县级市改区：发展的“加速器”还是“紧箍咒”？

近年来，我国行政区划调整频繁上演，其中“县级市改为市辖区”的调整尤为普遍。从安徽巢湖市居巢区改为县级巢湖市后纳入合肥统筹，到云南东川市撤销地级建制改为昆明市东川区，再到成都温江、西安长安等县级区域撤市（县）设区，这一调整始终伴随着争议：有人认为这是融入大都市圈、实现快速发展的“跳板”，也有人担忧其会丧失发展自主权、陷入被统筹的“被动困境”。事实上，县级市改区后的发展的是加快还是受压制，并非绝对答案，而是取决于区域定位、资源整合能力与政策适配度，是机遇与挑战交织下的双向选择。

从发展机遇来看，县级市改区往往能获得大都市的辐射带动，成为推动发展的“加速器”。县级市作为独立的行政单元，虽拥有相对完整的决策权，但受限于城市规模、资源禀赋和辐射范围，在产业升级、基础设施建设、公共服务供给等方面常面临“瓶颈”。而改为市辖区后，将全面纳入中心城市的发展规划，实现资源的优化配置与共享，这是县级市阶段难以企及的优势。

资源整合的红利的首要体现在基础设施的互联互通上。县级市时期，基础设施建设多以自身需求为导向，与中心城市的路网、管网、轨道交通等衔接不畅，导致资源浪费与发展脱节。改区后，中心城市会统筹规划全域基础设施，打破行政壁垒，让原县级市区域快速融入大都市交通网络。例如，成都市温江县2002年撤县改区后，原有的路网与成都中心城区全面对接，三环路、绕城高速等交通干线贯穿全域，彻底改变了此前与市中心的割裂状态，为产业集聚和人口流入奠定了基础。与此同时，中心城市的城建投入会向新区倾斜，相较于县级市时期“自筹为主”的资金模式，改区后能获得更多市级财政支持——2012年西安市给雁塔区（市辖区）的城建投资达8.9亿元，而同期给高陵县（县级）的仅30万元，这种差距直观体现了改区后基础设施建设的资金优势。

产业升级的赋能则是改区带来的另一核心机遇。县级市的产业多以传统制造业、农业为主，产业链条短、附加值低，且难以吸引高端产业和优质企业入驻。改区后，原县级市区域可依托中心城市的产业基础，承接中心城区的产业转移，优化产业结构，实现从“低端制造”向“高端配套”的转型。温江县改区第一年，第二产业增加值就增长25.8%，GDP增长19%，财政收入增长28%，工业化进程大幅提速，正是得益于成都中心城区产业外溢的带动和自身产业定位的升级。此外，改区后区域品牌效应提升，原县级市的地域标签被大都市品牌取代，更易吸引投资者和人才，进一步激活产业发展活力。

公共服务的提质增效更是直接惠及民生。县级市的教育、医疗、养老等公共服务资源相对薄弱，与中心城市存在明显差距。改区后，中心城市的优质公共服务资源会逐步向新区延伸，通过名校办分校、三甲医院设分院等方式，让原县级市居民享受到与中心城区同等的公共服务。同时，社会保障体系会全面对接，养老保险、医疗保险等实现无缝衔接，彻底打破此前的城乡壁垒，推动城乡一体化发展——这也是撤县设区的核心初衷之一，即通过行政区划调整，推动城乡要素自由流动，缩小城乡差距。

然而，改区并非“一改就灵”，若衔接不当、定位不清，原县级市区域的发展反而可能受到压制，陷入“被动统筹”的困境。这种压制的核心，在于县级市时期的发展自主权被弱化，若中心城市的统筹规划与原县级市的发展实际脱节，就会导致发展活力丧失。

发展自主权的弱化主要体现在财政与决策两个层面。县级市作为独立行政单元，拥有相对独立的财权和人事权，可根据自身实际制定发展政策，灵活应对市场变化；而改为市辖区后，财权会被市级财政统筹，重大决策、产业布局、项目审批等均需服从市级统一规划，原有的决策灵活性会大幅降低。例如，一些以特色产业为支柱的县级市，改区后若市级规划要求其放弃原有特色产业，承接不符合自身禀赋的产业，就会导致产业发展断层，经济增长放缓。此外，原县级市的干部队伍也需适应从“主导发展”到“配合统筹”的角色转变，若思想观念未能及时更新，也会影响发展效率——正如西安市长安区撤县设区后，当地干部面临的“如何转变、快速转变”的考验，这种角色转换的难度，在一定程度上也可能制约区域发展。

除了自主权弱化，区域发展不均衡、本土特色被稀释，也是改区后可能出现的压制性问题。部分中心城市在统筹发展中，往往会将优质资源、重点项目向核心城区倾斜，对原县级市改设的新区重视不足、投入不均，导致新区与核心城区的发展差距进一步拉大，出现“名义上是城区，实际上仍停留在县域水平”的尴尬局面。云南东川区的经历就颇具代表性，作为曾经的地级东川市，撤销地级建制改为昆明市东川区后，虽纳入昆明统筹，但由于距离昆明主城较远、产业基础薄弱，且未能获得足够的市级资源倾斜，一度陷入经济下滑、人口流失的困境，直到近年依托自身矿产资源优势、找准产业定位，才逐步走出发展低谷。

更值得警惕的是，部分县级市改区后，本土特色品牌和文化标识被弱化，陷入“千区一面”的同质化困境。县级市在长期发展中，往往形成了独具特色的产业品牌、地域文化和城市气质，而改区后，为贴合中心城市的整体定位，这些本土特色可能被刻意弱化甚至摒弃。例如，一些以农业观光、民俗文化为特色的县级市，改区后被要求重点发展工业或房地产业，导致原有特色产业萎缩，地域辨识度下降，不仅失去了核心竞争力，也难以形成与核心城区的差异化发展格局，最终在统筹发展中被“边缘化”。