田志伟：未来应从“普惠式减税”走向“精准增收减负”

上海社联2025年度论文作者田志伟。视频采访：澎湃新闻记者 谷晓丹(2:50)

【编者按】

上海社联2025年度十大论文已出炉，议题既有对智能社会、大模型价值对齐、AI时代的教育、未来“社会学”等前沿问题的研究，又有收入再分配、财政与市场等重要问题的分析，也有国家安全、艺术之美、厚实认识论、法律历史解释等重大基础理论问题的探索。

“年度论文”评选活动由上海社联2013年组织发起，至今遴选出130篇年度论文，是上海哲学社会科学学术评价的一次创新探索。以无申报、广覆盖、同行评价+智能辅助的评价方式，将上海学者每一年度在多学科领域的关注议题与研究热点推向全国。

澎湃新闻记者对话上海社联2025年度论文作者，听学者讲述AI时代的社会治理和学术研究，社科学者如何从理论、知识和方法上去创新，构建中国自主知识体系。

近年来，中国越来越重视收入再分配问题，围绕如何改善收入再分配结构，陆续出台了多项政策。但在政策制定中，首先需要科学评估该政策究竟是改善了收入再分配，还是加剧了收入不平等。不过，政策评估往往需要大量数据支持，尤其是微观个体数据。但现实中，获取这类数据较难，也成为政策评估和学术研究面临的共同难题。

如何快速、高效、低成本地判断一项政策是改善还是恶化收入再分配？上海财经大学公共政策与治理研究院院长、研究员田志伟将收入再分配效应判定法比作“跷跷板”，用来评价一项政策是否可以改善收入分配。在上海社联2025年年度论文《推动中低收入群体增收减负：收入再分配政策效应的视角》（原载《经济研究》2025年第1期，作者田志伟、金圣、苏檬檬）中，田志伟等作者构建了一套新的方法体系，研究政策工具对收入不平等的影响。

这一收入再分配效应判定方法，为中国个人所得税制度设计中的关键问题提供了新思路，比如专项附加扣除政策应如何调整、免征额水平应如何设定等。田志伟认为，未来的税制改革目标应通过压缩高收入群体从专项扣除、免征额中获得的过度利益，把节省出来的财政资源，精准投向中低收入群体。这种渐进式改革，既符合收入再分配效率最大化的原则，也更容易在现实中落地。

收入再分配效应判定方法，可比作“跷跷板”

澎湃新闻：收入再分配效应判定方法相比传统研究方法“新”在哪里？如何通俗理解这一方法的运行机制？

田志伟：传统的收入再分配研究，多集中于经济学内部，我们通过引入物理学中的“杠杆”理论，将收入再分配效应判定方法比作“跷跷板”，将收入分配问题形象化了。具体来说，可以把社会中的每一个人，都想象为跷跷板上的一个点，从左到右依次排列，从收入最低的人到收入最高的人。由于贫富差异，这个跷跷板在重量上并不对称，而是左边细、右边粗，整体重心自然偏向高收入人群一侧。

值得注意的是，重心所在位置就是跷跷板的“支点”。哪些人因政策受益，跷跷板就会向哪一边倾斜。如果一项政策让支点左侧的人，即中低收入群体受益，跷跷板会向左倾斜，收入再分配状况就会改善；如果一项政策让支点右侧的高收入群体受益，跷跷板会向右倾斜，收入再分配就会恶化。因此，未来评价任何一项政策是否有利于公平，都可以通过“跷跷板”方法判断。

关键问题在于确定“跷跷板”的“支点”，即高收入群体与低收入群体的分界线。现实中，因为不同地区、不同人群的认知差异极大，这一分界线难以确定。通过“基尼系数中性点”这一指标，可识别出“支点”位置。通过将该再分配效应判定方法与传统微观计量方法进行对照验证发现，两种方法在判断政策方向（即改善还是恶化收入再分配）方面，结论完全一致。这说明，该方法在方向性判断上具有可靠性。

澎湃新闻：应如何将新的收入再分配效应判定方法，更好地应用在复杂的政策场景中？

田志伟：我们的收入再分配效应判定方法在应用中也存在一定局限性。它并非对传统方法的替代，而是在政策制定前期阶段帮助筛选、快速判断的工具。该方法有助于判断政策影响“方向”，但无法说明“程度”。具体而言，该方法可以判断一项政策是改善还是恶化收入再分配，却无法说明改善、恶化的程度。如果政策制定者不仅关心方向，更关心程度，仍须借助传统的微观数据和数量模型进行精细测算。

收入再分配效应判定方法尤其适用于政策设计的初期阶段。此时，往往难以快速收集大量微观数据进行政策评估，因此该方法能以低成本判断，政策大致是改善还是恶化收入再分配。此外，政策落地后，该方法同样适用于向社会公众或上级部门提供总体方向性的说明。对相关研究学者而言，这一方法可帮其快速判断新出台税收政策是否优化了收入再分配格局，以应对现实中难以对每项政策进行完整微观测算的难题。

例如，2025年实施的育儿补贴政策规定，每年每孩发放3600元补贴，至婴幼儿年满3周岁。显然，这项政策在方向上有利于优化收入再分配。因为对所有家庭发放相同金额，对高收入家庭而言占比很小，对低收入家庭而言占比更大，所以整体上改善收入再分配。但该政策仍有进一步调整空间，按照“基尼系数中性点”原理测算，大约有四分之一的生育补贴使高收入家庭受益，有四分之三真正流向了低收入群体。如果将流向高收入家庭的四分之一生育补贴，重新定向给予低收入家庭，政策的收入再分配效果将显著增强。

如何评估政策是否改善收入再分配

澎湃新闻：以个人所得税专项附加扣除政策为例，新的收入再分配效应判定方法如何帮政策制定者评估其对收入再分配的可能影响？

田志伟：按照传统做法，评估个人所得税专项附加扣除政策的收入再分配效应，需要对成千上万户家庭进行数据收集和模拟测算，成本极高。比如，在评估“子女照护扣除项目”对收入再分配的影响时，需掌握大量个人信息，包括居民的收入水平、婚姻状况、生育情况等。然而，这类数据不仅涉及隐私，而且获取成本高昂。如果对每项政策都进行如此复杂的实证分析，不仅会显著提高政策评估成本，还可能延缓政策出台进程。

为此，论文中所提出的收入再分配效应判定方法，以相对简便、成本低的方式，帮政策制定者在政策出台阶段，判断其对收入再分配的影响。比如，在“基尼系数中性点定理”中，若政策补贴对象主要集中在基尼系数中性点左侧（较低收入人群），该政策有助于改善收入再分配；反之，若补贴主要流向中心点右侧（较高收入人群），则会恶化收入再分配。

通过测算发现，近年来，中国的基尼系数中性点大致对应的人均年收入水平约5万元，可将这一结论应用于个人所得税专项附加扣除政策。居民要想享受专项附加扣除，前提是其收入达到个人所得税的起征标准。目前中国个税免征额为年收入6万元，这意味着只有收入高于6万元的人群才能从该政策中获益，而低于这一水平的群体则无法受益。因此，当前对年收入低于约6万元的人群进行补贴，才有助于改善收入再分配；对年收入高于6万元的人群进行补贴，则会在总体上恶化收入再分配格局。所以现有的大量文献才认为专项附加扣除政策是恶化而非改善了收入分配。

澎湃新闻：个人所得税专项附加扣除政策对收入再分配的影响，与专项附加项目的内容设置有关吗？如何真正惠及中低收入群体？

田志伟：学界之所以认为个人所得税专项附加扣除政策没有改善收入再分配，是因为专项附加扣除仅对纳税人有效，而纳税人主要集中在基尼系数中性点右侧，因此其主要受益者是中高收入群体。

要想让个人所得税专项附加扣除政策真正有利于收入再分配，首先要将“专项附加扣除”改为“专项附加抵免”。扣除是先减收入再乘税率，因此税率越高、收入越高的人受益越多；而抵免是在计算税额后直接减去固定金额，因此不同收入群体获得的减税额相同，可显著削弱高收入者的过度受益。

即便如此，只要个人所得税免征额仍为6万元，低于这一水平的人仍无法从抵免中获益。因此，还需引入“可退税抵免”，即负所得税机制。这样，低收入者即便不缴税，也可通过退税形式获得补贴。当然，负所得税也存在“养懒人”的风险，不宜全面推行。因此，只有少数几项与家庭负担高度相关的专项附加项目（如子女教育、3 岁以下婴幼儿照护、赡养老人）适合转为可退税的专项抵免，其余项目建议统一改为专项抵免。通过政策调整，大多数中低收入的税负可基本保持不变。

总之，所谓“取消专项附加扣除”，并不是否定家庭支持政策，而是要把原本更多流向高收入群体的财政资源，转向真正需要支持的低收入家庭，从而在公平性和效率之间取得更好平衡。这种以基尼系数中性点为支点的政策重构，才有可能真正改善中国的收入再分配格局。当前财政压力较大，“精准增收减负”尤为重要。未来不应是简单的“普惠式减税”，而应走向“精准增收减负”。

澎湃新闻：据收入再分配效应判定方法，怎样借鉴国际收入再分配制度设计，激励就业并改善收入再分配？个税起征点是否应继续提高、如何更精准地减轻中低收入者税负？

田志伟：按照收入再分配效应判定的“收入再分配效率最大化定理”，政府有限的财政资源，应配置在对降低基尼系数、改善收入再分配最有效的地方。一个人的收入水平越低，对其给予一定补贴或减税，对降低整体基尼系数的作用就越大。因此，在“增收减负”目标下，财政资源越是向低收入人群倾斜，其收入再分配效率就越高。

但如果把大量资源直接投向最贫困人群，是否会损害效率，甚至冲击“多劳多得”的公平观，则是很多国家遇到的现实挑战。为此，欧美国家的EITC（低收入在职税收抵免）制度，体现了“授人以渔”的原则，只有在工作中获得收入的人，才可在此基础上得到政府补贴。在收入上升初期，补贴还会同步增加；当收入达到一定水平后，补贴逐渐减少，直至取消。这种“先上升、后持平、再下降”的补贴结构，恰好与基尼系数中性点的逻辑一致，在支点左侧给予补贴有利于收入再分配，在支点右侧则应逐步取消补贴。因此，该制度设计既能改善分配，又不破坏激励机制。其核心并非“收入越低补贴越多”，而是“低收入+就业”才有资格获得补贴。

同理，在个人所得税免征额改革方面，学界已有共识，近年来中国每一次提高免征额，整体上都恶化了收入再分配。原因并不在于中低收入者不该减税，而在于高收入者从免征额提高中，获得了更大的绝对减税额。边际税率越高，从免征额中得到的收益就越大。因此，问题不在于“要不要提高免征额”，而在于“免征额的形式是否合理”。将免征额改为抵免额，可在不增加中低收入者税负的前提下，显著削弱高收入群体的不合理受益，并释放财政空间，用于支持真正需要帮助的人群。

澎湃新闻：通过税制改革可推动中低收入群体增收减负，未来中国应如何在医疗、教育、食品等生活必需品领域调整增值税税率，推动中低收入群体增收减负？

田志伟：从医疗看，如果能识别主要由中低收入群体消费，且高收入群体消费较少的药品类别，并对这部分药品适度下调甚至免除增值税税率，可有效减轻中低收入群体的负担。从教育看，面向普通劳动者、以提升生存和就业技能为目的的职业培训，是中低收入群体的迫切需要。如果对这类“生存型”“技能型”培训实行较低税率，甚至给予增值税免税，将有助于减轻中低收入群体的支出压力，也有利于提高其就业能力和收入水平。

食品则是生活必需品的核心。长期以来，中国在农业、农产品的增值税制度上实行了“免税但可抵扣”的收入再分配制度。农民销售农产品时不需缴纳增值税，但食品加工企业从农民手中购买农产品后，可按照一定比例进行进项税额抵扣。以13%的抵扣比例为例，如果企业以100万元购买农产品，在税收核算中，其有效成本可能只有87万元，因为13万元可用于抵扣。这一制度实际上降低了食品生产企业的成本，从而有助于降低食品价格，而食品又主要由中低收入群体消费，这对改善收入再分配非常有利。因此，中国农产品增值税制度的设计，本质上是一种补贴机制而非单纯的征税工具。通过进项税额抵扣，能把财政支持传导到生产端、消费端，从而降低成本、稳定价格并改善收入再分配。

近年来，中国实施了大规模的减税降费改革，将农产品的增值税抵扣率从13%降到9%。从直觉上看，降低税率似乎有利于减轻负担，但在农产品这一特殊制度下，情况并非如此。当抵扣率从13%降到9%，实际上对农业和食品生产链条的隐性补贴减少了。但如果将农产品这一档税率从9%恢复到13%，通过提高可抵扣额度，可增加对农业和食品产业链的补贴，具有明显的收入再分配效应。因此，从9%回到13%，看似“增税”，实则是“增补贴”，通过抵扣机制让农民、企业和消费者受益。

学术研究应让政策制定者、普通百姓理解并认可

澎湃新闻：2026年，您对所从事的研究领域有哪些未来规划，计划重点研究哪些课题？对构建中国自主知识体系，有怎样的建议？

田志伟：当前，我非常关注如何让学术研究真正服务于国家治理和社会发展。2026年的一个重要目标是，将论文中的“杠杆”理论（收入再分配效应判定法）进一步展开，写成一篇更通俗易懂的文章，让普通老百姓也能理解国家政策。我希望这一研究并不仅仅停留在学术层面，而是成为公众理解政策、判断政策影响的分析工具。我认为，社会科学的根本使命，是通过研究，推动利于国家和社会发展的经济政策和社会政策制定并落地。如果研究成果只存在于学术期刊中，其价值会大打折扣。只有当政策制定者、普通老百姓理解并认可研究结论，政策才有可能真正落地。否则，政策实施会变得缓慢甚至受阻。因此，研究目的不仅是发表论文，而是要实实在在地改善人们的生活。

另一个研究重点是，中国个人所得税制度未来的走向及其现代化问题。作为世界第二大经济体，中国个人所得税在财政收入中的比重长期偏低，目前大约只有7%到8%。相比之下，美国等发达国家的个人所得税占比可以达40%左右。这种差异，反映了中国在税收理念和制度设计上的独特逻辑，体现了中国税制背后的价值取向。发达国家设定免征额时，更关注如何扩大税基、提高税收规模，而中国长期坚持的是，不对居民的基本生存支出征税，不让生存压力原本就大的普通家庭再承担过重的税负。这体现的是“以民生为中心”的税收观念，也是中国自主知识体系的重要组成部分。但问题在于，中国个人所得税如何在坚持这一逻辑的同时实现现代化。因此，我未来将重点研究如何在兼顾收入再分配公平与中国文化和社会观念的前提下，推进个人所得税制度的现代化发展。