秦玉友等：“十五五”时期优化区域基础教育资源配置研究

“十五五”时期，人口变化成为影响基础教育资源配置的关键变量。在出生人口下降与人口持续流动背景下，基础教育各学段资源配置面临学龄人口“梯次变动、错位达峰、区域分化”的挑战。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，提出健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给，推动基础教育扩优提质，统筹义务教育优质均衡发展、学前教育优质普惠发展，扩大普通高中办学资源。面向“十五五”，优化基础教育资源配置，要在明确全国基础教育各学段资源配置形势的基础上，分析区域学龄人口增减分化给基础教育资源配置带来的新挑战，分类推进区域基础教育资源配置。

“十五五”时期人口变化与全国基础教育各学段资源配置的形势分析

过去和未来较长一段时间，2012年（出生人口1935万人）、2017年（出生人口1842万人）出生人口高峰在或将在全国小学、初中、高中依次过峰。“十五五”时期，全国基础教育各学段学龄人口变化表现出不同特征。小学、初中和高中阶段学龄人口变化并非同步发生，而是依次渡峰、顺次下降。这一变化会深刻影响“十五五”时期全国基础教育各学段教育资源供需状况。

（一）学前阶段：增加公办园学位供给与扩大学前教育免费范围

“十五五”时期，受适龄人口数在较低水平持续下降与毛入园率提升影响，学前教育在园人数缓慢下降。依据国家统计局公布的数据、联合国开发计划署（The United Nations Development Programme，简称UNDP）《2024世界人口展望》数据[1] 和预测的毛入学率，[2] 2026年学前教育在园人数为2812万人，是“十五五”时期的最高值，此后在园人数逐年缓慢下降。2030年，在园人数降至2634万人，比2026年少6.35%[3]（见图1）。根据《中国教育统计年鉴》，公办园在园人数在“十四五”时期（2022年）达峰，为2501万人，占比54.04%；同年，民办园人数2127万人，占比45.96%。稳定增加公办园学位供给，扩大学前教育免费范围成为“十五五”时期学前教育发展的主要任务。

（二）小学阶段：过峰后学位需求减少与教育资源充分利用

总体上看，全国小学阶段入学人数和在校生数分别在2019年、2023年经历最近一次达峰，“十五五”时期学位需求持续下降。根据国家统计局公布的数据和毛入学率，[4] 2026年小学入学人数为1234万人，是“十五五”时期的最高值，比“十四五”时期入学人数峰值（2023年的1843万人）低33.02%；此后入学人数在2029年达到“十五五”时期的最低值，为928万人；2030年小幅回升至982万人，比2026年减少20.42%。小学在校生数同样呈明显持续下降趋势。2026年小学在校生数为9717万人，是“十五五”时期最高值，比“十四五”时期在校生峰值（2023年的10870万人）低10.61%；到2030年，小学在校生数降至6700万人，比2026年减少31.05%（见图2）。“十五五”时期，小学阶段的学龄人口下降幅度明显，是基础教育各学段中学龄人口持续快速下降的学段。在学龄人口持续下降过程中，总体上看全国小学不同程度面临学位富余，校舍、教师资源利用效率下降等问题，如何充分利用教育资源成为“十五五”时期小学阶段资源配置的主要任务。

（三）初中阶段：2026年学龄人口达峰与此后教育资源压力缓解

“十五五”时期总体上看，全国初中阶段入学人数和在校生数在2026年达峰，此后学位供给压力逐渐缓解。根据七普数据和毛入学率，[5]“十五五”时期初中入学人数波动下降。2026年，初中入学人数为1906万人；2030年，初中入学人数降至1565万人，比2026年减少17.88%。初中在校生数“十五五”时期逐年下降。2026年，初中在校生数为5731万人，此后在校生数持续下降；到2030年降至5280万人，比2026年减少7.86%（见图3）。“十五五”时期，初中阶段学龄人口2026年达峰后逐步减少，但降幅较小，教育资源压力有所缓解。

（四）高中阶段：学龄人口增长、入学率提高与普高扩容三重压力交叠

“十五五”时期，高中阶段教育资源需求受多重因素共同影响整体呈现上行趋势。从学龄人口看，“十五五”时期高中阶段学龄人口基数持续增长，到2029年达峰，之后保持较高水平。[6] 从毛入学率看，随着高中阶段毛入学率持续提升，更大比例的学生进入高中阶段学习。从普高规模看，随着职普融通的推进，进入普通高中的学生比例和数量增长，普通高中学位需求进一步增加。

根据七普数据和预测的毛入学率，“十五五”时期高中阶段在校生数持续增长，2026年为4908万人；2029年达峰，为5271万人；2030年，小幅下降至5030万人，比2026年多2.48%。这一峰值源于2012年出生人口（高峰）在2027年进入高中阶段，推动高中在校生数在“十五五”中期持续增加，并在2029年达到峰值，之后高中阶段在校生数有所下降，但仍保持在较高水平（见图4）。[7]“十五五”时期，职普融通持续推进，普通高中入学人数和在校生数的增长会更为明显。“十五五”时期，学龄人口增长、入学率提升、普高扩容相遇，高中阶段教育资源需求一直维持在较高水平。在高中阶段教育中，普通高中资源需求增长尤为明显。“十五五”时期，高中阶段尤其是普通高中学位供给压力较大。

“十五五”时期人口增减分化与区域基础教育资源配置面临的新挑战

学龄人口依次过峰过程中，“十五五”时期不同学段教育资源配置面临的主要矛盾不同。聚焦区域视角，区域基础教育资源配置面临的挑战更加多样化。出生人口数量变化与人口空间流动相互作用，区域学龄人口增减分化，不同区域同一学段可能呈现出不同学龄人口变化态势，对区域教育资源配置提出不同要求。“十五五”时期优化教育资源配置，要在把握不同学段学龄变动总体形势的基础上，进一步引入区域视角，分析区域人口增减分化下基础教育资源配置面临的新挑战。

（一）学龄人口减少区域校产闲置与教育质量提高挑战

在学龄人口持续减少区域，学校学生数量减少、班级规模减小、班级数量减少，基础教育面临资源如何充分利用与质量提升的双重挑战。值得注意的是，学校运行成本不会随着学生数量减少等比例减少。当学生数量减少时，如果班级数量不变，则师资需求、校舍维护、设备更新及基本运转支出并不会有变化或变化不大，导致单位学生培养成本增加。一些学校学生、班级数量减少，造成按既定编制标准计算教师富余、按学生数量核拨学校公用经费减少、日常设施设备维护维修经费减少等情况，影响学校运转质量。如果不从教育质量提升出发系统性设计教育资源配置思路，学生人数减少、班级规模减小并不必然带来教育质量的自然提升，反而可能因投入效率下降影响地方教育投入的积极性。

从学段看，在学龄人口减少区域，人口减少效应全面传递到学前阶段，小学阶段学龄人口减幅最为明显。学前阶段，人口总体上呈现缓慢下降，部分民办幼儿园退出，少量公办幼儿园撤并、园产闲置。小学阶段随着出生人口波动下降，学龄人口快速下降，在校生数大幅减少，非人口集中流入地区“十五五”时期会经历学生数量乃至班级数量减少，一些区域陆续出现零人数学校。校舍、功能用房和教学设备利用率下降，校产闲置问题不同程度显现。2026年，初中阶段在校生数在2012年出生人口峰值带动下达峰，之后在校生数有所下降，但是受2017年出生人口高峰影响，降幅较小。“十五五”时期，多数区域初中阶段在校生数会有所减少。

（二）学龄人口增加区域教育扩容压力与资源统筹挑战

与学龄人口减少区域形成对照，学龄人口增加区域仍不同程度面临教育扩容压力。在一定时期内，当区域本地出生学龄人口与净流入学龄人口叠加推动学龄人口规模持续增长且增幅较大时，要有序推进区域教育扩容。扩容压力不仅体现在班级规模增加、班级数量增加、学校数量增加上，更体现在教育扩容节奏上以及教育资源与人口变化的匹配度上。教育扩容规划往往涉及教育、发改、财政、住建等部门。教育扩容规划与实施要适当超前于在校生数增长。一些新区住宅集中建设、人口快速聚集，若协同机制不畅，容易出现教育规划与区域发展脱节的问题，影响有序扩容。如果教育扩容规划与实施滞后，容易出现学位紧张、班额偏大、教学空间挤占等问题，直接影响教学秩序和学生学习体验。

“十五五”时期，从学段看，高中阶段面临扩容压力，学龄人口增加，区域承受学位供给压力更大，即便在学龄人口相对稳定区域，学位供给也可能出现阶段性紧张。初中阶段，“十五五”时期，由于学龄人口持续流入，在2026年全国初中在校生数达峰后，学龄人口增加区域仍然规模较大，学位供给压力较大。如调研发现，浙江省嘉兴市海盐县近年来有一定规模随迁子女持续流入，预计初中在校生高峰出现在2029年，比全国初中在校生数达峰晚3年。小学阶段，部分人口净流入区域也面临教育扩容压力，扩容压力可能是对整个区域的，也可能是对区域内部分片区的。随迁子女集中流入一个区域并在某个片区相对集中居住，使区域内这些片区小学短期内学位紧张，而同一区域内其他学校可能存在一定数量学位富余。学前阶段，区域学前教育扩容压力主要来自人口净流入带来的教育需求增长。

“十五五”时期不同区域基础教育资源配置的分类推进

学龄人口在不同学段错位达峰与区域学龄人口增减分化对我国基础教育资源配置的影响是长期的、动态的。“十五五”时期，基础教育资源配置应充分考虑学龄人口在各学段表现出的阶段性特征，基于区域学龄人口变化趋势分类推进。

（一）学龄人口减少区域以小班化教学为抓手充分利用教育资源

学龄人口减少为系统推进小班化教学创造了条件。相较于通过新增学位促进班级规模减小，当前部分区域学龄人口减少过程中班级规模自然减小。在学龄人口持续减少区域，基础教育资源配置的核心任务是，在人口减少窗口期，将小班化教学作为充分利用教育资源的重要抓手，提高教育教学质量。从学段上看，学前阶段要以班额标准为底线控制班级规模，保障幼儿安全与基本保教质量；小学是有序推进小班化的主要学段；部分初中在2026年全国学龄人口过峰后班级规模也会自然减小，为开展小班化教学提供了结构性条件。

小班化教学并非单一班级规模变化，而是涉及教育理念、教学组织、学校管理等系统性整体性变革。有序推进小班化教学，有赖各级政府科学规划，编制可操作的规划方案引领小班化教学发展。[8] 在师资配置方面，应从按生师比配置教师转向按班师比配置教师，完善小班化教学的师资保障。同时，及时、有序、压茬式开展小班化教学专项培训，重点提升教师在基于学生差异进行课程设计、课堂教学组织、因材施教等方面的专业能力。在教学空间改善方面，班级规模缩小后生均教室面积增大，方便教室桌椅灵活布局，有利于教室设计智慧化，更好满足学生多样化需求，改进教师的教学体验与学生的课堂学习体验。在公用经费拨付方面，学龄人口减少后，以既有生均标准拨付公用经费难以满足开展小班化教学、学校日常运转与维护、教师培训等方面的支出，可以综合考虑根据班级数和学生数配置公用经费。

（二）学龄人口相对稳定区域考虑根据人口变动进行学校布局微调

如果区域内学龄人口分布相对稳定，学校布局则稳定。如果学龄人口总量相对稳定但人口持续流动的区域，可以通过学校布局微调提高教育资源与学龄人口的适配度。若忽略区域内学龄人口流动，往往容易在区域内局部片区形成供需矛盾。在这类区域，不同片区之间会因旧城改造、产业变动或交通条件变化（如轨道交通开通）等，导致学龄人口向城市外围、高新技术园区、轨道沿线流动。根据这些变化，可以通过校区扩建、提供校车服务等方式，调整学校布局、调节学位供需。

在学龄人口相对稳定区域，可以通过健全学位动态统筹与应急调节机制，在政策允许范围内动态调整班级规模，并完善教师跨校流动制度，提升教育系统对阶段性、局部性人口波动的适应能力。

（三）学龄人口增加区域统筹教育资源存量与增量有序推进教育扩容

在学龄人口增加区域，基础教育资源配置仍需有序扩容，但扩容方式应由教育资源增量投入为主转向统筹教育资源存量与增量，有序推进教育扩容。在学龄人口增加区域，学龄人口增长往往具有阶段性特征，若缺乏统筹规划，容易导致资源阶段性紧张或浪费。

在学龄人口增加区域，要优先盘活既有教育资源存量。在新建学校之前，要系统评估区域内既有学校承载力，加强区域内跨片区学位统筹，通过学位调剂缓解部分片区教育资源供给压力，避免通过牺牲功能用房、损害教育质量被动应对扩容需求。如果充分挖掘存量潜力后仍需扩容，应通过校舍扩建和新建进行教育扩容，增加教育资源增量。增量建设必须坚持精准投放、有序推进。“十五五”时期，高中阶段会面临更大教育资源供给压力，需要通过跨校、跨学段教育资源统筹扩建、新建校舍，扩大学位供给。从全国范围看，“十五五”时期需要新增学校区域主要集中在学龄人口规模持续增加的城市群、都市圈核心区域和部分人口净流入城镇，涉及多数高中、部分初中和幼儿园以及少量小学。

在学龄人口增加区域，应强化教育扩容与区域发展规划的协同。通过教育、发改、财政、住建等部门协同联动，在区域经济技术开发和社区建设过程中，同步进行学校布局和学校建设，提高学位供给与区域人口变动的匹配度。

（四）以教育优质公平发展为底层逻辑推动区域教育资源最大化利用

基础教育资源配置总的原则是提高教育资源分布与学龄人口分布的匹配度，充分利用教育资源，提高教育质量。现实中经常遇到的问题是，学龄人口教育吸引型流动，导致优质学校长期学位紧张、优质教育资源被稀释，薄弱学校招生不足、教育资源被闲置，单纯通过扩容难以从根本上缓解优质校教育资源不足和薄弱校教育资源闲置问题。必须实质性推进教育优质公平发展，防止教育吸引型流动给学校布局调整带来不必要的压力，化解教育吸引型流动与教育资源高效使用的矛盾。[9]

适应人口变化的教育资源配置，要以教育优质公平发展作为资源配置的底层逻辑。教育吸引型流动导致原本教育资源配置的自变量—学龄人口分布，成为教育资源分布的因变量。当前推进教育优质公平发展，需要通过完善校长教师交流轮岗制度、加强专业发展支持、强化激励机制等，弱化学校分层；通过推动结对帮扶、教共体建设和集团化办学等，将优质校师资力量、管理经验和课程资源与薄弱校共享，提升薄弱校办学质量，促进区域内教育优质公平发展。

参考文献

[1] 学前、小学、初中、高中阶段死亡率与外国人口比例极小，均不考虑死亡人口和外国在中国入学人口。2026—2030年学前教育部分适龄人口数为预测数据，2028年3岁人口、2029年3—4岁人口、2030年3—5岁人口采用UNDP《2024世界人口展望》对中国人口预测的方案数据，其他采用国家统计局信息公开数据。小学出生年份在2020年及以前的学龄人口、初中和高中阶段学龄人口采用第七次全国人口普查中全国分年龄人口，小学出生年份2021—2024年的学龄人口采用国家统计局信息公开数据。

[2] 丁子元，李娟. 人口变动下中国学前教育免费的经费需求与供给设计[J]. 教育与经济，2025，41（02）：73-85.

[3] 目前，学前阶段为非义务教育，一定规模的幼儿不是在3岁入幼儿园小班，少数幼儿不入园，只要有学位随时可以入园，3岁入园人数与适龄人口数关系较弱。本文不对学前阶段入园人数进行分析。

[4] 小学为义务教育，全面普及已经较长时间。根据《中国教育统计年鉴》，2020—2022年小学毛入学率稳定在102.9%。2023年开始不公布小学毛入学率。本文假设之后小学毛入学率收敛值为102.9%，小学入学人数、在校生数用学龄人口数数据和毛入学率102.9%计算。

[5] 初中阶段为义务教育，全面普及已经较长时间。根据《中国教育统计年鉴》，2020—2022年初中阶段毛入学率稳定在102.5%。2023年开始不公布初中阶段毛入学率。本文假设之后初中阶段毛入学率收敛值为102.5%，初中阶段入学人数、在校生数用学龄人口数数据和毛入学率102.5%计算。

[6] 近年来，高中阶段教育普及率持续提高。根据2024年全国教育事业发展统计公报，2024年高中阶段毛入学率92.0%，即高中阶段学龄人口数与在校生数相差较大且在变化中。假设2035年高中阶段毛入学率达到97%，设定2025—2035年时间区间高中阶段毛入学率线性增长，可以得到2026—2030年高中阶段毛入学率。根据七普数据和高中阶段毛入学率预测值，可以测算高中阶段的在校生数。在“十五五”时期，高中阶段学龄人口数与在校生数变化趋势一致，且均在2029年达到峰值。本文限于篇幅，在具体分析时，均直接使用高中阶段在校生数反映教育资源需求。

[7] 高中阶段并非义务教育，存在一定规模的复读生和非应届升学学生等，且近年来高中阶段入学人数与同年初中毕业生数、15岁人口数关系较弱，已有数据难以科学预测未来高中阶段入学人数。因此，本文不对高中阶段入学人数进行分析。

[8] 王淑芬，吴永军. 小班化教育：是权宜之计，还是长久之策？[J]. 教育发展研究，2016，36（08）：45-50.

[9] 秦玉友. 人口变动下县域义务教育学校布局：结构性矛盾与分类优化[J]. 教育研究，2024，45（09）：25-36.

本文系2023年度国家社会科学基金教育学重大项目“适应人口发展趋势的区域教育结构优化与政策调整研究”（VGA230004）的研究成果

（作者秦玉友系东北师范大学教育学部教授、博士生导师，东北师范大学中国农村教育发展研究院常务副院长；丁子元系东北师范大学中国农村教育发展研究院博士研究生）

《人民教育》2026年第2期

作者：秦玉友 丁子元