趁着春节, 美国悄悄截住一条中国命脉

[编者按] 2025年底特朗普为美国国际发展金融公司（DFC）重新授权6年的运营期，并将DFC投资上限从600亿美元提高至2050亿美元，设立50亿美元股权循环基金，扩大其在能源、关键矿产、信息通信等战略领域以及全球多数国家和地区的投资权限。近期，美国国际发展金融公司（DFC）计划加大对海底光缆等电信关键基础设施的投资，加大对中参与国际海缆项目的阻挠力度。为实现美国这一战略目标，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布了一份全球海底光缆行业全景报告。报告认为海底光缆是6G空天地海一体化网络的关键基础设施，承载全球99%的洲际数据传输任务，在传输性能、成本效率和稳定性上远超卫星，是全球数据流动的“深海主动脉”。并将海底电缆系统集成商的全球竞争格局总结为中美日法。中国海缆业务在2008年华海通信成立后迅速崛起，核心优势：一是性价比与技术创新，在亚非等新兴市场站稳脚跟；二是依托中国雄厚的造船业基础，实现海缆制造、铺设、运维的全产业链协同；三是可依托国内融资方、电信运营商，为海缆项目提供 “一站式服务”，适配 “数字丝绸之路” 的布局需求 。

为有效遏制中国 ，美国通过资本、监管、军事、外交、产业五大方面强化其对全球海缆的掌控：资本上通过DFC加大海缆投资，目前已向新加坡跨太平洋网络公司提供1.9亿美元贷款；监管上多机构分权审批体系与严格国家安全审查已常态化；军事上通过北约建立海底基础设施军事威慑，组建海缆安全舰队；外交上推进CABLES计划强化区域数字连接；产业上通过各类手段打压竞争对手，巩固自身优势。为便于国内各界知己知彼、把握形势之变，欧亚系统科学研究会特摘译编写此文，供读者批判性阅读。文章仅代表作者本人观点。

海底光缆的安全三角：

冗余、韧性与修复

文｜Erin L. Murphy 编译｜肖思航

来源｜CSIS

图源：CSIS

1 海底光缆为何无可替代？

1858年，首条跨大西洋海底电报电缆铺设完成，标志着全球互联互通时代的全面到来。早期电缆由电报线和铜线为核心，外层采用麻类、天然橡胶等材料进行绝缘。从最初传输简单电文的电报电缆，到后来承载语音通话的电话线，海底通信技术不断迭代。步入现代社会后，用于通信的海底电缆已升级为光纤材质（一般称为海底光缆），数据传输速率可达每秒太比特级。

海底光缆组件示意图，图源：CSIS

作为全球数字互联互通的关键基础设施，海底光缆的未来需求还在持续增加：其一，适配发展中国家和人口增长的数字需求，随着发展中国家普及数字金融、教育、医疗等系统，海量新增人口将催生对数字资源和数据服务的巨大需求；其二，满足前沿科技发展的刚性依赖，人工智能、量子计算等尖端技术的进步离不开海量数据的稳定连接，而海底光缆的传递速度和稳定性目前无可替代。与卫星相比，海底光缆在传输性能、成本效率、稳定可靠性等方面都具有压倒性优势，是全球数据流动当之无愧的“主动脉”。

2025年全球海底光缆分布图，图源：TeleGeography

2 海底光缆的行业生态系统

发展至今，海底光缆的行业生态系统已历经深刻演变，呈现出公私并存，多元协同的发展态势。在私人部门层面，电信运营商、海缆制造商及科技巨头构成核心力量，主导着海缆的融资、设计、制造、铺设及维修全链条环节；而公共部门则通过制定海缆铺设区位规则、审核所有权与使用权归属、实施相关法律法规等方式，防范可能致使海缆中断的各类事故与风险，进而维护国家主权与经济安全。

从业务执行到规则支撑，海底光缆行业的生态系统角色可划分为八个核心板块——各板块既各司其职，又紧密协作，共同维系着全球海底光缆体系的稳定运转。（如下表所示）

（一）海缆制造商

海缆制造商可根据业务模式划分为纯制造商和系统集成商。纯制造商专注于海缆本体及关键组件的生产，如法国Nexans、日本住友电工等，它们通常作为集成商的供应商。海缆集成商是海缆整体解决方案的主要提供者，目前主要由美国SubCom、法国ASN、日本NEC及中国华海通信（前身为华为海洋网络公司，2020年被亨通光电收购后更名）四大巨头主导，它们整合了海底光缆从制造、安装到运维的全产业链环节，具有跨洲际交付能力。SubCom、ASN和NEC等老牌集成商深耕市场数十年，在很长一段时间里，全球海缆集成商呈现美欧日“三足鼎立”之势；而中国华海通信自2008年成立以来，迅速以性价比和技术创新优势在亚非等新兴市场站稳脚跟。

（二）海缆维修与安装商

除了上述提到的四大集成商巨头，还包括英国Global Marine、日本NTT和KDDI等专业安装维修商，他们不生产海缆本体，仅提供产业链中下游的安装与保障服务。海缆船是海缆安装和运维的关键硬件基础，但并非所有的海缆运维商都拥有自有船舶，日本NEC就须依赖从其他企业租赁船舶。中国作为全球最大造船国，有望进一步扩大其在海缆安装与维修船舶市场的份额，塑造海缆全产业链协同的独特优势。

（三）海缆所有者与运营商

21世纪之前，电信企业是海底光缆的主要投资方与运营商，但如今，超大规模云服务商（hyperscalers）已崛起为海底光缆的主要出资方与所有者。

20世纪90年代中期的互联网泡沫，催生了2001年海缆投资的“非理性繁荣”。彼时，光缆业的初创企业遍地开花，部分初创光缆制造商甚至拥有自有船舶进行铺设和维修。互联网泡沫破碎后，行业内众多初创企业纷纷倒闭，电信企业也转向了更具财务可行性的光缆投资模式。

但随着互联网、大数据的逐渐普及，海底光缆基础设施投资逐步回升。云服务、社交媒体以及各类互联网应用产品的消费需求成为了此轮增长的核心驱动力。主导这些服务的超大规模云服务商，如亚马逊云科技（Amazon Web Service）、谷歌、微软、元宇宙（Meta）等，它们承接传统电信运营商的退出，重塑了海底光缆的所有权格局，谷歌是目前全球最大的海缆所有者和投资方。从需求侧和成本侧来看，谷歌等大型云服务商占据了全球69%的国际带宽使用量（用以衡量数据消耗的累积量），企业自身是最大的带宽消费者，对数据传输的稳定和时延有极高要求。相比于长期向电信运营商租赁带宽，自建海缆更具经济效益和战略灵活性。大规模云服务商还与传统电信运营商结成联合体，JUPITER海底光缆系统是连接美国、日本、菲律宾的跨太平洋旗舰海缆，由亚马逊云科技、元宇宙等云服务商与日本NTT、软银等电信运营商联合建设，既体现了新旧海缆引领者的利益平衡，也暗藏国家数字联盟的地缘战略布局。

中国的国有企业和电信企业也积极参与投资，尤其聚焦于印太地区的海缆项目。中国电信、中国移动、中国联通和华为等企业都是该领域的活跃参与者。当前，中国不断发展的“一带一路”倡议已从主要的大型交通基础设施项目转向通过“数字丝绸之路”推进的信息与通信技术（ICT）基础设施建设。这一举措充分发挥中国优势——凭借本土海缆制造商、融资方以及电信运营商，为海缆项目提供“一站式服务”。

（四）海缆融资方

海底光缆项目的融资需秉持长期主义，此类项目前期需要巨额资金投入，鉴于这一成本压力，20世纪90年代至21世纪初，联合体模式逐渐成为新建光缆项目的主流融资方式。这些联合体通常包含超大规模云服务商、海缆制造商及本土电信运营商。而当今，超大规模云服务商已成为项目的主要资金提供方。

世界银行、亚洲开发银行等多边开发银行以及美国国际发展金融公司（DFC）等融资和开发机构也为海底光缆项目提供资金支持。倾向于借助其外交影响力与融资实力，优先为地缘战略要地的项目提供资金支持。多边开发银行约占海底光缆融资总额的5%，这类机构与各类融资开发机构可提供优惠融资及更长的贷款期限，用于为商业银行难以承保的高风险项目提供资金支持。

（五）国际监管框架

海底光缆的铺设跨越国际海域与沿海国领海，涉及多国主权和利益，单一国家或区域的监管难以应对其脆弱性，全球性的监管协作成为必要之举。

在全球公约方面，部分国际组织制定了可供各国签署批准的自愿性框架，包括《联合国海洋法公约》（UNCLOS）与1884年《保护海底电缆公约》。《联合国海洋法公约》奠定了海底光缆监管的国际法基础：按照距离海岸的公里数，海域被划分为五个等级——从领海、毗连区、专属经济区、大陆架到公海，沿海国对海缆铺设和维护的主权强度逐级递减。然而，并非所有国家都参与缔约，例如美国尚未批准《联合国海洋法公约》，而1884年《保护海底电缆公约》的缔约国覆盖率尤为低下；同时，这些公约也未能跟上数字基础设施的技术发展步伐，难以适配参与海缆制造与融资的利益相关方类型的变化。

在国际组织方面，国际电信联盟（ITU）和国际电缆保护委员会（ICPC）最具代表性。国际电信联盟是联合国下属的数字技术专门机构，由194个成员国及1000余家企业、高校和国际或地区组织组成，它主要聚焦全球数字技术的多边协调，海底光缆只是其中一个议题领域；国际电缆保护委员会则提供了一个政府与非国家实体协商的居间平台，成员单位覆盖高校与科研机构、电信公司、海缆企业及部分国家的政府机构。但目前，世界上与海底光缆铺设有关的主要国家政府机构多未成为该委员会的成员单位。2024年12月，国际电信联盟与国际电缆保护委员会发起设立国际海底光缆韧性建设咨询机构，中国有来自工信部、中国联通、中国电信以及华海通信的4位高级代表当选该咨询机构成员。

在全球性监管框架之外，区域与行业层面还搭建起了配套的补充性框架，专门填补全球规则在细节落地层面的空白——如欧盟的电缆安全行动计划，以及欧洲海底电缆协会（ESCA）、北美海底电缆协会（NASCA）这类区域行业组织。

（六）海缆安全

规则的落地离不开安全保障，区别于上述的国际规则组织，此类主体以国际安全组织和军事力量为主，它们带有较为明显的地缘政策色彩，填补了军事和政治保障的空白，但也存在加剧海缆领域地缘分裂的隐患。

北约（NATO）近年来成立了海底基础设施安全中心，并实施“波罗的海哨兵”行动，通过部署护卫舰、无人机对海域实施监控，防范他国在波罗的海的破坏海缆和间谍行动，甚至宣称当海缆遭遇攻击，必要时可启用北约集体防御条款，本质是用军事威慑捍卫海缆命脉。七国集团（G7）则强调通过构建可信供应链，保障与盟伴国家相连的海底光缆的韧性。此类海缆安全守护者通过监控高风险海域，威慑“灰色地带”行动（介于和平与武装冲突之间带有胁迫性质的活动，在海缆领域主要指借渔船等第三方载体破坏海底电缆、油气管道等设施），为修复船只提供安全护航等行动切实捍卫海缆安全。

（七）国家监管机构（以美国为例）

海底光缆领域的国际监管框架，奠定了跨境协作的基础逻辑，聚焦解决海缆铺设、资源协调等共性问题。但落到监管权责的实际落地、项目流程的具体推进层面，则需要各国结合自身治理架构与战略诉求，搭建适配本国实际的国内监管体系。美国目前拥有数十座光缆登陆站，以及90条已注册运营或规划中的光缆，这些光缆连接着全球几乎所有大洲，使美国成为全球互联互通程度最高的国家。

美国海底光缆分布图，图源：TeleGeography

在美国，负责监督商业海缆铺设、维修与保护相关事宜的联邦机构多达十余个。州、地方、部落及属地政府同样在监管审批环节发挥作用。美国各州均出台了专门立法，明确了光缆进入本州管辖范围时政府所承担的监管职责。目前，美国尚无单一牵头机构负责统筹协调海底光缆的建设和安全保障工作。因此，包括海缆制造商、超大规模云服务商在内的私营部门，必须通过繁杂的监管审批流程，才能获取铺设、维修海缆所需的许可资质。

联邦机构层面，各部门的海缆监管职责虽分工明确，却缺乏统筹。其中，联邦通信委员会（FCC）承担基础许可职能，负责为在美国登陆或始发的海缆颁发许可证；而国务院（DOS）则对这一许可行为进行前置把关，专门预先审批联邦通信委员会海缆许可证的授予与撤销。除此之外，不同联邦部门还按专项领域分掌监管职责：商务部（DOC）下属的国家海洋和大气管理局（NOAA），负责管控海缆对海洋生物及生态系统的影响；内政部（DOI）下属的国家公园管理局（NPS）等机构，承担海缆在公共保护区内的通行权授权工作；国防部（DOD）下属的陆军工程兵团（USACE），则专门负责审批涉及航道的海缆项目。州政府层面，地方治理主体结合本地实际情况，负责颁发海岸带许可，批准海缆登陆站的土地使用与分区规划。

针对海底光缆的关键基础设施属性，美国的部分政府实体聚焦安全风险的专项防控，与前述监管机构配合，履行安全审查、威胁检测、军用光缆维护等职责。美国电信服务业外国参与评估委员会（Team Telecom）是由司法部、国防部、国土安全部等机构官员组成的国家级特别小组，负责从国家安全层面对提交给联邦通信委员会的项目进行前置审查，拥有实质性权力和自由裁量权。国土安全部（DHS）下属的网络安全与基础设施安全局（CISA）既监控光缆铺设的实时风险，又协调联邦与地方的安全协作。美国海军拥有超4万海里的光缆，通过专属光缆铺设舰“宙斯号”负责这些光缆的维护与铺设，美国海岸警卫队与海关及边境保护局（CBP）则负责提供海上安全保障和执法支持。

（八）国家政策部门（以美国为例）

在海缆安全政策的顶层设计上，国家安全委员会（NSC）负责统筹跨机构的国家安全政策，国务院（DOS）通过光缆外交推动美国海底光缆的全球延伸，例如推进CABLES计划以强化太平洋岛屿地区的数字连接，国土安全部（DHS）则作为公私协作的“纽带”，定期与光缆行业协调安全及韧性政策相关事宜，而商务部（DOC）下属的国家电信和信息管理局（NTIA）重点关注频谱资源、海缆安全与创新领域，为白宫提供海缆相关的电信政策建议。

3 海底光缆三大安全支柱

海底光缆承担了全球99%的洲际数据传输任务，一旦发生中断，将引发系列连锁反应，对国家安全乃至全球秩序造成实质性威胁。因此，维持海缆的安全和可持续运营至关重要，设计冗余、维持韧性、及时修复是保证海缆安全的三大核心支柱。

（一）设计冗余（Redundancy）

冗余性设计是指通过多路径、多节点的布局，为海缆系统建立备份防线，避免因为一个点位的破坏而导致整个海缆系统的瘫痪，这份冗余设计不是浪费，而是必要。

安装商在铺设海缆前，都需要经过前置规划环节：其一，从地震活动、地形态势、环境隐患方面，对海床进行详尽勘测，最大可能避免海缆铺设后因自然条件受损；其二，关注沿岸主权国家监管事宜，确保规划路由取得沿途国家认可；其三，确定备选路由，作为冗余设计的关键环节，一旦主路由的海缆出现故障，备选路由能立即启用以保障通信链路不中断。

路由确定之后，安装商会根据海域深度采取不同的安装方式：在浅海区域，海缆会被掩埋在海床之下，以防过往船舶造成损坏；而在深海区域，海缆会直接被铺设在海床表面，简化操作成本。海缆的结构设计随场景变化强化防护：在常规海床环境中，镀锌钢和聚乙烯常作为防护的主要材料；在近岸、岩石地形和航运繁忙区域，海缆会额外增加镀锌钢层和特种纱线以加强防护。另外，海缆每间隔一段距离会设置中继器，解决长距离光信号衰减问题，保障跨洋线路的信号质量。

为了连接更多目标区域，主海缆上通常会增设分支单元，这是海缆网络从“单一路由”走向“多节点网络”的关键设计。最后，海缆会途径海缆登陆站，完成海量数据的陆海传输。

（二）维持韧性（Resiliency）

各国公共部门在维持海缆韧性中发挥着举足轻重的作用，具体体现为两类举措：其一，制定相关法规保护海缆基础设施。例如，新加坡通过《电信法》和《刑法典》将破坏海缆的行为列为刑事犯罪。其二，对海缆可能遇到的风险提供监测、防护服务。政府可部署海军和空军力量，对海缆风险进行全面的监测或威慑。鉴于此项任务难度颇高，政府通常选择将军事力量优先投入到高风险区域。例如，在运输部和国防部推动下，美国组建了海缆安全舰队，允许政府通过合同方式调用私营海缆船，以在海缆遭到破坏后及时出动修复。

（三）应急修复（Repair）

海缆维修的复杂性源于其跨国属性与各国监管差异的双重约束。渔业作业或商船抛锚事故是造成海缆损坏的主要原因。一旦确定某艘船舶或某家企业为肇事责任方，该船舶所属公司或船员需承担相应的责任，处罚的具体标准通常取决于海缆故障发生的海域，遵循属地管辖原则。由于海缆运营商普遍投保，海缆修复的费用会由保险公司第一时间承担。

除了责任认定方面，各国对海缆维修的许可要求也不尽相同。各国法律会明确本国领海与专属经济区的范围，不同海域对应的许可审批与监管规则各异。若叠加环境生态和签证审批的考量，许可流程的复杂性将进一步增加。

另外，全球层面在海缆维修流程上大致相同。一旦定位到损坏点，运营商会动用自有或租用海缆维修船尽快开展修复工作。在实际操作中，相关方通常会签订协议，将特定海域的维修业务承包给一到两家海缆维修公司，降低运营商的协调成本。

4 海底光缆面临的多重威胁

全球海底光缆网络正面临多重威胁的冲击：商船作业造成的意外割断、自然灾害引发的不可抗力破坏，以及各国审批监管环节的壁垒，都在拖累新缆铺设与受损光缆修复的进度。更值得警惕的是，国家与非国家行为体的蓄意破坏及间谍活动风险，正让海底光缆逐步沦为地缘政治博弈的前沿阵地。在多重挑战叠加的背景下，提升海底光缆的冗余建设、抗风险韧性与应急修复能力成为各国亟待推进的政策优先项。

（一）物理性威胁

物理性威胁指直接对海缆造成实体损伤的因素。该报告对五项物理性威胁因素进行了简要介绍：第一，意外切断与人为活动。在交通繁忙的海域，海缆极易遭受破坏，埋藏较浅的海缆更容易受到商船抛锚的影响。随着钴、铜、锰、镍等关键矿产深海开采的规模化发展，深海采矿活动或成为干扰或损坏海底光缆的新因素，而目前深海采矿管理规则尚在多方协调制定之中。第二，自然灾害。地震、火山喷发、海底滑坡都有可能损坏海缆，英国国家海洋学中心数据显示，1965至2019年间，自然灾害导致的海缆中断占比高达25%。第三，气候变化。现有研究表明，气候变化将对海缆完整性和陆上光缆登陆站的安全产生影响，例如气候变化导致的海平面上升和风暴潮，可能对登陆站造成直接冲击。第四，蓄意物理破坏海缆系统。近期，波罗的海、印太等海域接连出现疑似海缆遇袭事件，利益相关方倾向将其认定为“灰色地带”事件，与区域地缘博弈直接挂钩。第五，窃听或间谍行动。实际上，专家普遍认为海缆遭窃听的可能性极低，技术和成本上都难以实现，但登陆站作为大量海缆的连接枢纽，具有较高的可及性，是更具价值的攻击目标。海底线路终端设备（SLTE）能够将海缆的数据连接到地面网络，并将数据转化为可读信息。但该设备的生产商也寥寥无几，仅有法国ASN、美国Ciena、中国华海通信、日本NEC以及芬兰诺基亚等行业龙头掌握相关技术。

（二）非物理性威胁与挑战

非物理性威胁指不直接造成海缆实体损坏，但影响其建设、运维与安全的因素。报告同样总结了六项非物理性威胁：

第一，官僚主义催生的审批壁垒。审批环节的梗阻，是海缆业私营部门面临的首要痛点。冗长且低效的审批流程，不仅会打乱项目既定规划、延误工期，还会大幅抬升项目的实施成本。以美国为例，海底光缆铺设需覆盖环境保护、国土安全、商贸监管、军事等多个领域，相关权限分散在多个联邦机构手中，且各机构的职权行使，均受制于国会的授权审批、资金拨款与监督考核。除此之外，各州政府还针对海缆登陆、落地运营等环节，制定了各自的地方性法规，进一步加剧了审批的复杂性。

第二，地缘政治。复杂的地缘政治紧张态势，为海缆的铺设与维修蒙上层层阴影。

第三，产业打压。中国华海通信作为全球四大海缆集成商中的后起之秀，依托中国雄厚的造船业基础，在海缆制造与铺设领域具备不容忽视的潜在竞争力。自其入局以来，美国便将其视为产业竞争中的主要制衡对象，通过制裁、施压他国将中国排除在数字基础设施项目之外等手段展开针对性打压，具体包括阻挠华海通信中标国际海缆项目、阻挠建设连接中美领土的海底光缆等，意在护持美国在海缆领域的全球控制力。

第四，过时的沿海运输权法案。该类法案通常具有贸易保护主义导向，限制外籍船舶进入，而多数海缆铺设和维修船舶和船员无法达到法案的本土化要求，故而大幅延长海缆铺设与维修周期。

第五，全球监管体系缺陷。其一，法律渊源老旧滞后，存在缔约国覆盖不全、条款陈旧忽略关键权限等问题；其二，规则执行效力不足，全球履约程度参差不齐，部分国家缺乏履约能力和意愿；其三，海域管辖权划分模糊，领海范围之外的执法管辖权归属莫衷一是。

第六，维修能力不足。全球范围内，专门用于海底光缆铺设与维修的船舶数量存在显著缺口，。除了维修船和船员的短缺，维修也可能因为地区冲突、核辐射等非自然因素而延误。

*本文编译自美国战略与国际问题研究中心（CSIS）于2025年11月发布的研究报告：Redundancy, Resiliency, and Repair: Securing Subsea Cable Infrastructure。文章有删减，小标题为译者自拟。

Erin L. Murphy作者：埃琳·L·墨菲

CSIS印度及亚洲新兴经济学讲席副主任，CSIS亚洲新兴经济学中心高级研究员。曾任美国中情局（CIA）亚洲政治与外交政策分析师，美国国际发展金融公司（DFC）印太地区主任。

FIN

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