理论丨数字时代新质生产力法治保障的理论基础与制度建构

摘要：在功能持续分化的数字社会，构建新质生产力的法治保障体系是推动我国科技革命与规范调适协同演进的关键所在。现有分散式立法模式缺乏对新质生产力涉及领域的整体规划，刚性数据监管模式阻碍跨部门协作，数字行政在提升效率的同时冲击正当程序，软法化路径也难以有效应对AI伦理风险。为此，需搭建由综合性、基础性、领域专项立法及配套条例构成的阶梯式法律框架，理顺多元监管部门关系，优化央地数据监管权分配，设立审计跟踪记录制度、保障行政相对人正当程序权利并构建算法公开制度，探索刚性约束、柔性引导及技术防控的AI伦理治理对策。

关键词：新质生产力；社会系统理论；结构耦合；数字治理；数据监管

2025年《政府工作报告》强调因地制宜发展新质生产力，明确提出“将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来”，为激发数字经济创新活力、推动经济高质量发展指明了方向。新质生产力是适应数字时代需求，由关键核心技术驱动的更具创新性、融合性和可持续性的先进生产力质态，其以科技创新为主导，以数据为关键生产要素，以现代信息网络为重要载体，通过对生产要素的优化配置，推动生产力实现整体跃升。当前，以人工智能、物联网、大数据、区块链、云计算等为代表的新一代关键核心技术构成新质生产力发展的重点领域和重要组成部分，通过提高生产效率、优化资源配置并推动产业结构升级，不断催生出新产业、新业态和新模式，有力推进我国经济增长方式从粗放型向集约型转变。在这一进程中，必须坚持以法治为引领，统筹推进立法、执法、司法、守法各环节改革，构建与新质生产力发展相适应的法治保障体系。本文尝试依托卢曼社会系统理论，探寻可同时“激扰”法律系统与新一代关键核心技术系统的结构耦合机制，论证构建新质生产力法治保障体系的学理基础；并在梳理新质生产力现行法律框架、反思其现行制度规制不足的前提下，尝试搭建法律系统与技术系统在价值层面、责任层面实现良性共振的规则机制，为持续释放新质生产力活力、更好服务高质量发展、推进中国式现代化夯实制度根基。

一、新质生产力法治保障的学理基础

不同于先前法律与科技的法理学讨论往往受到公式化的辩证法影响那样，在趋于完全互联的数字时代，新质生产力主导的颠覆性科技通过能源与信息的转化构成关键核心技术锚点，形成了以新能源、新材料、新装备、生命科技等为代表的能源路径相关技术和以人工智能、数字基础设施、数据要素、人机交互等为代表的信息路径相关技术，这些关键核心技术实际是新一轮科技革命与产业变革演进下科学技术向数字化、智能化、绿色化、网络化的延伸，并日益显现其政治性格。鉴于此，法律与科技的关系不能再简单概括为“科技的发展对法律有影响或需求，而法律又对科技有规制或调整作用”，即不能再以决定/被决定、监管/被监管的简单图式来描述。

对新质生产力法治保障体系的系统性构建，实质是新一代关键核心技术系统介入法律系统的规制过程引发的功能分化。借助卢曼社会系统理论，功能分化的社会主要由政治、经济、法律、教育、科学（学术）、宗教等许多自我指涉地进行操作的子系统构成，每个子系统都承担着不可替代的社会功能（图1）。其中，法律系统的核心功能在于稳定规范性期望，通过“合法/非法”的二元符码对沟通进行选择和赋予意义，从而为社会互动提供稳定的预期框架；以“有效/无效”为符码取向的沟通应属于技术系统，其核心功能是生产可操作的知识与技术解决方案，关注技术方案的功能实现与效率。这两种符码系统都是社会系统根据特定功能分化出来的“运作封闭”的自创生系统(autopoiesis)，通过运作封闭构成统一性并与环境区分，代表了系统运作的自我指涉(self-reference)。与这种封闭紧密联系的是，两种符码系统的规范属性虽使其在与环境的区分中获得自我存续，但系统与环境并非绝对地割裂，而是在与环境相联系的“认知的开放”中通过他者指涉实现与环境的调和。因此，各符码系统其实是“规范的封闭”与“认知的开放”之间的辩证。法律系统与新一代关键核心技术系统在各自分工的基础上承担不同社会功能，同时又通过结构耦合加以联结，这种结构耦合为理解两种系统之间的互动性提供了基本的分析工具。要实现两种系统之间的规范“共振”，就需要找到能够同时激扰到两个系统的结构耦合(structuralcoupling)机制。

图一社会子系统结构耦合示意图

结构耦合是指不同社会子系统之间并非简单的对应关系，系统只能在结构的层次上处理外部环境带来的激扰。具体而言，一个系统与环境中的特质或状态建立选择性联系，系统通过自身结构对环境刺激进行筛选、转化和回应，在维持自身运作封闭性的同时，保持与环境的认知开放性。结构耦合这一概念所针对的乃是社会子系统之间通过某些特定结构的媒介，使不同功能系统能够在维持自身独立性的同时保持较为紧密的联系。并且，结构耦合与激扰相互包含，若无结构耦合则激扰无法产生，系统也就无法通过学习改变其结构。新质生产力是科技创新驱动下符合新发展理念并以实现人与自然和谐共生、满足人民群众对美好生活的向往为价值目标的新型生产力量，其发展过程中带来的算法偏见、算法歧视、大数据杀熟等现实挑战，正是技术系统运作对法律系统产生的强烈激扰。法律系统能否及时回应并有效“涵括”这些激扰，使其内嵌到法律系统之中，实现两种系统相互观察的规范“共振”，取决于是否有合适的耦合点构成承载法律系统与新一代关键核心技术系统的沟通桥梁，从而对法律系统产生“激扰”，引发系统自创生，确保法律能有效“涵括”技术发展带来的关键风险与机遇，引导技术创新在法治轨道上运行。

由于法律与社会以及其他社会子系统的共同进化是在诸闭合系统及其交互的结构耦合中自治的进化机制的发展，因而当新一代关键核心技术系统中的技术编码有成为“元代码”(Metacode)的趋势之时，包括法律系统在内的其他社会子系统都开始被“漂移”自新一代关键核心技术系统的“元代码”影响和支配，新一代关键核心技术系统则以“元代码”为媒介对法律系统产生“干涉”并形成紧密的结构耦合关系，为数字时代新质生产力的法治保障优化提供方向。具体而言，“元代码”并非直接可以执行的代码，而是指用于描述、操作、生成代码以及修改源代码或程序结构的代码，通常由开发者用于编程语言的高级抽象，即“数据的数据”。例如，在刑事侦查中，元代码是一种有效限制搜查范围的途径，能够自动存储计算机硬盘文件信息，包括历届文档作者信息、网络服务器或硬盘名称、文件属性和摘要信息、文档修订版、文档版本、模板信息、隐藏文本、文档修订版及文档注释等。在新一代关键核心技术的各种编码中，“元代码”作为孵化母体和匿名的矩阵(Matrix)之根，可以提出修改算法偏见、算法歧视、大数据杀熟等违背科学技术价值取向的不公正现象。当“元代码”成为法律系统的优化工具时，必须打破新一代关键核心技术系统的运作封闭过程，生成符合法律要求的代码或配置文件，如数据保护策略、智能合约、数据共享协议等，使作为结构耦合机制的“元代码”能够兼顾价值与责任。

从技术伦理层面来看，新一代关键核心技术系统的自创生逻辑围绕“向善/异化”的核心符码展开，其终极价值导向虽包含以人为本、追求向善的终极价值取向，强调关键性颠覆性技术及前沿技术的研发虽难以避免逐利的特性，但技术应用的根本在于造福人类，维护人的根本权益，提高人类生产生活水平，其通过内部伦理规范承载对技术研发者、使用者的道德责任要求，将尊重人权、关爱生命的理念贯穿技术全生命周期。从法律规范层面来看，合乎程序正义与实质正义的秩序是法律系统的最高价值体现。科技应用的法治应当高度重视价值理性和人文精神，通过提高科技伦理审查的法治化水平，明确违法违规的科技伦理行为的法律责任。在保障新质生产力发展的语境下，法律系统的关键任务是将科技应用的社会风险与伦理失范转化为明确的法律责任承担机制。与此同时，“元代码”对法律系统与新一代关键核心技术系统呈现差异化的作用机理。在技术系统中，其主要作用于伦理规范设计，对科技应用的价值取向和科研人员的道德责任进行判断；在法律系统中则更关注科技应用后果的法律责任分配以及违反科技伦理行为的法律规制。尽管二者关注重点存在差异，但在推动新质生产力发展的目标上具有一致性。为实现法律系统与技术系统在价值与责任层面的深度共振，需构建具体的制度装置，将“元代码”的抽象价值转化为可操作的规则机制，实现法律系统与技术系统在价值与责任层面的良性共振，以此筑牢新质生产力健康发展的法治基石，更好地服务于经济社会发展和人民福祉提升。

二、新质生产力现行法律框架的梳理

着眼于构建新发展格局、推动高质量发展的时代要求，目前我国在新质生产力相关立法上以分散式立法模式为主，采取修改与制定共建、传统与新兴并举、硬法与软法兼施的基本态势，在构建新质生产力法律规则方面取得了一定成效。

（一）修改传统领域法律

数据要素实现了数量增长型生产要素和效率增长型生产要素的高度融合，逐渐成为当前发展新质生产力高效、优质、先进的核心要素。在数字化、智能化蓬勃发展之际，数据不仅仅是一项财产权益，同时也涉及竞争利益，需要通过修法以维护数字经济市场的公平竞争秩序。以完善数字市场竞争秩序的《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）为例，2025年新修订的《反不正当竞争法》于2025年6月27日经全国人大常委会表决通过，自2025年10月15日起施行。本次修订聚焦数字经济时代的新型竞争乱象，回应了平台经济、数据权益保护、中小企业公平竞争等热点问题，通过完善细化有关不正当竞争行为、增加关于治理“内卷式”竞争的规定并完善监管措施和法律责任，以适应数字经济迅速发展形势下的市场竞争复杂环境。例如，该法第13条第2款以概括性规则明确经营者破坏数字经济公平竞争的手段主要包括数据和算法、技术、资本优势和平台规则，新增对流量劫持、恶意不兼容等行为的禁止性规定，完善规制混淆行为的情形、强化商业贿赂治理，同时还完善了虚假宣传、不正当有奖销售、商业诋毁、滥用优势地位损害中小企业合法权益等行为相关规定。

（二）制定传统领域法律

在数字经济成为引领全球经济增长新引擎的前提下，新一代关键核心技术以极强渗透力对民营经济发展产生全面且广泛的影响，要求民营企业实现数字化转型提高生产效率和产品质量。为引导帮助民营企业适应新质生产力发展需要，解决民营经济立法供给不足、立法效力层级较低等现实问题，我国提出加快制定《中华人民共和国民营经济促进法》，并于2025年2月24日十四届全国人大常委会第十五次会议表决通过，自2025年5月20日起施行。该法以倡导、扶持、鼓励性等规范为主，将“两个毫不动摇”“企业家精神培育”等方针上升为法律规范，确立民企与国企地位平等、共同发展、公平竞争等六项基本原则，系对《中华人民共和国宪法》“国家鼓励、支持和引导非公有制经济发展”条款的立法转化与具象化落实。同时，该法明确支持民营经济组织在发展新质生产力中积极发挥作用，通过设定政府对促进民营经济健康发展的义务与职责，依法平等保护民营企业和企业家权益，鼓励民营经济组织参与国家科技攻关，支持有能力的民营经济组织牵头承担重大技术攻关任务，保障民营经济组织依法参与标准制定和公共数据资源的开发利用，加强对其知识产权的保护。

（三）制定新兴领域法律

结合新兴领域风险点、空白区并根据其创新性、探索性特征，党的十八大以来，党中央高度重视发挥法治对新一代关键核心技术应用发展的引领、规范和保障作用，积极推动新兴领域立法，先后制定了多部法律法规，实现新技术新应用新业态在发展中规范、在规范中发展。第一，中央层面的专项法律。为深入推进数字经济创新发展，针对互联网金融、大数据、云计算等技术的安全治理，相继出台了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》）等重要法律；同时，为整合各地方差异化，解决碎片化数字经济治理规则的难题，十四届全国人大常委会立法规划将《中华人民共和国数字经济促进法》（以下简称《数字经济促进法》）列入需要“抓紧工作、条件成熟时提请审议”的法律草案之中，要求制定一部数字经济基础性、综合性立法。第二，中央层面的专项法规。围绕区块链、音视频、汽车数据、算法推荐、深度合成、AIGC等技术和应用，集中在公共数据管理等领域制定了系列法规。第三，地方层面的法律法规。以数字经济地方综合立法为例，截至2025年2月，共有19个省市制定了“数字经济促进条例”，其中包括10部省级人大常委会制定的“数字经济促进条例”，具体是浙、晋、粤、冀、苏、豫、京、黑、湘、内蒙古；6部设区的市级人大常委会制定的“数字经济促进条例”，具体是烟台市、济南市、沈阳市、石家庄市、南昌市、广州市；2部经济特区法规，包括汕头经济特区、深圳经济特区；1部自由贸易港法规，即《海南自由贸易港数字经济促进条例》；1部地方政府规章《湖北省数字经济促进办法》。

三、新质生产力制度规制的现实省思

由于培育发展新质生产力的战略性新兴产业和未来产业目前“处于孕育萌发阶段或产业化初期”，尚待在实现产业规模稳步提升的基础上，推动产业综合实力显著提升、实现全球引领，因而在发挥数字经济对实体经济的赋能升级作用、全面推进数实融合的现阶段，我国新质生产力法治保障体系的构建也处于初步探索阶段，现有立法模式、监管机制、行政运行和伦理治理等方面还存在未完全适应新质生产力进一步发展的问题。

（一）分散立法模式缺乏系统整合

根据新质生产力国家战略和宏观政策的统筹规划，推动新质生产力朝着法治化、体系化方向演进，是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现高质量发展的必然要求与实践路径。当前，围绕新质生产力发展的关键重点领域立法往往倾向于针对某一新兴产业或关键技术，旨在填补现行法律体系在新质生产力覆盖产业和领域的风险或技术应用尚无规定的法律空白，此类立法虽具有较强针对性，但覆盖范围局限于单一产业或技术领域，缺乏对新质生产力涉及领域整体发展趋势的长远规划。同时，目前我国面向新质生产力的综合性治理规则较少，并不具有全面完整的立法规制逻辑，难以解决不同问题交织导致的法律规定混乱、重复、冲突等协同性不佳的结构问题。以数字经济领域为例，当前数据安全立法主要针对数据采集、使用、流通中的特定风险进行规制，地方规制性立法如《深圳经济特区数据条例》，以区域试点形式规范数据要素市场，但尚未形成涵盖数据产权、交易规则、技术标准、安全保障的系统性框架，缺乏统筹数字经济发展的基础性法律。

（二）刚性监管模式触发多头治理

我国通过制定完善的法律法规体系，建立严格的监督与执行机制，规范数据的收集、存储、处理和传输活动，形成了由国家数据局统筹数据要素开发利用，网信部、国家安全部、公安部、工信等部门在各自职责范围内具体负责落实数据监督管理工作的“刚性数据治理监管”模式。为进一步整合数据监管权的行使，国务院于2024年9月发布了《网络数据安全管理条例》，从立法层面确立了国家数据管理部门在具体承担数据管理工作中履行相应的网络数据安全职责，并由国家网信部门负责统筹协调网络数据安全和相关监督管理工作，多元数据监管主体基于不同专业分工制定针对性规则，一定程度上有利于灵活应对新兴领域的数据安全风险和挑战。然而，由于不同监管部门在专业认知和管理能力上存在差异，对数据跨境流动的监管标准、流程、重点各有侧重，实践中已暴露出数据壁垒导致的监管空白。例如，湖南浏阳市检察院通过大数据筛查发现，因行政执法与刑事司法系统之间长期存在信息壁垒，市场监管部门未能同步更新从业禁止人员名单，企业注册系统也无法核验从业人员是否存在刑事犯罪前科，导致26名因食品安全犯罪被判刑人员绕过监管防线仍活跃在食品行业，直至2025年通过“数字哨兵”模型才实现跨部门自动拦截。此外，在实际工作中，由于数据的复杂性和交叉性，容易出现监管部门职责交叉或空白的情况，各部门之间相互推诿或重复监管，既影响监管效果，又给企业带来不必要的负担。

（三）数字行政模式带来程序挑战

行政正当原则要求行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，包括程序中立性、程序参与性和程序公开性，而数字行政往往借助复杂的数据和算法以其自身的流程化来完成各种决策和处置，导致传统行政正当程序制度可能被置于“决策于未知”的处境。一是内隐偏见驱动的无意识歧视动摇程序中立。当知识图谱绘制和建模算法等介入决策程序时，行政主体在参数设置、权重系数和训练的主观设计环节中因内隐于心的偏见无意识参与了其有意识的社会认知加工过程，导致在决策和推理中往往表达出内隐偏见而不自知，进而影响程序中立。例如，2016年美国法院广泛采用的COMPAS算法系统，在ProPublica调查中被证实黑人被错误标记为“高风险”的比例是白人的两倍，直接导致量刑差异。二是瞬时性决策架空程序参与。在数字行政带来的便捷性、自动化和灵活性影响下，行政决策往往都是瞬时完成，行政相对人难以实现面对面陈述和申辩，行政机关的说明义务逐渐缺失，“一拍（照/像）即定（定性定罚）”之后很难得到救济。从2024年司法部发布的第五批贯彻实施新修订行政复议法典型案例来看，实践中有电子警察执法后因未能有效告知当事人，也未履行公告义务，导致当事人不能即时知悉交通违法行为并改正的问题多发，由此造成当事人在同一地点多次受到相同的行政处罚。三是“算法黑箱”模糊程序公开。以算法为引擎的数字行政受制于算法技术及其应用环境，导致“算法黑箱”，此时的算法方法通常是计算机从事物原始特征出发，自动学习和生成高级的认知结果，专家对其运转容易产生分歧，普通公众更是存在理解障碍。例如，海南省儋州市某八旬老人在通过高龄补贴发放争议线下认证后，系统却连续四个月判定其“已死亡”停发补贴。在该案中，系统训练数据中存在历史死亡案例特征偏差，导致对特殊情形的识别能力不足，但行政机关对此未公开算法决策过程，仅简单解释为“系统误判”，引发公众对算法公平性的质疑。

（四）AI应用的科技伦理治理薄弱

科技伦理不仅是AI治理过程中必须优先考虑的重要议题，也是开展AI技术设计与应用全周期需要遵循的价值理念和行为规范。面对日益复杂的AI伦理难题，我国采用结果论持有者常用的软法化路径，尝试通过《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》《生成式人工智能服务管理暂行办法》《科技伦理审查办法（试行）》等对其管理、设计、研发、应用及使用提供原则性指引并确立基本的AI伦理准则，虽在一定程度上有利于引领和规范AI研发应用，但与迭代发展的技术相比，现有科技伦理治理体系难以适应AI创新发展的现实需要，仍然存在某些新兴AI应用领域的伦理规范滞后、伦理审查机制不健全、责任认定与分配模糊等状况。例如，2024年北京市海淀区某中学学生使用AI换脸软件，将同学的日常照片合成恶搞表情包，并发布至社交媒体群组。表情包被大量转发，导致某同学遭受嘲笑，心理受到伤害。后经学校调解，涉事学生道歉并删除内容。尽管《中华人民共和国民法典》第一千零一十九条明确禁止“利用信息技术手段伪造等方式侵害他人肖像权”，但未对AI深度伪造工具的开发标准或未成年人使用场景制定细则，涉事AI换脸软件开发过程中亦未进行未成年人滥用场景测试，难以应对实际侵权场景中的责任缺口。

四、新质生产力法治规范的多维架构

（一）构建新质生产力阶梯式法律框架

在坚持修改与制定共建、传统与新兴并举、软法与硬法兼施的立法基础上，应构建以综合性立法为根基、基础性立法和领域专项立法为重要支撑、配套条例为细化措施，涵盖科技创新、数字经济、生物安全等关键重点领域的阶梯式法律框架。

综合性立法。根据新质生产力相关活动和新质生产力法律制度的共性因素，应积极推进统一立法，制定作为兼具包容性、一般性和综合性的《中华人民共和国新质生产力发展促进法》（以下简称《新质生产力发展促进法》）。在内部体系上，根据《中华人民共和国立法法》第七条之规定，《新质生产力发展促进法》应围绕培育新型劳动者、创造新型生产工具、拓展新的劳动对象，促进新质生产力诸要素实现高效协同匹配而展开，至少包括总则、科技创新、产业发展、人才支持、扶持措施、监督管理、法律责任、附则等方面；在外部体系上，根据《中华人民共和国立法法》第五条之规定，《新质生产力发展促进法》在纵向层面“对上”应与宪法关于发展社会生产力的理念相契合，“对下”应与各地涉新质生产力相关专门立法相衔接；在横向层面应与《中华人民共和国促进科技成果转化法》《中华人民共和国科学技术进步法》等相协调。

基础性立法。以数字经济领域的基础性法律为例，《数字经济促进法》旨在统筹数据要素市场、数字技术应用与数字治理规则，明确数据权属、流通机制与安全底线，为数字经济发展提供制度保障。因此，制定《数字经济促进法》在重点把握好结构设计与法律责任、概念使用及其解释、重点制度、国际竞争合作以及立法协调等问题之外、，还应重点确立数据要素产权分置，采用分层分置思路，厘清数据产权中的“母权”和“子权”关系，将数据资源、数据产品的“母权”分别表述为数据资源权、数据产品权；数据加工使用权和数据产品收益权则分别是数据用益型与收益型产权分置中，从数据“母权”分置出的，以数据加工使用和数据产品未来收益为主要权能的“子权”。

专项领域立法。针对发展新质生产力的应用场景化要求，相比综合性领域法与基础性领域法等原则性规范，专项领域立法可以通过聚焦特定领域的法律问题，根据特定领域的技术特点和产业发展需求，细分制定出更具针对性和操作性的专门法律，进一步规范市场行为、防范安全风险。例如，在绿色发展领域，我国是世界上最大的能源生产国和消费国，《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）的颁布和施行是我国能源法治建设进程的重要里程碑，弥补了长期以来我国以行业性和专业性单行立法应对能源安全问题的局限，引领我国能源法律体系向整体绿色转型，构成我国能源法体系的专项引领性立法。与此同时，科技创新是加快能源转型、发展能源新质生产力的核心要素，能源低碳转型又与新质生产力发展理念高度契合，通过专章规定能源科技创新，明确以国家战略科技力量为引领、企业为主体、市场为导向的创新体系，为发展能源新质生产力的技术突破提供制度保障。

完善相关配套条例。制定、完善能与新质生产力相关法律等上位法相衔接的配套条例，是连接法律原则与具体实践的关键桥梁。配套条例能够对特定领域进行细化和补充，将上位法原则转化为可执行的操作规则，使法律规范更具可操作性、易于落地执行。例如，在深度合成领域关于AI生成合成内容的标识问题上，《个人信息保护法》《网络安全法》作为上位法规定了技术应用的风险评估，《互联网信息服务深度合成管理规定》作为相关配套条例规定了“显著标识”义务，并在《人工智能生成合成内容标识办法》中区分添加“显式标识”和“隐形标识”的具体情形，但如何解决“隐形标识”在跨平台传播时标识信息丢失、削弱溯源能力的问题，尚待通过完善配套条例中予以规定。

（二）形成多元主体协同共治的监管模式

我国《数据二十条》提出“建立健全鼓励创新、包容创新的容错纠错机制”，强调以“包容审慎”作为优化数据监管的创新性监督原则，在“包容”层面强调鼓励、宽容、保护新经济形态，在“审慎”层面主张积极预防并控制新经济形态发展带来的潜在风险，高度契合数据交易监管适应新质生产力发展的要求。在包容审慎原则指导下，应从部门协同监管与央地分权监管两个维度厘定数据监管权配置，破解多头治理难题。

理顺多元数据监管部门的内部关系。与侧重于安全规范，负责统筹协调网络数据安全、个人信息保护工作和相关监督管理工作的国家网信部门相比，国家数据局侧重于发展流通，承担起数据战略规划与宏观政策制定的重任，在国家层面规划数据资源的开发方向，推动数据产权、数据交易、数据流通等数据基础制度建设，在数据领域实施整体性、集中性、常规性监管执法；国家安全、工信、公安等核心监管部门则负责特定数据领域的特殊要求、特别禁制、特定监管。为应对涉及跨领域或跨部门事务，需联合执法办公的情形，应设立专门的数据监管协调委员会，由国家数据局牵头，网信、公安、工信、国安等部门参与，多部门基于不同专业视角共同研讨复杂数据安全事件等棘手问题，协同制定统一的认定标准与处置方案，避免因政策冲突导致不同部门重复介入或互相推诿。同时，构建线上线下相结合的常态化沟通渠道，线上采用即时通讯工具、专用工作平台保持日常信息交流，线下组织业务交流活动，提升部门间协作默契度。

优化央地数据监管权分配。一是强化中央统筹引领。明确国家数据局作为中央主管机关，依法行使全国数据监管的统筹职权，制定全国统一的数据监管行政法规及标准体系，依据《数据安全技术数据分类分级规则》等规范性文件，科学划分核心数据、重要数据与一般数据，建立差异化监管规则；国家网信部门、国家安全部门则根据分业监管获取相关业务数据，为地方监管提供清晰参照，使不同地区对数据的敏感度和重要性基本一致的判断标准。二是地方因地制宜施策。鉴于各地数据交易平台在准入门槛、数据类型、交易流程上的差异，地方政府应根据本地数据产业发展水平和产业结构特点，在遵循国家总体政策框架的基础上，运用监管沙盒治理工具，借助空间测试和验证创新产品、服务和商业模式以及交付机制等，推进各省级数据监管机构之间就测试参数、结果衡量标准、信息报告要求、保障措施等事项的协商，不断改进和完善监管手段。第三，打造央地协同监管网络。建立数据监管信息共享平台，搭建央地数据监管信息直连通道，实现监管信息、风险预警和技术资源的共享。

（三）完善数字行政正当程序的法治约束

设立审计跟踪记录制度。为解决无意识歧视的程序中立动摇，在数字技术赋能行政决策的过程中应提供不可篡改的审计跟录，以便在特定的调查和监管行动中发挥其应有作用。一方面，根据数字系统生成的审计轨迹，行政机关可根据记录向行政当事人解释做出决策所依据的事实及规则，使当事人了解与其相关行政决策的生成过程及数据基础，从而确保记录的真实性、完整性、有效性及可追溯性；另一方面，行政监管机构通过掌握数字系统及操作人员的更改次数、频率和类型等信息，判断是否存在原始调整或配置参数的变更、变更次数及其最新数据显示、原始数据等，便于监测操作人员的操作是否合法、是否存在数据篡改的可能性。当发现问题或偏差时，通过审计追踪明确偏差事故发生的环节和原因，确定具体责任人并做出必要的修正。

保障行政相对人对正当程序权利的享有及行使。在数字决策场景的一般模式下，数字决策模式的瞬时性和自动化特性可能会对当事人正当程序权利的保障造成影响，因而在涉及负担性行政行为作出不利于相对人的决定时，通过设置相对人对数字行政程序的知情权、选择权、拒绝权、人工介入请求权、中断数字系统决策请求权、数字系统决策解释请求权、对数字行政决定质疑后的申请复议等权利获得保障，提高数字技术运用的科学性。数字决策模式的灵活性和高效性要求决策过程更注重程序的规范性，但并不意味着可以完全免除听证程序，行政机关应当建立健全事后听证机制，以弥补数字行政可能出现的程序缺失问题。此外，应设置数字决策行政机关说明义务制度，规定行政机关说明数字技术设备的选择过程、依赖理由、技术标准以及算法运行下出现相似情况的不同决定或不同情况的相似决定的因素考量等。

构建算法公开制度。“算法黑箱”本质由算法的技术特性造成，即使公开算法源代码也依然难以理解其决策机制。应对数字行政发展，算法公开制度应当是公开有意义和有特定指向的决策体系，坚持以公开为常态，不公开为例外。算法商业秘密的存在原则上是数字行政程序公开的抗辩理由，在兼顾国家和社会公共利益的前提下，应根据不同情形采取不同范围不同程度的公开。当算法公开可能引发知识产权侵权、算法抄袭进而影响企业对算法设计知识产权的享有时，应以算法有限公开作为治理措施，仅强制公开算法模型与数据，保护源代码等核心商业秘密；对涉及专业判断的算法，可选择向中立的第三方机构，由专业人士进行审计，以此解决算法公开给开发者带来的不利影响等问题。例如，美国国会2021年5月制定《算法正义与在线平台透明度法案》(AlgorithmicJusticeandOnlinePlatformTransparencyAct)，该法案强调设立一个由联邦贸易委员会(FTC)、劳工部(DOC)和司法部(DOJ)等组成的关于在线平台算法流程的跨部门特别工作组，目的是审查在线平台在算法流程中对个人信息的歧视性使用情况。对此，我国可参照此种规则设置，根据算法使用的具体领域授权中立机构进行审查。比如，由银保监会或证监会担任金融领域的算法审计机关等。

（四）创新探索AI伦理的新型治理对策

面对AI技术快速发展与伦理治理滞后的矛盾，AI伦理治理应始终坚持以人为本、增进人民福祉的根本价值追求，交叉综合运用法律、伦理和技术等多种规制手段，构建刚性约束、柔性引导和技术动态防控的三维治理框架。

构建分类分级的刚性约束体系。一是针对弱AI阶段的数据隐私问题，加强数据保护与隐私立法，细化数据收集规则，强化数据存储与管理责任，规范数据共享与交易的条件及程序；纠正算法偏见，制定算法设计规范，以形式透明与实质透明作为人工智能审查重点，确保算法设计的公平与算法结果的公正。二是针对强AI阶段的深度伪造技术、舆论控制等问题，健全平台内容审核机制，强化平台责任追责机制，同时提升技术识别能力，防范虚假信息传播；三是针对未来超强AI阶段可能涉及的智能鸿沟、国家安全及人类生存安全等问题，在研发和部署超强AI系统前进行全面的安全评估并实施开发许可制度，防范潜在的生存风险。

建立多元包容的伦理规范体系。围绕《关于加强科技伦理治理的意见》提出的增进人类福祉、促进公平公正、保护隐私安全、确保可控可信、强化责任担当以及提升伦理素养等六项基本伦理要求，制定更具体、更具操作性的国家科技伦理行动纲领，明确科技伦理治理的总体目标、基本原则、重点任务和保障措施，引导AI技术向善。同时，强化AI伦理审查机制，建立由伦理学、法学、社会学、计算机科学等多领域专家组成审查委员会，对AI项目的立项、研发、应用等环节进行严格的伦理审查。在项目立项阶段，由审查委员会评估项目伦理风险，对存在重大伦理风险的项目要求进行整改或不予批准；在项目研发过程中，定期开展项目伦理检查，及时发现和解决出现的伦理问题。

开发创新型伦理治理技术工具。从技术研发角度来讲，政府部门、科研机构及企业等应共同致力于研发能够提高AI系统决策透明度的可解释技术、隐私保护技术、偏差纠正技术以及伦理风险评估与预警技术等，积极鼓励AI技术的融合与创新，包括融合区块链的分布式账本、不可篡改等特性，为AI数据的存储、共享和使用提供安全可信的环境；借助大数据技术强大的数据处理和分析能力，提供准确数据支持，或是将AI技术应用于物联网设备中，实现设备智能交互和协同。此外，还应不断拓展AI技术在医疗、教育、金融等领域的应用场景，例如在金融领域运用AI技术进行风险评估、优化投资策略的同时，利用伦理治理技术工具防范算法偏见导致的不公平待遇，保护金融消费者的权益。

五、结语

系统性治理范式既要求法律系统保持认知开放性以回应技术迭代，同时也要求坚守规范性封闭以捍卫法治内核。构建数字时代新质生产力的法治保障体系，本质是法律系统在保持运作封闭性的前提下，通过结构耦合机制与新一代关键核心技术系统建立规范“共振”。面对算法、数据要素等新型社会符码的涌现，应超越传统规制范式生成动态自创生的规范体系，在立法之维构建阶梯式法律框架，在监管之维形成多元主体协同共治的数据监管模式，在行政之维积极应对数字正当程序挑战，在伦理之维创新探索AI伦理治理对策。

作者：迟方旭，蒋沁玉

来源：《科学·经济·社会》2025年第6期，第66-79页。

参考文献：略

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