数智导刊丨三类服务机构定位首次明晰 四部门联手破解数据流通难题

图片来源：摄图网授权

《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》为我国数据要素市场建设确立了系统性框架，其中明确提出“培育数据要素流通和交易服务生态”。当前，打通数据流通的“任督二脉”，加快全国一体化数据市场的建设，让数据要素得以安全、高效地配置，并赋能千行百业，已成为激发数字经济高质量发展内生动力的核心议题。

数智政解

■刘晨曦

近日，国家数据局、工业和信息化部、公安部、中国证监会联合发布《关于培育数据流通服务机构加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》），首次明确了各类数据流通服务机构功能定位和角色分工，聚焦“明确定位、提升能力、强化保障”三大关键点，系统提出了增强数据流通交易服务效能的路径，为构建规范化、高效化的流通体系，推动数据流通市场健康有序发展提供了及时而有力的指引。

擘画数据流通新图景：以破局之道，答发展之问

正如《意见》指出，各类数据流通服务机构在“竞相发展”的同时，也面临着“功能定位尚不清晰、服务能力仍有短板、监督管理亟待完善”等问题。数据交易所、平台企业、数据商等各类主体角色如何区分？如何避免同质化低水平竞争？如何提升专业服务能力以赢得市场信任？监管的边界又该如何划定以平衡创新与风险？这一系列问题，亟待权威的解答与引导。

《意见》的出台，正是对这一时代命题的系统性回应。文件以清晰的总体要求锚定了发展方向：坚持以推动高质量发展为核心，有效市场与有为政府相结合，统筹发展和安全。

其设定的远景目标更是令人振奋——到2029年底，数据流通服务机构能力显著提升，流通交易形态更加多元，数据产品和服务更加丰富，各类主体供数用数意愿持续增强，全社会数据流通利用水平明显提高。

当前我国数据要素流通正处在从“规模扩张”向“规范发展”转变的重要阶段，这不仅是一幅加快落实《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》关于“数据要素流通和交易服务生态”部署的战略新图景，更是一份为各类主体高质量发展提供的精准指南，为处于探索期的市场注入了坚实的政策预期。

功能定位精准“画像”：三类机构错位发展，构建协同共生生态

《意见》最核心的突破之一，在于首次清晰地为不同类型的数据流通服务机构进行了功能“画像”，引导其从“野蛮生长”走向“有序竞合”，构建起一个多层次、互补性的市场生态体系。

对于数据交易所（中心），《意见》赋予其“综合服务枢纽”的核心定位，鼓励其发挥引领带动作用，探索完善流通交易规则与标准，强化合规保障与供需匹配等基础服务，并增强价格发现、产品开发等高端增值服务，旨在构建全链条服务体系。特别值得注意的是，“鼓励公共数据产品和服务通过数据交易所（中心）开展流通交易”的表述，为公共数据的授权运营、价值变现指明了主渠道，有望极大丰富高质量数据产品的供给。

对于数据流通服务平台企业，《意见》鼓励其走“专业化深耕”之路。无论是产业互联网平台围绕产业链供应链深化数据应用，还是数据基础设施运营方保障安全合规流通，抑或是云服务平台探索“一站式”服务模式，其核心是发挥各自在特定领域的技术、生态或基础设施优势，将流通服务与主营业务深度融合，形成独特的竞争力。这避免了平台企业陷入与交易所的同质化竞争，转而鼓励其在垂直领域做深做透。

对于数据商，《意见》则定位为“数据价值挖掘者与产品开发者”。它们是市场最前端的活力源泉，被鼓励积极拓展数据获取渠道，深入行业场景，开发高质量数据集、数据即服务等多样化模式。支持其参与公共数据资源开发，更是旨在激活“数据商”的创新能力，将沉淀的公共数据转化为满足市场需求的鲜活产品，提升公共数据的价值转化效率。

通过精准的定位区分，《意见》勾勒出一幅交易所定规则、筑生态，平台企业深耕场景、促融合，数据商挖掘价值、创产品的协同发展图景，为数据要素市场的高效运行奠定了坚实的组织基础。

多措并举：提升数据流通服务机构服务能力

明确了“谁来做”，更要解决“怎么做”的问题。《意见》从提升服务能力的角度，提出了一系列富有创新性和实操性的举措，旨在通过创新模式、丰富供给、夯实基础构建系统全面的能力提升框架，从而推动全国一体化数据市场的建设和高质量发展。

在流通模式上，《意见》鼓励超越传统的货币交易，探索“数据换数据、换订单、换服务、换模型、换场景”等多元交换方式，并探索数据作价出资等新路径。这种灵活性将极大降低数据交易的门槛，尤其有利于中小企业参与。同时，支持通过第三方开展供需对接和交付结算，旨在降低交易成本，提升流通效率。

在产品形态上，《意见》支持加大数据集等资源型数据产品和服务供给，创新开发核验查询、分析报告、数据指数、智能体服务等分析决策型产品和服务。最具前瞻性的是，《意见》明确提出支持数据资产合规化、标准化、增值化服务，积极推进“数据资产入表”。这为数据要素的资本化打开了想象空间，意味着数据不再仅仅是成本中心，未来有望成为企业资产负债表上的资产项，从而深刻改变企业的估值逻辑和融资能力。

在顺应技术浪潮方面，《意见》特别指出要拓展适应人工智能发展的高质量数据集流通。支持服务机构与产业链链主企业等主体，建设高质量数据集，提供数据治理、模型训练等服务。这直接回应了大模型时代对高质量数据的饥渴需求，推动数据市场与前沿人工智能发展同频共振。

在基础设施与规则标准层面，《意见》强调加强数据流通交易规则和标准建设，探索符合要素特性的价格机制，并鼓励利用现有资金渠道支持数据基础设施建设，促进互认互通。这些举措旨在为数据流通构建稳定、可靠、透明的“高速公路”和“交通规则”，是市场长期健康发展的基石。

此外，《意见》还着重强调要提升数据跨境流通服务能力，支持有条件机构探索数据跨境合规咨询、托管等业务，体现了在安全前提下推进国际数据流动的开放姿态。《意见》要求强化第三方专业服务支撑，鼓励发展合规审计、质量评价、安全、保险、资产评估、争议仲裁等专业服务，为数据市场建设提供专业化保障。

强化实施保障：为数据流通服务机构发展创造良好环境

为确保上述举措能落地生根，《意见》从健全监管、强化安全、推广经验三个维度构建了一套全方位的实施保障体系，体现了鼓励创新与防范风险并重的监管智慧。

在组织领导方面，明确国家数据局的统筹协调角色，要求各地落实属地责任，并严厉指出“不得对数据开发利用和流通交易设置不合理要求、审批条件或流程，限制数据跨行业、跨部门、跨区域流动”。这一强有力的表述，剑指数据流通中的行政壁垒，显示了中央破除障碍的坚定决心。

在监督管理方面，提出严格规范数据交易所（中心）设立审批。加强管理，“统筹优化布局，严控数量，适时开展整合优化”，这预示着未来数据交易所中心的建设将从“跑马圈地”转向“精耕细作”，通过整合提升规模效应和服务能级。同时，建立跨部门协同监管机制，严厉打击违法违规行为，并探索建立尽职免责和试错容错机制，为真正意义上的创新提供了宝贵的“安全空间”。

在安全与自律方面，《意见》强调“牢牢守住数据安全底线”，要求将安全合规贯穿全过程。各类机构被要求加强自律，杜绝统计造假，行业协会被鼓励制定自律公约，形成政府监管、行业自律、机构自治、社会监督的共治格局。

《意见》指出，通过组织实施能力提升工程、建立评估体系、加强经验推广等措施，致力于形成鼓励创新、互促互进的良好氛围，推动整个生态圈持续进化。

数据要素市场化、价值化是一项长期系统工程，培育数据流通服务机构是这一系统工程的关键支点。纵观整份《意见》，其核心逻辑清晰、目标明确：通过系统性培育和规范数据流通服务机构这一关键枢纽，打通数据要素市场化的“任督二脉”，从而引爆数据作为生产要素的乘数效应。这不仅是激发数字经济内生动能的战略举措，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

随着《意见》的落地实施，我国数据要素市场建设进入了深化实践的新阶段。一个规则清晰、主体多元、供给丰富、流通高效、安全可控的数据要素市场生态体系正在加速成形。中国数据要素市场化的巨轮，必将沿着这份精心绘制的航海大图，驶向深蓝。

总 监 制丨王列军车海刚

监 制丨陈 波 王 彧 杨玉洋

主 编丨毛晶慧 编 辑丨曹 阳