨越，走完了许多国家几十年才走完的普及化进程。

几乎与此同步的，是一项由国务院发展研究中心（以下简称“国研中心”）历时十余年的政策研究。一系列成果被记录在国研中心社会和文化发展研究部研究员佘宇完成的两部专著——《为了孩子，为了明天》及其续篇当中。这两本书跨过的恰好是中国学前教育史上发展速度最快、改革力度最大、取得成就最显著的时期。

起点：城里“挤破头”，农村“没地儿去”

很多人至今仍记得，2010年前后，在一些城市幼儿园门口，家长们裹着外套、排着长队的场景。排了，不一定能上；不排，一点儿机会都没有。为了一个学位，“全家总动员、老少齐上阵”并不是夸张的说法。

同时，在广大的农村地区，是另一番情形。由于底子薄、欠账多，农村普惠性学前教育资源长期匮乏，入园率普遍偏低。以四川省凉山州为例，2010年，全州17个县共有幼儿园217所，其中公办园仅42所，学前三年毛入园率仅为16.8%。

城里“挤破头”，农村“没地去”。学前教育发展滞后，已然成为整个教育体系中的薄弱环节。“入园难”“入园贵”，也成为当时群众反映最集中的民生问题之一。

“学前教育公平，首先是入园机会公平。‘普及’是学前教育发展要实现的首要目标。当时，中西部农村尤其是集中连片特困地区入园率非常低，留守儿童、流动人口子女等困难群体‘入园难’问题比较突出，农村幼儿园运转普遍困难。因此，学前教育首先要解决的还是‘有没有’的问题。”佘宇对中国经济时报记者表示。

如何让每个孩子都“有园上”，成为摆在国研中心研究人员面前的一道必答题。

不过在当时，学前教育领域还有若干含混不清、分歧较大、困惑不已的关键问题亟待回答：学前教育的目标是什么？政府应当承担怎样的责任？公共财政应该如何投入？

这些问题看似是学理性问题，却紧扣现实。以学前教育目标为例，究竟是应该侧重于保护幼儿身心健康的“保育”，还是侧重于促进幼儿认知与智力发展的“教育”？

当时，国际上以联合国教科文组织（UNESCO）、经济合作与发展组织（OECD）为代表的主流观点，普遍强调教育功能，主张通过课程设计促进儿童认知与能力发展，并适当增加保育成分。

但课题组很快认识到，中国并不具备这样的条件。在广袤的农村地区，大量儿童不仅缺乏专门照料，营养发育状况也不容乐观。“没有营养和安全，何谈教育与发展？”佘宇一针见血地指出。

课题组随即明确了“保教结合、保育优先”的理念。他们认为，在学前教育的起步阶段，必须先确保孩子的安全、健康，再逐步走向更加科学、系统的保教发展之路。换言之，学前教育政策目标按重要性，应从促进幼儿身心健康、习惯养成到智力发展递减排序。

深入：实现“保基本、强基层、建机制”目标

不能只停留在理念层面，国研中心的政策研究关键在于出实招。

为了全面、深入了解中国学前教育发展状况，2013—2014年，研究人员先后奔赴东、中、西部多个省份，深入城乡各类幼儿园一线，蹲点观察、深度访谈。据不完全统计，仅两年时间，课题组就召开政府部门座谈会10余场、幼儿园专题座谈会30余场，访谈园长、教师、保育员、保健员和家长等超过百人次，开展问卷调查2000多份。

调研中，巨大的落差让人震惊。“即便在同一省份内，从省会优质园到村级办学点，差异也非常悬殊。那种触目惊心的感受，没有亲身经历过是没有办法体会的。”佘宇说。

硬件设施与课程设置只是一方面。一些乡村小学附属幼儿园，由于生源减少，不得不采取“混龄班”方式，用砖头隔出几间简陋的教室，“小学化”问题也很突出。

更严重的是家庭养育观念的差距。佘宇举例说，在某些省份调研时发现，一些家长上午11点半才把孩子送来，就为了吃一顿免费午餐，然后从12点半到下午2点半午休，到3点半就接走了，在园有效活动时间可能还不到两小时。

正是基于对这些真实情况的掌握，课题组逐渐明确了促进学前教育发展的政策方向。当时的首要任务是通过一系列制度设计和财政投入，优先解决“有没有”的问题，以及充分发挥财政资金的杠杆作用，实现“保基本、强基层、建机制”的发展战略。

2015年前后，课题组陆续形成并提交了十多份综合报告和专题报告，聚焦农村学前教育可持续发展、进城务工人员子女入园、扩大学前教育资源供给、规范无证幼儿园发展等议题，为后续一系列政策出台提供了参考。

转变：从“有没有”到“好不好”“公不公”

随着学前教育资源迅速扩充，“有园上”的问题得到初步解决。不过，2016—2018年，国研中心连续3年开展的“中国民生调查”结果显示，老百姓对学前教育不满意的最主要问题还是“入园贵”“入园难”。

在入园率显著提升、公办园和普惠性民办园数量持续增长的背景下，为什么“老问题”仍然存在？

课题组分析发现，虽然“入园贵”“入园难”现象依然存在，但表现形式却发生了变化，主要表现在入优质幼儿园“难”“贵”以及背后的社会公平问题。

“我们用十年时间大力发展公办园、扶持普惠性民办园，补上了历史欠账。这是一个了不起的成就。”佘宇指出，但发展不平衡不充分的问题依然突出。

由此，课题组作出了一个关键判断：当前我国学前教育的主要矛盾，已经从“有没有”向“好不好”“公不公”转变。

“好不好”说的是质量问题，“公不公”说的是结构问题。佘宇阐释道，“上一阶段，我国学前教育的快速普及是在特定条件下依靠超常手段实现的，总体质量不高。而且，城乡之间、地区之间教育资源不均衡和‘小学化’等问题还广泛存在。”

于是，课题组展开新一轮攻关，跑区县、下乡镇、进村居，和上一轮相比，这一轮的调研重点更加聚焦，很多新问题也随之浮现。

以办学性质为例，宏观政策框架一般强调要办好公办园和普惠性民办园。但是，我国几十年来攒下的学前教育“家底”构成复杂，需要考虑很多细节问题：公办园中有教育部门办园、其他部门办园，甚至还有企业办园、街道办园；民办园的构成则更加复杂，从社区的普惠园到高端的“贵族园”……不同性质的园所在经费支持、师资队伍、教研水平上面临的问题都不同。相应地，解决问题的办法也要精准适配。

“学前教育的政策研究必须吃透中央精神，把握‘普惠’这个大方向，但解决方案不能搞‘一刀切’。”佘宇说。

正是在这样的思路指引下，课题组提出了一系列更有针对性的政策建议。例如，要推动公办园从“扩量”向“提质”转变，促进其健康、长效发展；要鼓励和规范社会力量办园，稳定普惠性民办园预期；要加大对幼儿教师队伍的支持力度，缓解结构性短缺问题。

入园率提升背后：任重道远的求索之路

在一个有14亿多人口、发展还不平衡的国家发展覆盖全民的学前教育是十分艰巨的工作，为3500多万在园幼儿提供普惠而有质量的学前教育则是更为艰巨的任务。

“我们要充分肯定这些年学前教育取得的巨大成就。”佘宇强调，“但也必须清醒地看到，普及率不等于质量。入园率提升的数字背后，学前教育的质量还需要打一个很大的问号。更何况，92%的入园率也就意味着还有8%的适龄儿童没有在园，这就不能说学前教育的学位是过剩的。”

如何确保每一个孩子都不被落下？如何更加有效地设计公共财政投入机制？如何进一步提升师资队伍质量？如何打造家园合作模式等，这些沉甸甸的问号又浮现在研究人员的脑海中，标志着学前教育迈向高质量发展依然任重而道远。不止于此，面对人口结构变化、城镇化放缓等趋势，课题组还前瞻性地思考幼儿园教职工的社会保障、转岗分流乃至园所资源整合等新命题。2025年，国家从秋季学期起实施学前一年教育免费后，课题组又开始思考如何实现“免费更要提质”等相关议题。

“做政策研究，一定要跳出问题看问题、立足全局看问题、放眼长远看问题。”佘宇说道。

从助力破解“有园上”难题到为“上好园”建言献策，十余年来，国研中心的研究人员始终秉持“唯实求真，守正出新”的理念，回应群众关切，解答时代命题，与学前教育发展同频共振、同向而行，不断推进学前教育服务民生、服务强国战略越走越稳。

总 监 制丨王列军车海刚

监 制丨陈 波 王 彧 杨玉洋

主 编丨毛晶慧 编 辑丨蒋 帅