聂辉华：从城市等级到官员晋升

聂辉华 中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自南方周末微信公众号。

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一、理解“条条”和“块块”

南方周末：书中开篇提出，当代中国的治理架构是“条块结合，以块为主”。什么是“条”与“块”？

聂辉华：“条条”（职能部门）和“块块”（地方政府）形象地表现着现实中，中央与地方之间的权力关系。

“块块”指“属地管理”部门，即它在地方的对应部门归地方政府领导，不归中央部委领导，中央部委具有“指导”权。

大多数地方政府的下属职能部门都实行属地管理，例如发展改革委、财政局、工信局和教育局。

“条条”指“垂直管理”部门，即它在地方的对应部门归中央部委领导，不归地方政府领导。

这样的职能部门不多，主要包括海关、税务、金融和证券监管部门等。

还有一些部门实行省以下垂直管理，包括工商、质监、食品药品监管部门(现在合并为市场监管局)以及环保执法部门等，也属于“条管单位”。

不过，属地管理和垂直管理的边界是经常变动的。以食品安全监管体制为例，过去二十多年里，几乎每隔五年就变动一次。

南方周末：怎么理解“条块结合，以块为主”？

聂辉华：以下面这张中国行政机构示意图为例，最上方是国务院，代表中央政府。往下有山东省政府、济南市政府、商河县政府和沙河镇政府，它们分别代表省、市、县和乡镇四级“块块”。为了和“条条”区分，用了特殊方框表示。

除了山东省和河北省,还有农业农村部、国家税务总局作为例子,后两者是国务院的下属职能部门，和山东省政府并列，因此都属于省部级单位。

但农业和税务不同，前者实行属地管理，后者实行垂直管理。农业农村部和山东省农业农村厅之间有一条虚线连接，表示前者“指导”后者，而省农业农村厅和山东省政府之间是实线连接，表示省政府“领导”省农业农村厅，即农业主管部门实行属地管理。

大部分职能部门都属于属地管理机构，所以我们在这张图上看到，与地方政府连接的实线比虚线要多，这就体现了“以块为主”的特征。

南方周末：为什么说成功的国家治理是“上下同治”？

聂辉华：我认为，中国当前的央地关系是一种上级和下级之间的委托——代理关系。

在宪法和党规之下，下级要服从上级，全党要服从党中央。中央要根据各地的实际情况，给予地方一定的自主权。不可否认，地方也有自己的利益。

“上下同治”，指在国家治理体制中，上层充分发挥领导和协调作用，基层充分发挥激励和信息优势。历史和当代经验都表明，只有充分发挥中央和地方两个积极性才能保持制度韧性。

实际上，从城市级别到官员级别，再到政策制定，都体现了一个简单的道理：人跟资源走，资源跟权力走，而权力在本质上是一个等级体系。

任何基层的政策制定和执行效果，都是等级制下基层与上层博弈过程和结果的映射。

二、城市的等级金字塔

南方周末：中国城市之间的等级差异是怎样构成的？例如怎么理解直辖市？

聂辉华：中国城市等级的金字塔顶端，就是四个直辖市，北京、上海、天津、重庆，因为它的行政级别最高。

直辖市是直属于中央管理的城市，行政级别是正部级，和一个省一样。普通的地级市通常是正厅级，比前者差了两级。

南方周末：一个省里面，级别最高的是省会城市吗？

聂辉华：不对，前面还有15个副省级市，而省会城市多半不是副省级市。

这15个城市是：哈尔滨、长春、沈阳、大连、青岛、南京、宁波、厦门、武汉、广州、深圳、成都、西安、济南和杭州。这些地方，是城市金字塔的第二层。

南方周末：副省级城市和普通地级市有什么不一样？

聂辉华：一、它们本身的级别是副省级，高于普通地级市。二、它们的市委书记通常都是省委常委，级别是副省级或称副部级；三、它们的市直工作部门和内设机构可以参考直辖市设置。

南方周末：再往下，县和县级市的差别是什么？

聂辉华：县和市（县级市）的一大区别是，县普遍以农业为主，市以工业和服务业为主。县通常由地级市管辖，资源受制于地级市，而县级市虽然行政级别和县一样，但是它有可能升格为由省里直接管辖。这样一来，可以直接从省里得到财政和其他资源的支持，最低限度也是由地级市“代管”。

南方周末：这些等级差异，会给城市带来什么？

聂辉华：现实中，稀缺的公共资源很多时候未必是通过价格机制分配的，而是通过另一种机制：行政等级分配。

例如，好大学的数量基本上是按照城市的行政等级分配的。全国有39所“985工程”大学，几乎均集中于直辖市、副省级城市和省会城市。

又例如，财政拨款。对地方政府来说，特别是不发达地区，财政拨款是最重要的资金来源之一。但是，在中央—省—市—县—乡五级财政体制下，拨款由上往下层层下拨，每级政府通常都会优先考虑本级政府的财力需求。

我在基层调研时，遇到一位基层官员说，假如中央拨了100亿元给省里，省里开会讨论分配方案时，省会城市的市委书记是省委常委，副省级城市的书记也是省委常委，他们两家就要拿走一半。

剩下的50亿元，还有10个地级市要分，就算平分，每个地级市到手也就是5亿元。等地级市拿到5亿元了，再开市委常委会分配，市辖区的区委书记通常是市委常委，拿走一半，剩下的2.5亿元给其他10个县，最终每个县到手2500万元。

100亿元的财政资金，说起来不少，但是基层的每个县只能拿到1/400。

三、官员晋升之路

南方周末：人们都很关心官员的晋升话题，你观察到近年来有哪些特点？

聂辉华：从晋升来说，我们近年来观察到以下几个规律。

第一，几乎所有人都是逐级晋升。每个人的起点也许不同，比如有的人博士毕业进入体制内就是副处级或正处级，但所有人都必须逐级晋升，一步一个脚印。

第二，每个人都有晋升天花板。例如，乡镇和县城公务员的天花板基本上就是副处级，部委公务员的天花板基本上是正厅级。

第三，起点越高，不代表终点越高。有人毕业就进中央部委，有人毕业就下到基层，还有人从村干部做起。但是起点不代表终点，体制内有很多“起个大早，赶个晚集”的案例。

第四，晋升往往不是线性的，而是非线性的螺旋式上升。所谓线性，就是一辈子多数时间在一条线上晋升，比如一个纪委系统的干部，从乡镇的纪委书记到县纪委副书记，最后做到市纪委副书记，一直在“条条”里，这种情况比较少见。

螺旋式上升，指一开始可能在党委部门工作，然后提拔到政府部门，后又晋升到党委部门。如果一个人能够在党政两类部门都干过，其履历更为丰富，晋升概率就更大。

还可以看到，基层工作经验更加受到上级组织部门的重视。

这几年，组织部门的干部不断强调韩非子的一句话：宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。许多高级领导人都有过基层工作经验。

南方周末：按照书中观察，乡镇公务员比部委公务员晋升更慢？

聂辉华：其实，乡镇公务员和部委公务员各有利弊。

如果一个研究生选择乡镇公务员，特点是进入门槛低，竞争少，但升迁慢；如果选择部委公务员，进入门槛高，竞争激烈，但升迁快。

毕竟，参加“国考”是在跟全国考生竞争，而参加“省考”，竞争者就少多了。至于副处级以后的升迁，地方更快还是部委更快，目前尚无定论，也缺乏这方面的实证研究。

南方周末：那么单位级别越高，收入越高吗？

聂辉华：真实情况是，党政机关和事业单位的工资水平主要取决于地区的经济发展水平。通常来讲，经济越是发达，公务员收入水平越高，而且可能明显高于企业职工水平。

在同一个地区,公务员的工资水平取决于行政级别，不同单位之间差别很小。有差异的可能是津贴、补贴。津贴过去跟单位福利有关，现在没人敢私设“小金库”了，因此同一地区都差不多。补贴则跟岗位有关,比如下乡扶贫的干部有专门的下乡补贴。

而且单位级别提高，收入还可能下降。我有一个朋友，之前在某个市辖区担任公务员，后来调到省直部门。他跟我说，之前区里比较有钱，年收入是十来万元，调到省里后工资少了好几万元，搞不好津贴也还要降。

四、基层为官

南方周末：从基层来看，以县为例，县委书记究竟有多大权力？

聂辉华：在中国任何一个行政辖区，关键的党政机构都有四类:党委、政府、人大和政协,俗称“四套班子”。其中，党委处于核心位置。

对一个县来说，党委如何实现它的领导地位呢？最关键的制度安排是县委常委会，这是全县最重要的政治权力机构，除了上级规定之外，它可以决定全县所有的重大事项，包括干部任命、突发事件的处置等，县委书记又是这个机构的负责人。在这个意义上，可以说县委书记是全县权力最大的人。

作为“一方诸侯”，县委书记还可以调动多方资源。比如，民营企业向银行贷款，这种事情不归县委书记管，但是县委书记可以跟银行的负责人沟通协调。

南方周末：通俗来讲，一个县里有很多职务，比如发改局局长、教育局局长、统计局局长，哪个职务的权力和影响力更大？

聂辉华：借鉴金融学中的一个复杂模型，可以总结出“官场”的“三因子模型”，即“职务含权量”主要由三个因素决定：行政级别、管什么人、管多少钱。

行政级别是首要因素，级别越高，能够支配的资源越多，当然权力就越大。

其次，看支配力。在一个单位,最重要的实权无非两个：管人和管钱。这里说的管人，不是简单地看人的数量，否则就会得出一个村支书的权力比局长还大这样的错误结论。关键是管什么人，同等情况下，管的对象越重要，职务的含权量就越高。

至于管钱，那就可以简单地看数量了,肯定是管的钱越多,职务含权量越大。而且，级别、管人、管钱，这三个因素加起来会进一步放大权力的价值。

南方周末：对于基层官员来说，治理区县和乡镇，面临的压力有哪些不同？

聂辉华：第一，财政压力不同。一个乡镇供养的财政人口，也就是吃公家饭的公务员和事业单位员工，一般在100人左右，但一个县供养的财政人口动辄上千人，其中大部分是中小学教师。

第二，招商引资压力不同。对大多数不太发达的地区来说，好点的企业，都集中到县里或者区里的工业园区、经济开发区去了，乡镇留不住好企业。即便在经济发达地区，乡镇的开发区也没法跟县区的比。

第三，产业发展的压力不同。作为一个完整的基层单位，县委书记必须想清楚全县的产业规划，要重点发展什么产业，未来要打造哪些新兴产业。此外，如何与省里保持一致，又如何实现与周边的区县的差异化竞争，都是关键问题。

南方周末：书中写道，对官员的考核正从结果导向转向过程监督？

聂辉华：过去，上级和下级之间存在严重的信息不对称。从理论上讲，当委托人看不到代理人的行为时，根据产出来考核代理人是最优方案，这就导致了政绩驱动的结果导向，具体体现就是GDP、财政收入等核心指标。

但是过去一段时期，信息技术、数字技术突飞猛进，从技术上减少了信息不对称。例如，过去上级考核退耕还林，主要靠下级自己汇报材料。现在，依靠卫星遥感技术,在空中扫一遍就知道真实情况了。

另一方面，全面加强党的建设，监督和问责机构得到强化，从组织上减少了信息不对称。因此，考核更加注重过程监督，也就从政绩驱动走向了问责驱动。

南方周末：具体来看，过去几年，对基层干部的考核有哪些变化？

聂辉华：有一个值得重视的现象，就是面向基层的考核文件越来越多，部分地方“一票否决”的指标也越来越多。

“一票否决”的威力很大。不管你工作干得多好，只要触动了“一票否决”事项，那就没得商量。

南方周末：为什么考核会越来越多？

聂辉华：在一个“条块结合，以块为主”的治理架构下，考核指标是不同的行政单位为了争夺“注意力分配”，以便获得更多的控制权收益的必然结果。

首先，在一个自上而下的权力科层中，考核就是指挥棒。抓住了考核，就抓住了对下级单位的控制权，本部门的工作就有了抓手。本部门也从具体的工作落实部门变成了督查部门，实现压力向下传导，指标向下分解。

其次，党委和政府主要领导的注意力是有限的。因此，尤其是职能部门，本来对下级单位只有“指导”权，没有“领导”权，但希望本部门工作被主要领导关注到，一旦本部门工作纳入了考核指标，就从“指导”地位变成了“领导”地位。

再次，强势部门会进一步把本部门的业绩从一般的考核指标上升为“一票否决”指标，这样下级单位就会优先考虑这些指标。

最后，需要注意到，某些指标一旦纳入了考核范围，想减下来就难了。

南方周末：那么在你看来，干部考核制度应该如何优化？

聂辉华：第一,干部考核不是“一考就灵”,不是所有工作都适合考核。例如有些指标天然存在滞后性，当期无法体现业绩。

第二，考核本身有成本,成本还非常高。频繁的考核明显增加了基层负担，考核指标过多，也会使下级工作缺乏主次,难以聚焦，导致基层干部疲于奔命，损害身心健康。

第三，“一票否决”指标应该越少越好。

两位诺贝尔奖得主曾提出一个多任务代理模型：如果一个当事人同时承担了两项任务，那么对任务A的“一票否决”，会导致对任务B的努力完全作废。因此，一旦任务A存在较大的不确定性，当事人对任务B就可能放弃努力,或者只维持最低水平。

理论上，在一般的效用函数假设下，“一票否决”政策几乎不可能是最优的解决方案。因此，“一票否决”指标应该越少越好，越精炼越好。