漏掉的违法事实，还能“补罚”吗？怎么补？

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

实践中，经常出现因当事人隐瞒等原因，导致执法机关遗漏部分违法事实未处理的问题。如，生态环境部门对机动车检验机构出具虚假排放检验报告的违法行为作出行政处罚后，又发现仍有在追责期限内未处理的出具虚假报告行为。此问题涉及行政行为效力、程序正义、信赖保护等问题，笔者试作如下探讨。

应当对遗漏的违法事实追加处理

《中华人民共和国行政处罚法》虽未直接规定追加处理，但其确立的公正公开、过罚相当、程序正当原则是处理此类问题的总纲。

《生态环境行政处罚办法》第2条规定，公民、法人或者其他组织违反生态环境保护法律、法规或者规章规定，应当给予行政处罚的，依照《中华人民共和国行政处罚法》和本办法规定的程序实施。该条文确立了行政机关对于违反行政管理秩序的行为，应当依法进行调查并作出处罚决定。对于遗漏未处理的违法事实，属于应当被追究的行政违法行为，行政机关有义务启动调查程序，并依法追加处理。

遗漏违法事实的处理，取决于该事实的性质、与已处理行为的关系以及是否在法定追责期限内，核心在于确保行政执法的全面性、公正性与合法性。发现新事实、新证据，可能影响案件正确处理的，行政机关有权也有职责进行调查核实。原处罚决定对于已处理部分是合法有效的，只是存在遗漏的违法事实未被评价。因此，对遗漏违法事实的违法行为，行政机关有权作出追加处理。

对此，其他法律也有类似规定。如，《公安机关办理行政案件程序规定》第172条规定，对违法事实不能成立的，作出不予行政处罚决定的案件，又发现新的证据的，应当依法及时调查；违法行为能够认定的，依法重新作出处理决定，并撤销原不予行政处罚决定。

又如，《中华人民共和国刑法》第70条规定，判决宣告以后，刑罚执行完毕以前，发现被判刑的犯罪分子在判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当对新发现的罪作出判决，把前后两个判决所判处的刑罚，依照本法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。已经执行的刑期，应当计算在新判决决定的刑期以内。

但需注意的是，不管遗漏的事实性质如何，按照《中华人民共和国行政处罚法》第36条的规定，如果已超过法定追责期限，则生态环境部门不得再给予行政处罚。

追加处理符合处罚法原则精神

追加处理不违反行政处罚的“一事不再罚”原则。“一事不再罚”是现代行政处罚法的基石原则，旨在防止行政机关对当事人的同一违法行为进行重复评价与惩罚，保障当事人的信赖利益与法律安定性。然而，其适用范围通常限于同一违法行为。若发现的是遗漏的、独立的另一违法事实，或虽属同一事件但先前因故未予评价的违法行为，则不属于该原则的禁止范畴。追加处理的理论基础在于，行政机关有责任确保其处罚决定全面、准确地反映当事人的全部违法情节，实现过罚相当。

同时，过罚相当原则与全面评价原则也要求追加处理。行政处罚应与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。已生效的行政处罚决定具有形式确定力，非经法定程序不得随意变更或撤销。但若发现因遗漏事实导致处罚不完整，将导致处罚整体上过轻，违背过罚相当原则。行政机关有自我纠错的权力与职责，以维护行政行为的实质合法性与违法行为的全面评价性。当然，这种纠错必须遵循更为严格的程序，保障当事人的程序权利。

如何实施追加处理

首先，执法人员应对违法事实进行初步调查，判断该遗漏事实是否确实构成独立的、应受处罚的违法行为，且未被原处罚决定所涵盖。经初步核实确属遗漏且需处罚的，应作为新的案件立案，或在原案件基础上启动补充调查程序，并按照行政处罚的一般程序，全面收集证据，查明遗漏事实的时间、地点、情节、后果等全部要素，形成完整证据链。

其次，需明确该遗漏是生态环境部门在处理同一违法行为时，因调查不全面、当事人故意隐瞒等原因未发现的、与原违法行为相关联的事实，还是一个独立的、全新的违法行为。与原违法行为相关联的事实：例如，在查处出具虚假机动车排放检验报告时，仅处理了部分的虚假行为，遗漏了其他的相同违法行为。独立的违法行为：例如，在查处某企业逃避监管行为时，遗漏了其同时存在的未批先建违法行为。

再次，在履行规定的告知程序并充分听取当事人意见后，根据违法事实分别作出处理决定：如果遗漏事实与原处理事实紧密关联、难以分割，或者原决定因遗漏而导致基础事实不清，且仍在追责期限内，生态部门应撤销原处罚决定，就全部违法事实重新调查后作出一个全新的处罚决定。因为，原处罚决定遗漏部分事实，其认定的事实已不完整、不真实，在此基础上作出的处罚结论存在事实依据瑕疵。将一个本应一体处理的案件拆分为两个独立的决定，违反了行政行为的整体性和确定性要求。这种做法虽然可能增加一定的行政成本，但最大限度地维护了行政程序的完整性、当事人的合法权益以及行政处罚的实体公正性。反之，如果遗漏的事实构成一个独立的、全新的违法行为，且仍在追责期限内，生态环境部门应作为新案件立案调查，并依法作出独立的处罚决定。

总之，对遗漏违法事实追加处理，是行政机关履行法定职责、实现过罚相当原则的体现，但绝非对原处罚决定的简单“补丁”，其实质是一个新的或补充的执法过程。因此，必须严格遵循“重新立案（或启动补充程序）—全面调查—充分告知并听取意见—依法决定”的完整法定程序，确保当事人的程序性权利得到充分保障。　

最后需要注意的是：对遗漏事实的认定，必须达到“事实清楚、证据确凿”的证明标准，不能因是追加处理而降低要求。禁止不利变更原则，如果是在当事人对原处罚提起行政复议或行政诉讼过程中，行政机关自行发现遗漏事实，一般不得直接作出对当事人更为不利的变更或追加处罚。通常应待原程序结束后，另行启动调查处理。追加处罚决定书中要说明理由，对“为何此前未发现”“该事实为何独立于原处罚”等问题进行充分说明，以增强决定的合法性和可接受性。