资产沉睡、办事繁琐、矛盾纠纷多？上海这项改革直指遗产管理领域痛点

全面深化改革进入攻坚突破的关键阶段，上海市民政局以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，深入践行习近平总书记关于全面深化改革及民政工作的重要指示精神，锚定“走在前列、先行先试”的战略定位，将制度顶层设计与基层治理实践深度融合，聚焦遗产管理人制度这一关乎民生保障、社会和谐与营商环境优化的重要领域，开展了一系列开创性探索。这一创新实践，既是破解遗产继承纠纷、筑牢群众财产权益保障线的务实举措，更是以改革激活治理效能、用创新回应社会需求的生动诠释，充分彰显了党的创新理论对民生领域实践的精准指引。上海在该领域形成的经验，为全国推进相关制度落地提供了可复制、可推广的实践样本。

改革事项与背景：依法治理之需，破解瓶颈之急

（一）遗产管理人制度创新是贯彻落实习近平法治思想、实现治理能力现代化的必然需求

法治是国家治理体系和治理能力现代化的核心支撑，习近平法治思想为新时代民事立法与社会治理提供了根本遵循。《中华人民共和国民法典》是将“人民至上”理念转化为法律规则的制度典范，其对生命健康、财产安全等基本权利的平等保护，彰显了鲜明的中国特色与时代精神，而创新设立的遗产管理人制度，正是这一精神内核在继承领域的具象化表达。该制度通过明确遗产管理的主体资格、职责边界与操作规范，将“保障公民合法权益”的立法核心，转化为化解继承矛盾、稳定财产秩序的实践效能，实现了从“被动处理遗产纠纷”到“主动守护财产价值”的治理升级。这一制度创新不仅填补了传统继承制度的空白，更以精细化治理避免遗产闲置、流失，推动无人承受遗产用于公益事业，完成了“取之于民、用之于民”的价值闭环，是习近平法治思想指导下民事法律体系完善的生动实践。

习近平总书记深刻指出：“民法典实施水平和效果，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。”这一重要论述明确了法律实施与治理效能的内在关联——民法典的生命力在于执行，其制度价值的实现依赖于各级机关的精准落地与创新实践。推动遗产管理人制度落地，既是保障公民财产权利的法治责任，更是检验治理能力、践行执政宗旨的必然要求，需通过配套制度建设与实践探索，让纸面上的法律条文转化为群众可感知的治理成果。

上海作为超大型城市与改革开放前沿，正面临社会结构多元、家庭形态多变、财产类型丰富带来的继承治理新挑战。传统依赖家庭自治的遗产处理模式，已难以应对复杂股权、数字资产等新型遗产的管理需求，更易引发亲属纠纷与财产风险。上海市民政局立足特大城市治理实际，将这一挑战转化为制度创新的动力，在市委市政府领导下坚决贯彻党中央决策部署，以践行习近平法治思想为引领，聚焦高效、公平、有序的制度目标，率先探索遗产管理人制度的本地化实践路径。这种将法治精神与城市治理特点相结合的探索，不仅为上海破解遗产管理瓶颈提供了方案，更为全国超大城市治理现代化贡献了可复制的实践经验。

（二）遗产管理人制度创新是回应现实挑战，解决瓶颈障碍的迫切需求

在《民法典》确立遗产管理人制度之前，我国遗产处理长期依赖继承人协商或司法诉讼，实践中面临多重现实难题。如被继承人去世后、遗产分割前，若继承人缺失或相互之间难以形成共识，遗产可能长期处于无人负责管理的状态，容易导致财产贬值、灭失（如房屋失修、车辆损毁、公司停摆等），甚至引发新的纠纷；继承人若隐匿资产、逃避债务，也会导致债权人无法及时、有效主张合法利益，破坏了经济活动的稳定性和可预期性等。

《民法典》虽已构建遗产管理人制度的基本框架，明确其选任、职责与责任，但制度落地仍面临四大瓶颈：一是破解“最后一公里”梗阻。如何产生管理人？产生后如何确认其身份？如何让各类机构和市场主体普遍认可并配合管理人的工作？这些问题不解决，制度只能停留在“纸面上”。二是破解跨部门协同壁垒。遗产管理涉及民政、法院、司法、自然资源（不动产登记）、金融监管、市场监管、数据管理等众多部门机构。缺乏高效的跨部门信息共享和协作机制，遗产管理人的职权难以实现。三是破解专业支撑障碍。遗产管理涉及法律、金融、资产评估等多领域知识，对遗产管理人的专业能力和中立性要求高。缺乏专业的服务平台和人才队伍，可能影响管理效果，甚至引发新的风险。四是破解社会认知困境。社会公众、甚至民政部门自身对这一新制度了解不深，认识不足，导致制度功能闲置、执行缺位。

对上述挑战，上海市民政局积极推进遗产管理人制度实践创新，着力构建高效可行的“上海方案”，为提升超大城市治理水平、增强市民获得感与安全感提供重要支撑。

改革做法与成效：聚焦裉节攻坚，实现创新突破

上海市民政局以人民城市理念为牵引，率先探索、创新作为，在遗产管理人身份的确定程序、遗产的查询与处置、最终无人继承遗产收归国有等方面形成了上海路径。

（一）强化顶层设计，形成制度闭环

一是明确遗产管理人身份。与市高级人民法院联合印发《关于民事诉讼中民政部门担任遗产管理人的实施意见》，明确通过民事诉讼程序确定民政部门遗产管理人身份，由各区民政部门依据法院判决履职，打破了遗产管理人身份确定的僵局。二是明确遗产管理职责。印发工作指引，作为内部操作规则，对各区民政局如何应对遗产管理人之诉，如何履行遗产管理人职责等做了初步规范。三是明确遗产查询途径。经上海市政府同意，将民政部门担任遗产管理人查询无人继承遗产事项纳入上海居民经济状况核对机制，畅通无人继承遗产查询渠道，并同步构建了相关的工作流程和机制，让上海首创的居民经济状况核对机制再次发挥了示范引领的作用。四是明确遗产收归国有方式。出台全国首个省级制度文件——《关于民政部门履行遗产管理人职责以及处置无人继承遗产的若干意见》，衔接“无主财产认定之诉”，实现最终无人继承遗产收归国有，推动遗产管理人制度形成闭环。

（二）深化部门协同，革新履职路径

一是高效开展案件办理。深化府院协作，会同市高院制定《关于完善遗产管理人工作机制的会商意见》，前瞻性梳理并完善了司法审判各项流程，细化审前沟通、继承人情况查明、遗产管理人指定等9项工作，提升案件办理质效。二是创新实现线上服务。在市政府办公厅的支持下，联合公安、司法、人社、市场管理等11个部门推进遗产管理人制度融入“个人身后一件事”改革，建立网上服务渠道，提供遗嘱公证、股权登记信息查询和社保、医保、住房公积金账户清算提取等线上服务，实现亲属关系查询全程网办，成为本市落实国务院“个人身后一件事”改革任务的亮点成效。三是稳妥实施分类指导。会同法院、司法等部门组织案例研讨并编制案例汇编（第一辑），按照指定前、应诉、指定判决、公告、遗产核对、利害关系人申报债权、遗产处置民事诉讼、依照判决处理遗产等8个主要阶段开展分类指导，梳理各阶段履职文书，编制格式范本，为各区民政局履职提供操作指南。

（三）强化能力支撑，打造专业力量

一是建设人才队伍。本轮机构改革以来，遗产管理人职责首次写进市、区民政部门“三定”，进一步调整优化机构设置和职能配置，推动全面依法履职。明确专门人员负责遗产管理人工作并选派具有专业法律背景的工作人员具体承担，打造了一支稳定的民政部门专业履职队伍。二是强化专业支撑。支持各区民政部门就履职过程中涉及的专业事务委托律师事务所、公证机构、会计事务所、评估机构等专业机构，制定《遗产管理人专业事务机构目录管理暂行规定》，提升民政部门履职能效。三是提升履职能力。通过线下班课、线上直播等多种形式对各区民政局、相关街镇负责同志开展多轮培训。

（四）落实经费保障，优化资金管理

一是明确资金保障。通过市政府文件，明确各区民政部门在查询、管理、处置遗产等过程中产生的费用，从被继承人遗产中优先列支，不足部分由同级财政保障；各级民政部门履行遗产管理人职责所需的日常工作经费列入同级财政预算，全额予以保障。二是开展专户管理。会同财政部门为各区民政局设立“遗产管理人资金专户”。专户的创设，为独立开展被继承人的遗产资金的往来结算，防止与民政其他资金混同，提高遗产资金管理的精准度提供了解决问题的新思路新模式。

经过近3年的实践，上海市民政局的遗产管理人制度创新取得了多方位的成效。全市16个区民政局被法院判决指定为遗产管理人85件，履行遗产管理人职责，处理衍生民事纠纷诉讼百余件，较好地承担起了遗产管理人职责。一是有效破解“沉睡遗产”难题。目前，全市已有多个成功案例，通过指定遗产管理人，顺利处置了长期无法分割的房产、提取了无人认领的银行存款，使财产价值得以保全和实现，维护了继承人、债权人的合法权益。二是优化法治化营商环境。遗产管理人制度的健全，明确了规则，债权人的权利保障有了预期，市场主体在与遗产相关的经济交往中更有安全感，增强了上海作为国际金融中心的制度软实力。三是提升遗产管理服务效能。民政查询无人继承遗产纳入核对项目后，得以一键归拢被继承人的遗产，彻底解决了民政部门遗产查询难的问题。通过“一网通办”平台和部门协同，实现了“数据多跑路”，民政部门获取继承人信息升级为线上申请、结果秒出。142家律所、1609名律师申请纳入“遗产管理人专业事务机构目录”，遗产管理的专业力量大幅增强，形成了规范履职的有力支撑。四是形成可复制推广的经验。去年9月，最高院赴上海开展专项调研并对实践成效予以高度肯定，民政部将上海实践确定为创新实践典型案例，上海民政局成为唯一在《中国民政》上介绍遗产管理经验的省级部门。

改革经验与启示：理论指导实践，实践升华认识

上海市民政局在遗产管理人制度上的探索突破，绝不只是业务优化，而是新时代全面深化改革规律的具象化实践，为破解“制度落地最后一公里”难题提供了极具价值的样本参照，深刻诠释了理论与实践相互成就的辩证关系。

（一）坚持人民至上：锚定改革的价值原点与最终归宿

民政工作作为民生保障的前沿阵地，其改革创新必须始终以人民需求为根本导向。上海遗产管理人制度创新，正是践行习近平法治思想、落实《民法典》精神的标志性举措，将“以人民为中心”的法治核心要义，转化为解决群众急难愁盼的精细化制度设计。改革直指遗产管理领域“资产沉睡、办事繁琐、矛盾纠纷多”等痛点，通过明确管理职责保障合法权益、依托便捷服务化解办事难、借助规范流程定分止争，处理化解遗产处置争议案件百余件，让《民法典》中“保护公民合法财产权”的抽象条款，转化为群众可感知的现实权益，诠释了民政工作要“积极主动为人民群众做好事、办实事、解难事”的实践要求。

（二）坚持理论引领：构建改革的思想支撑与螺旋升级机制

党的创新理论是改革的“定盘星”与“指南针”。上海的实践，生动印证了习近平总书记关于全面深化改革、法治建设及民政工作的重要论述的科学性与实践伟力，这些理论既明确了“为什么改”的价值逻辑，又提供了“怎么改”的方法论指引。在理论践行基础上，上海通过本地化探索反向滋养理论体系：其在主体认定、流程优化等方面的创新成果，不仅为国家完善遗产管理配套制度提供了鲜活素材，更验证了“理论指导实践-实践升华理论-新理论引领新实践”这一认知升级规律的普遍性，为其他领域改革提供了“学思用贯通、知信行统一”的实践范本。

（三）坚持问题导向：突破改革的瓶颈制约与关键梗阻

“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”，这一论断在上海实践中得到充分彰显。面对遗产管理中“身份认定缺乏依据、履职查询存在壁垒”两大核心堵点，上海民政部门展现出强烈的攻坚担当：通过司法协同明确管理人主体资格，破解“谁来管”的身份难题；依托收入核对机制与数据共享平台，打通“管什么”的信息壁垒；借力“一网通办”与“身后一件事”改革，优化“怎么管”的履职流程。这种聚焦主要矛盾、精准靶向施策的改革路径，为破解深层次体制机制障碍提供了重要启示——改革进入深水区后，唯有敢于啃硬骨头、涉险滩，抓住矛盾的主要方面实现重点突破，才能以点带面激活整体改革效能。

（四）坚持系统观念：凝聚改革的协同合力与整体效能

遗产管理涉及财产查询、身份认定、债务清偿等多个环节，横跨司法、金融、数据等多个领域，单兵突进必然难以为继。上海的成功，核心在于践行习近平总书记“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求”的重要指示，构建了跨部门协同治理体系。通过联动法院、司法、数据、公安、金融监管、人社、医保、市场监管等十余个部门，打破“信息孤岛”与“职能壁垒”，实现遗产查询、身份确认、流程办理的全链条协同。这种系统思维不仅解决了单个部门“看得见管不了”的困境，更形成聚合效应，为复杂领域改革提供了“顶层统筹、横向协同、纵向贯通”的可复制路径。

展望与举措：释放制度红利，续写改革新篇

伴随法律体系的日趋完善、数字技术的迭代升级与社会共识的持续凝聚，遗产管理人制度作为民生保障与法治建设的重要载体，必将在中国式现代化进程中释放更充沛的法治红利，传递更深厚的民生温度。上海将以更大力度深化改革创新，为全国遗产管理体系完善贡献上海智慧与实践力量。

（一）强化政策供给，完善制度顶层设计

系统梳理本市遗产管理人制度落地的实践经验，形成可复制、可推广的成果样本，积极争取国家层面政策支持。聚焦无人继承又无人受遗赠遗产的处置难题，深化专项制度设计，明确遗产收归国有后的公益用途导向，推动其重点用于扶贫济困、扶老救孤等民生领域，实现“遗产价值”与“社会价值”的有机统一。

（二）优化履职路径，构建线上线下融合服务体系

以“一网通办”改革为牵引，推动民政、人社、金融监管、数据资源等部门建立常态化协同机制，打通遗产管理全流程业务通道。重点拓展遗产查询、权属核验、处置备案等线上服务场景，同时完善线下办理路径流程，实现“线上高效办、线下兜底办”的服务模式，破解群众办事“多地跑、反复跑”的痛点。

（三）建强专业队伍，实施动态规范管理

依据遗产管理专业事务机构遴选标准，重点吸纳执业信誉良好、实务经验丰富的律师事务所、公证机构、会计师事务所及评估机构，组建专业化服务团队。建立“准入-评价-退出”全周期动态管理机制，对入选机构的服务质量、专业能力进行定期评审，为房产处置、法律合规、资产评估等关键环节提供精准专业支撑，保障各区履职效能。

（四）加大保障力度，筑牢规范运行根基

建立“遗产列支+财政保障”双重经费支撑机制，明确遗产不足以支付管理费用的部分及日常工作经费，全额纳入市区两级财政预算予以保障。规范“遗产管理人资金专户”管理规则，实现遗产资金往来的全程闭环监管，并建立常态化监督检查机制，指导各区精准合规使用经费，确保每笔资金都用在实处。

（五）深化宣传衔接，构建全周期保障链条

通过专业培训、行业沙龙、媒体解读、直播科普等多元形式，全方位扩大制度宣传的覆盖面与渗透力，提升社会认知度。推动遗产管理人制度与意定监护、遗嘱信托、保险金信托等业务场景深度融合，构建“生前规划-身后管理”的全周期民生保障体系，真正实现群众“生前无忧、身后安心”的目标。

■专家点评

以制度创新回应民生关切 以法治方式托举城市治理

张艳

遗产处理作为群众“身后事”的重要组成部分，既关系遗产相关财产权益的最终实现，也直接考验城市治理的温度与精度。上海市民政局率先探索遗产管理人制度新模式，在人民城市理念引领下，以制度创新回应民生关切、以法治方式托举起城市治理的坚实底座。这一探索体现了人民城市建设在遗产治理领域，从生前安排向身后处置的有力延伸，也为完善城市公共服务体系提供了重要制度支点。

法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，而法律制度的生命力在于实施。《中华人民共和国民法典》首次系统确立遗产管理人制度，为破解无人继承遗产长期管理困境提供了制度工具。习近平总书记指出：“民法典实施水平和效果，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。”在这一背景下，上海作为改革开放的排头兵和创新发展的先行者，率先回应制度落地中的现实难题，由民政部门依法承担特定情形下的遗产管理职责，通过制度衔接和程序细化，将民法典中的抽象规定转化为具体化、可执行、可操作的制度安排。这一创新不仅有效弥补了传统继承机制的制度空白，也为民事法律制度在城市治理层面的具体运行提供了可观察、可评估的实践样本，彰显了上海在国家法治建设大局中的先行担当。

上海民政部门推进遗产管理人制度创新，其突出成效和鲜明特色体现在以下几个方面：一是立足公共利益，补齐主体缺失。通过制度化方式明确遗产管理主体，将原本分散的遗产管理风险纳入公共治理安排，有效回应无人继承情形下“无人可管”的现实困境。二是强化府院联动，畅通履职衔接。依托联合发文和会商机制，完善司法身份确认与行政实际履职之间的承接路径，使法院裁判结果能够顺畅转化为具体管理行为。三是依托系统嵌入，提升治理协同。将遗产管理融入居民经济状况核对机制和“个人身后一件事”等治理场景，推动其由个案处置向标准化治理节点转变。四是注重能力转化，夯实运行基础。通过写入机构“三定”、明确人员配置和经费保障、建立专业机构目录，将探索成果稳步转化为可持续运行的制度能力。

面向未来，遗产管理人制度仍需在更高层次上持续服务人民城市建设。应当坚持以民政部门依法履职为支点，进一步完善制度运行的稳定性和协同性，在尊重现有法律框架的前提下，不断提升制度的适配性与可复制性。通过制度创新持续赋能基层治理，把群众“身后事”纳入城市治理的整体视野，确保相关权益归属与清偿责任依法有序延续，从而完善城市治理在身后事务处理方面的制度闭环。这样的制度实践，清晰表明了人民城市理念在遗产治理领域的法治落点，也为超大城市以制度化方式托底民生关切、提升治理韧性提供了可复制、可推广的实践范式。

（作者为上海社会科学院法学所研究员）