城市年鉴2025｜制造业降碳：扩大绿电应用，落地能碳平台

2025年，“双碳”目标的推进进入关键阶段，新能源发展与碳管理都迎来了新的窗口期。

2025年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰。12月，中央经济工作会议提出，深入推进重点行业节能降碳改造，加快新型能源体系建设，扩大绿电应用。

一方面，新能源出力提升面临挑战。一是自身属性带来的波动性、不稳定性问题；二是中国新能源装机总量已经突破17.6亿千瓦，装机超过煤电，但其在发电量和终端消费中的占比提升却比较缓慢。为此，2025年2月出台《关于深化新能源上网电价市场化改革 促进新能源高质量发展的通知》（简称“136号文”）。

另一方面,“能耗双控”向“碳排放双控”全面转型。“十五五”期间，全国实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，建立地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹五位一体的碳治理体系。

在实现“双碳”目标中，能源是主战场，电力是主力军，新能源发展是落实碳减排目标的重要手段。澎湃研究所研究员梳理了2025年制造业降碳大事件（14件事，9座城市），并邀请中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部气候应对处处长木其坚、清华四川院电力市场与碳市场研究所副所长蔡元纪，重点聚焦化解新能源消纳难方面的具体措施，回顾总结2025年制造业降碳的重点议题，分析展望2026年能源转型的发展趋势。

2025制造业降碳大事件

零碳园区

·2月，常州发布《进一步支持企业创新发展的若干政策》，提出对列入市近零碳园区试点计划的园区，最高支持50万元。对完成试点创建并通过验收的近零碳示范园区，最高支持50万元。对新认定的省级及以上零碳工厂、零碳工业园区，最高支持100万元；对新认定的市级近零碳工厂，最高支持50万元。

·3月，无锡发布《无锡市零碳园区建设三年行动方案（2025—2027年）》,提出以打造零碳园区为主要任务，推进零碳工厂、源网荷储一体化项目、虚拟电厂、零碳服务机构4大配套行动，着力构建以园区为主阵地的零碳产业生态体系。到2027年底，完成10家以上零碳园区项目的建设与验收，建成20家以上零碳工厂。

·8月，常州发布《国家碳达峰试点（常州）实施方案》，提出持续开展零碳试点建设，到2030年，培育（近）零碳园区30个、（近）零碳工厂60家以上，积极争创国家、省级零碳园区（工厂）。

·8月，盐城市大丰区公开征求《盐城市大丰区零碳试点奖补政策实施方案（试行）。对新纳入到国家级零碳园区建设试点名单的园区，给予不超过100万元的一次性建设补助；对通过评估验收正式创成国家级零碳园区的，再给予不超过100万元的资金奖补。

·11月，成都发布《国家碳达峰试点（成都）实施方案》，提出支持建设一批近零碳排放园区、零碳园区，有计划、分步骤推进园区循环化改造和低碳化零碳化改造。到2030年，建成近零碳排放园区达20个。积极争取国家和省级碳达峰碳中和财政政策支持，加大对节能环保、新能源等领域低碳零碳项目支持力度。

·11月，福州发布《福州市关于推动工业绿色低碳发展若干措施》，支持条件成熟的绿色工厂、绿色工业园区对照相关标准开展低零碳升级改造。对达到国家级和省级低零碳工厂标准并经评审公告的企业，在省里奖励资金的基础上，市级再给予50%配套奖励；对达到省级零碳工业园区标准并经省工信厅评审公告的工业园区，给予50万元一次性奖励；对达到国家级低零碳等相关标准并经国家工信部评审公告的工业园区，再给予100万元一次性奖励。

·12月，广州发布《广州市人民政府关于印发美丽广州建设规划纲要（2025—2035年）的通知》，丰富“零碳+”建设场景。提出分批推进有基础、有条件、有意愿的工厂、园区、社区、公园等主体开展（近）零碳场景建设，探索具有广州特色的（近）零碳建设路径。研究制定广州市（近）零碳场景建设实施方案，分类制定（近）零碳项目评价标准体系。

碳管理

·1月，成都发布《关于组织申领和兑付2025年度零碳券的通知》，6月发布《成都市发展和改革委员会关于组织申领和兑付2025年度第二批零碳券的通知》。“零碳券”分为能力建设零碳券、碳足迹认证零碳券、碳核算零碳券、碳减排挂钩贷零碳券。

·4月，上海发布《上海市2025年碳达峰碳中和及节能减排重点工作安排》，提出研究制定“十五五”碳排放双控考核办法，推动绿色低碳供应链建设，建立完善产品碳足迹背景数据库，落实绿证与能耗双控政策衔接。

·6月，苏州发布《苏州市加快经济社会发展全面绿色转型实施方案》，从产业、能源、交通、城建、科技等十大领域推出23项具体任务，着力推动经济社会发展绿色化、低碳化，加快实现全面绿色转型。

·7月，常州发布《首席双碳官制度建设实施方案（试行）》，充分发挥首席双碳官在行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等工作的管理作用、智囊作用和纽带作用，推动建立全市首席双碳官制度。

·8月，常州发布《常州市人民政府关于印发国家碳达峰试点（常州）实施方案的通知》，提出基于碳排放统计核算及碳预算管理成果，按照“碳排放强度约束性管理+碳排放总量弹性管理”原则，以辖市区和重点行业领域为对象，研究建立碳排放管控机制，完善激励约束措施，促进碳要素精准有效配置。

·8月，上海发布《上海碳市场全面深化改革行动方案（2026-2030年）》，提出将上海碳市场打造成为具有一定国际影响力的碳交易、碳金融、碳定价和碳创新中心。按照“降门槛、扩类别、增种类”的推进方式实施市场扩围。自2026年起，石化化工等高载能行业、数据中心的纳管门槛降至年排放1万吨二氧化碳当量。

·10月，杭州发布《关于印发杭州市推动碳排放双控工作十条的通知》。将碳排放强度降低指标纳入全市和各区、县（市）国民经济和社会发展“十五五”规划及相关重点规划。2026年，构建完善电碳测算模型，开展碳排放预算执行动态监测。鼓励有条件的开发区（园区）创建国家和省级零碳园区，积极探索绿电直供模式。

2025：转向“碳双控”，新能源发展与碳管理联系更紧密

第一，零碳园区在空间布局上，承担着引导产业跨区域优化配置的功能。2025年7月，国家发展改革委等三部门印发《关于开展零碳园区建设的通知》，支持有条件的地区率先建成一批零碳园区，在资金安排、要素保障、技术支持、金融服务等方面给予必要支持，推动绿电直连、新能源就近接入增量配电网等绿色电力直接供应模式在国家级零碳园区落地。10月，国家发展改革委党组书记、主任郑栅洁表示，“十五五”时期，力争建成100个左右国家级零碳园区。12月，国家发改委等三部门发布首批52个国家级零碳园区建设名单。

零碳园区的政策重点更侧重于资源禀赋。通过在中西部等绿电资源相对丰富地区建设零碳园区，引导部分东部产业有序转移，不仅能为欠发达地区提供新的低碳增长点，也有助于在全国层面实现碳排放的优化配置。“十五五”期间，东部地区将面临更严格的降碳要求，若不进行产业结构优化，新项目的落地空间将进一步受限。对东部地区而言，产业转移并非“被动让出”，而是为新兴产业、高附加值产业腾挪空间。

第二，绿电直连并非普适性解决方案，而是针对特定需求的策略。2025年5月，《国家发展改革委 国家能源局关于有序推动绿电直连发展有关事项的通知》（简称“650号文”），提出探索创新新能源生产和消费融合发展模式，促进新能源就近就地消纳，更好满足企业绿色用能需求。目前，全国已有十余个省区发布了地方性绿电直连政策，并开展首批试点案例。多地提出支持传统高耗能行业、数据中心、风光新能源等重点用能行业建设绿电直连项目。

只有当企业有明确绿色电力需求，且区域资源与经济条件允许时，绿电直连模式才具备实际价值。首先，其适用对象是受外部出口要求约束的企业，如面向欧盟市场的制造业，这类企业因碳关税或碳足迹核算必须使用绿电，从而有了对绿电直连的需求。其次，区域资源禀赋也是关键因素，如果当地新能源资源丰富且开发成本低，经济性可提升，绿电直连模式才有可行性。

第三，进入“十五五”时期，碳排放约束从宏观目标逐步下沉到城市层面，碳排放不再只是环境议题，而将成为深刻影响城市竞争力和发展模式的重要变量。“十五五”规划建议明确，实施碳排放总量和强度双控制度。完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。对许多城市而言，真正的挑战已不再是是否重视“双碳”，而是如何在既定目标下实现精细化管理，建立相对完善的城市级碳管理体系变得愈发关键。这将对城市治理能力提出更高要求，涉及城市管理者在政策设计、管理工具运用以及治理智能化水平等方面的综合能力。对城市管理者而言，这不仅是压力，也是推动治理能力升级的动力。

2026：进一步探索零碳园区建设，碳管理融入地方发展

围绕新能源发展和碳管理两大主线，制造业降碳在能源转型方面，还存在哪些待解难题？2026年又有哪些发展趋势？对此，澎湃城市报告采访了中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部气候应对处处长木其坚、清华四川院电力市场与碳市场研究所副所长蔡元纪。

澎湃城市报告：2025年，围绕新能源发展、碳足迹管理，推动制造业降碳方面有哪些值得关注的议题？体现了怎样的能源转型发展趋势？

木其坚：2025年有很多值得关注的议题，如绿电直连，零碳园区，碳市场等，但本质上都是为了实现“双碳”目标要求，顺应“能耗双控”向“碳排放双控”转变所作出的一系列政策部署，尤其集中在电力系统上。

从能源角度分析，降碳主要依赖能源结构、用能效率两方面。能源结构的变化，在指标上主要体现为可再生能源消费占比，用能效率则主要体现在单位GDP能耗上。在用能效率方面，空间提升正在收窄。与欧美国家相比，中国单位GDP能耗偏高，并非效率不足，更多源于产业结构差异。当前，欧美国家制造业长期外流，第三产业占比更高，而中国制造业比重较大。从统计角度看，产业结构中“第三产业”占比越高，整体能耗和碳强度指标往往越低。因此，要保障供应链、产业链的安全稳定，结构节能的实际空间越来越小。

因此，要完成更高水平的碳强度下降目标，主要依靠可再生能源的进一步发展。但近年来，中国可再生能源消纳方面还面临一些现实问题。短期内，价格政策对可再生能源特别是光伏企业的投资积极性产生了一定影响，这在一定程度上增加了“十五五”碳排放双控目标实现路径的不确定性。

蔡元纪：2025年，绿电直连和零碳园区是企业关注的重点。尽管绿电直连讨论热度高，但适用企业数量有限，实际案例不多；零碳园区与国家规划紧密关联，对产业布局影响显著。国家首批零碳园区的建设进展、实际落地效果，及随之而来的第二批试点政策调整，都将对后续路径产生重要影响。相关配套政策能否真正落地、是否具备可复制性，将决定零碳园区能否成为中国迈向碳中和的重要试验样板。未来，围绕园区层面，可能会出现多种技术路径和实施模式并行探索的局面。

此外，2025年还有其他值得关注的热点方向。一是出海合规和绿电认证，包括碳关税、碳足迹核算及国际标准更新。企业出海面临合规挑战，需要与国际标准更好对接、保持同步。二是储能不仅是新能源的辅助工具，也形成独立、庞大的市场赛道，其安全性、稳定性和经济性成为讨论重点。三是能源与数字化的耦合，AI在能源管理、绿电交易、碳足迹核算及零碳园区建设中得以应用，随着能源与数字化的深度融合，将持续推动行业智能化升级，带来技术发展和投资机会。

澎湃城市报告：“绿电直连”与“零碳园区”建设的关系如何？地方应如何根据当地资源禀赋，进行绿电直连、零碳园区相关规划？

木其坚：绿电直连的核心特征是以负荷主体为中心，由可再生能源通过直连线路向单一电力用户供给绿电，用于满足自身负荷需求。在现阶段，其仅支持的是“单一主体”，多主体负荷中心模式尚未正式放开。

零碳园区中的绿电直供，则以园区为主体，电力系统作为园区基础设施统一建设，具备多负荷中心、多法人主体的可能性。例如，以一家龙头企业为核心、上下游配套企业集聚的园区，为满足范围三排放管理需求，更适合通过园区层面的绿电直供实现整体覆盖。

零碳园区的意义并不仅限于“用绿电”，其在碳管理和产业发展层面承载的功能，超过单一的绿电直连。对部分高度自律的企业而言，零碳园区不仅意味着用能成本趋于可控，还意味着其绿色属性具备高度确定性，从而在全球供应链中更具竞争力。这也使得零碳园区在招商引资中具备潜在优势，前提是其能源基础设施和运行机制设计得当。

当前，不少绿电政策和零碳园区设计，更强调资源禀赋和产业协同，客观上也承载着引导部分东部产业向中西部转移的政策意图。对北京、上海这样的超大城市来说，单位GDP碳排放水平本已较低，进一步下降的空间有限。这些城市在新一轮发展中，仍有吸引部分先进制造业回流的现实需求。因此，城市碳管理更强调精细化和差异化路径选择，而非简单复制零碳园区模式。

澎湃城市报告：随着绿电直连、零碳园区在政策层面和实际落地的推进，将如何影响各地园区、企业的能源转型？

木其坚：当前的电网结构在保障安全和规模调度方面具有显著优势，但在可再生能源高波动性的特征下，也逐渐暴露出匹配度不足的问题。因此，业内开始提出是否可以通过区域性、局部性的“电力网络”，提高可再生能源就近消纳的比例。

随之而来的，可能是商业模式的深刻转变。在零碳园区或绿电直连场景下，收益结构将显著复杂化。企业不再只是向电网售电，而可能同时向终端用户售电、供热，参与虚拟电厂、储能调峰和需求响应等多种业务。其角色将从单一电源供应商，转变为综合能源服务商。但也存在一些问题，比如这种综合能源服务模式的“收支平衡”能否成立，目前尚无成熟案例可供验证。

可以预见的是，从今年到未来一两年内，类似的市场化尝试将陆续出现。一旦商业模式跑通，对园区和企业的吸引力，很可能体现在综合用能成本的下降，而不单纯是电价本身的降低。在零碳园区或绿电直供场景下，电价未必显著下降，但通过多能互补，综合用能成本存在下降空间。这也进一步体现出综合能源服务商的重要性，其是否具备为园区乃至企业提供整体能源解决方案的能力，将成为未来五年内极具观察价值的新商业形态。

澎湃城市报告：2026年，随着“能耗双控”向“碳排放双控”转变，各地在推动制造业降碳方面存在什么难题？企业如何建立“能碳管理平台”？

木其坚：“十五五”期间，“双碳”目标将纳入对各省发展的评价体系中。但真正承接这一考核压力的将是城市层面。对城市而言，落实碳排放双控目标的关键在于，建立和实施碳预算制度。碳预算既是一项技术制度，也是一种新的发展治理方式。这种以碳为约束条件重新审视区域发展路径的思路，正在逐步成型。地方政府要清楚自身在规划期内的碳排放目标，理解这一目标与经济总量、产业结构及重大项目间的关系。在此基础上，需建立一套清晰、可核查的“碳账本”，清楚当前碳排放水平、剩余碳排放空间及是否存在超支或结余，并建立相应的政策工具体系。

当前，很多地方长期面临碳核算方面的现实难题。不少城市尚未建立能源平衡表，直接制约了碳核算工作的开展。即便在数据完备的情况下，时效性问题依然突出。因此，各地开始探索更具操作性的解决路径。一些城市尝试借助电力数据更新快、覆盖广的特点，通过“电-碳模型”对当前碳排放水平进行动态估算；也有地方通过立法手段，明确重点用能和重点排放单位的数据报送责任；还有城市从金融体系入手，将碳数据与融资、授信等工具挂钩，倒逼企业提升碳管理能力。

蔡元纪：在制造业降碳方面，挑战主要在于工业生产的刚性。对于钢铁、化工等传统重工业而言，绝大部分排放来自核心工艺环节，而非用电量。如果企业希望降低排放，通常需要通过调整生产甚至限制产量实现，因此降碳空间比较有限。

因此，AI赋能的能碳管理平台显现出价值。工业企业尤其是传统制造业，通常缺乏专业的碳管理人员。通过AI平台，可实现对生产流程的碳排放数据识别和分析。平台能结合国家和行业的标准，精准评估企业各环节的排放水平，识别排放高于平均水平的关键环节，为企业提供重点降碳方向。当前阶段的重点是建立数字化基础设施，摸清企业“碳家底”，明确碳排放数据和潜在改进空间。尤其对中小企业而言，每个企业单独建设碳管理系统成本高，由政府或行业搭建公共平台更为高效。可以通过政府牵头建设基础底座，先在园区和重点企业试点，再逐步推广到更多企业。

澎湃城市报告：2026年是“十五五”的开局之年，也是“能耗双控”转向“碳双控”的第一年，未来围绕新能源发展、碳管理，制造业降碳有哪些主要的发展趋势？

木其坚：2026年，绿色低碳不再只是能源结构的调整，而是会进入企业的生产经营全过程，甚至影响个人的生活方式。同时，也将孕育大量新的商业机会和技术创新。新的技术路线、产业形态、投资方向和市场主体都可能在这一轮转型中加速涌现，一批具有竞争力的企业也将随之成长，而传统企业则会在压力之下倒逼深度改革。

第一，围绕低碳转型的新技术、新应用也将不断涌现。例如，AI与能源系统、碳管理的结合具备发展潜力。随着绿电直连、零碳园区等制度层面的突破逐步推进，AI有望通过更复杂、更智能的模型，帮助企业优化用能策略，真正实现精细化管理。

第二，一些新兴产业的快速发展，也将进一步放大绿色能源的需求。以算力中心为例，其对稳定、低碳电力的依赖度极高。在绿电直连的过程中，如何实现高效、绿色的制冷，如何保障电力系统的稳定性，都会催生新的技术需求和市场空间。

第三，碳相关工作的重视程度将持续提升，对管理精细化、科学化的要求也会越来越高。在实践中，碳与能源数据的统计和管理之所以在不同地区存在差异，很大程度上源于成本和资源配置的考量。从长远看，随着降碳目标逐步趋严，数据透明度和精细化管理将成为趋势，并可能倒逼地方经济发展方式作出实质性调整。

《澎湃城市观察》推出年度策划《城市年鉴2025》。6位研究员主笔，6大领域，80座城市，总结2025，预见2026。

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