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一、为什么现在出这个文件?
2026年2月,国务院反垄断反不正当竞争委员会发了份文件,专门管供水、供电、供气、供热这些行业的垄断问题。
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2024 年 4 月,重庆多个区县居民反映,更换新燃气表后,同样做饭、洗澡,燃气费大幅上涨。重庆市联合调查组认定:燃气公司存在错抄、违规估抄、计费周期混乱、执行价格政策不到位等问题;查实多收气费 285.85 万元,涉及 1182 户,已全部清退;已立案调查 14 件,拟处罚金 1200 万元。官方将问题定性为操作、管理、技术问题,未认定燃气表被人为调快。
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但实际居民投诉量远大于查实户数,公众对解释不认可,质疑燃气企业既管定价又管计量,垄断模式下收费缺乏监督与公信力。
这之后,各地纷纷出现水表电表的投诉。
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公用事业企业掌握着管网线路,居民不用也得用。居民价格环节政府定价,但一些企业不满足于只收过路费,非要往上下游伸手。供水公司无正当理由强制买指定水表,燃气公司开户变相搭售保险,电力公司把工程优先交给自家子公司做。
以前这是行业惯例,现在指南说了:没正当理由,就是违法。
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文件里说是总结执法经验,应该是对2024年以来公用事业投诉的回应。
二、企业不能再打擦边球
指南把滥用市场支配地位的认定标准写细了。
什么叫限定交易?供水公司说必须用我的施工队安装,算。什么叫搭售?燃气公司开户时默认给你加上保险,不买不办,也算。
以前不是不管,是太难认定。企业一辩解说是行业惯例、技术需要,执法部门也没办法。反垄断法有罚款规定,但标准模糊,落实困难。现在指南把限定交易具体化,搭售的构成要件也列清楚了,企业想抵赖,空间小了很多。
影响最大的是那些三产公司。很多供水供电企业养着一堆关联公司,做工程、卖设备、搞维修,主业给订单,副业赚大钱。现在指南约束的是:没正当理由,强制业务给关联企业。以后得证明这么做有必要,否则就是滥用。
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三、气表跑得快
文件明确:只管政府定价之外的商品和服务。意思是,水电气的政府定价部分,反垄断执法不管,由价格主管部门负责。
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可老百姓投诉最多的是什么?是气表跑得快、水表计量不准,这些都发生在政府定价环节。举个例子:居民用气政府定价,假设3元一立方米。但新表跑得快,同样用气量,账单更高。总价涨了,单价没变。这算价格违法还是计量问题?
计量器具准不准,这是《计量法》的事,归计量监管部门管。反垄断能治乱涨价,治不了计量不准。要想真解决问题,得把反垄断、计量监管、价格检查打通,而不是各发各的文件。
四、管地方政府?
指南还花了大力气讲行政垄断,列了不少情况:限定交易、妨碍外地企业进入、强制本地投资等等。这主要是针对地方政府等。
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公用事业特许经营项目,一般是市县政府发包。本地国企近水楼台,外地企业连投标资格都被卡;或者要求中标方必须在本地注册子公司、纳税,变相保护地方财政。这些做法,指南现在明确说是滥用行政权力。
但执行起来很难。反垄断执法机构是市场监管总局和地方分局,级别上跟市政府平级甚至更矮。要查地方政府的行政垄断,不仅阻力大,还容易陷入 “下级管上级” 的尴尬,真正落地并不容易。
除非把反垄断纳入地方政绩考核,或者让上级政府直接介入,否则文件写得再细,遇到地方保护也是白搭。
五、结构性问题
哪些环节该垄断,哪些该竞争?
电网改革做了示范。输电配电是天然垄断,政府定价;售电是竞争环节,已经放开。但供水、供热领域,这个切分远没完成。一些城市供水公司既管管网,又做终端运营,还卖设备,全产业链通吃。
禁止它们向上下游延伸垄断优势,但没说要把管网独立出来,像电网那样拆分。是允许企业保持全产业链但禁止滥用优势,还是直接把管网独立?选前者,改革步子稳,但可能不彻底。长期看,管网独立可能是更彻底的解决办法,但触动利益太大。
六、尴尬
中国公用事业多是国企。反垄断执法有个尴尬:理论上国企民企一视同仁,但真罚到国企头上,可能影响地方财政、就业,地方政府的阻力很大。不提所有制,只谈市场支配地位,这是务实的回避。但也留下问题:要是反垄断罚款和国资委的保值增值考核冲突,听谁的?
不管国企民企,底线是一样的:不能利用垄断地位损害消费者利益。
七、部门打架
最后还有个老问题:部门各管一段。市场监管总局反垄断,发改委定价格政策,住建局管供水供热,能源局管电力燃气。
比如住建局发个文件,要求新建小区必须用某品牌智能水表,这算行业监管还是行政垄断?理想状态是建立协调机制,重大政策先过反垄断审查。但现实中,部门利益分割严重,协调起来很难。
结语
这份指南不是最终解决方案,是现行框架下的细化规则。它承认了公用事业垄断问题的严重性,把执法标准写细了。
对老百姓来说,最直接的改变可能是:燃气公司强制搭售保险会变少,水表电表的指定品牌会放宽。但气表跑得快的问题,还得找计量部门;地方政府如果出现护短的问题,还得看上级的态度。
反垄断就是要打破壁垒,企业滥用地位的壁垒,地方保护的壁垒,部门分割的壁垒。这份指南打破了一些。
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