进一步规范涉企刑事案件管辖

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，健全规范涉企执法长效机制，防止和纠正违规异地执法、趋利性执法。刑事案件关乎民营企业产权、民营企业家人身权益和财产权益。其中，规范刑事案件管辖是关键。

侦查是公诉案件的第一道程序，侦查权的合法性通过管辖来确认。违规异地执法和趋利性执法往往通过“沾边即管”甚至人为制造管辖权实现的。因此，切实规范刑事案件管辖，消除违规异地执法和趋利性执法空间，才能实现最前端的正义。

图/中经视觉

明确侦查地域管辖的边界

所谓侦查管辖，通俗讲就是民营企业或者民营企业家涉嫌犯罪，由哪个公安机关进行办理的问题。

《中华人民共和国刑事诉讼法》规定了法院的审判管辖，实践中侦查地域管辖参照审判管辖，实行“犯罪地为主、犯罪嫌疑人居住地为辅”的原则。关于刑事诉讼犯罪地可以从刑法规定及刑法学理论中找到依据。我国刑法属地效力采用的是“遍在说”，即只要犯罪的行为或者结果有一项发生在我国领域内的，我国就有管辖权。对于非隔隙犯而言，危害行为与危害结果同时发生，行为地和结果地发生竞合；而对于隔隙犯而言，危害行为与危害结果在时空上是分离的，但无论是危害行为还是危害结果都是犯罪的组成部分。因此，犯罪行为发生地和犯罪结果发生地都属于犯罪地。

根据犯罪形态理论，可以把犯罪阶段分为预备阶段和实行阶段，在预备阶段实施的是预备行为、在实行阶段实施的是实行行为，无论是预备行为还是实行行为都是犯罪行为。因此，犯罪行为发生地包括预备地和实施地。根据数罪理论又可以有连续犯、继续犯（持续犯）的划分，连续犯、继续犯必然产生连续行为或者继续行为。因此，犯罪行为连续、继续实施的地点也都属于犯罪行为发生地。实践中又可以把继续地解释为开始地、途经地、结束地等。

犯罪结果发生地包括犯罪对象被侵害地、犯罪所得的实际取得地、转移地、藏匿地、销售地、使用地。从严格意义上来讲，犯罪结果发生地仅包括犯罪对象被侵害地以及犯罪所得的实际取得地。

通过分析发现，理论上所有和犯罪有关联的地点都有管辖权，并且管辖权是并列的，没有先后顺序，关联点过多使管辖存在泛化风险。实践中涉企刑事案件尤其是跨省涉企刑事案件容易演变为沾边即管，即通过弱关联点取得管辖权，通常具有明显“经济利益驱动”特征；甚至人为制造关联点取得管辖权，实施“远洋捕捞”。在办案中对民营企业、民营企业家采取变相强制措施或者变相强制性措施，对企业正常生产经营活动造成不利影响。这不仅严重侵害了民营企业和民营企业家的合法权益，也严重损害执法机关形象和刑事司法公信力。因此，需要对涉企刑事案件侦查地域管辖边界进行重新界定。

管辖法定是程序法定的题中应有之义，营造法治化营商环境就是要稳定经营主体的预期。管辖具有稳定民营企业、民营企业家对侦查、起诉、审判机关预期之功效。管辖应具有确定性、排他性，以防止管辖权滥用。对于涉企刑事案件管辖的解释应适度收缩，不宜过于宽泛，既要防止管辖推诿还要防止争抢管辖；应按照“最密切联系原则”确定实际管辖地，即强关联点管辖，也就是由主要犯罪活动实施地的侦查机关进行管辖，排除与企业犯罪联系比较松散地点的管辖权，防止沾边即管滥用管辖权。

加强对侦查指定管辖的监督

《中华人民共和国刑事诉讼法》规定了人民法院的指定管辖。司法实践中指定管辖在公安机关办理刑事案件中运用的也比较多。

公安机关指定管辖有两种情况，一种是依申请指定管辖，另一种是依职权指定管辖。依申请指定管辖是对于出现管辖权争议，有管辖权的公安机关协商不成的，由共同上级公安机关指定管辖。《中华人民共和国民营经济促进法》规定的管辖权争议解决方案就属于该种情况。依职权指定管辖是对情况特殊的刑事案件，由上级公安机关直接指定特定的公安机关行使管辖权，对案件进行侦查。

侦查指定管辖可以提高侦查效率，但也有损管辖的确定性，容易对民营企业、民营企业家造成侵害。因此，对于指定管辖要慎用，尤其是依职权指定的情形：一是指定管辖应在主要侦查活动开始之前，管辖作为立案条件，是公安机关行使侦查权的前提，没有管辖权的，不能行使侦查权；二是避免形成打击偏好，在指定管辖时，上级公安机关应避免下级公安机关产生趋利性执法行为，办理某些类型案件能为当地带来经济效益，办案机关容易形成打击偏好，在指定管辖时一定要杜绝此种倾向。

人民检察院是法律监督机关，对侦查活动进行监督。人民检察院规范涉企执法专项行动主要体现在对公安机关立案及不立案监督、强制措施及产权强制性措施运用监督、“挂案清理”等方面，但对管辖权滥用缺乏有效的监督方式。实践中普遍采用后置方式进行制约，也就是在接受案件移送审查起诉时要求由指定管辖的公安机关协商同级人民检察院指定下级人民检察院管辖。这种方式容易导致刑事诉讼效率降低，并且损害刑事司法权威。

人民检察院应加强对涉企刑事案件入口的监督。审查逮捕、审查起诉是人民检察院对侦查进行监督的重要方式，人民检察院在审查逮捕、审查起诉期间应对公安机关指定管辖合理性、必要性进行审查，认为公安机关指定管辖缺乏合理性及必要性的，要求按照地域管辖原则将案件移送有管辖权的公安机关。人民检察院从外部监督，纠正侦查机关违规异地执法。把对民营经济“平等对待”落到实处，为民营经济持续健康高质量发展提供有力刑事检察保障。

赋予当事人刑事案件管辖异议权

刑事诉讼奉行抗辩对等、平等武装。管辖权异议充分体现了抗辩双方的对抗性，管辖异议权是民营企业、民营企业家非常重要的保障和救济性权利。

《中华人民共和国刑事诉讼法》只是笼统地规定公安机关、人民检察院、人民法院应当保障诉讼参与人的诉讼权利，管辖异议权是否属于诉讼权利，刑事诉讼法没有明确规定。管辖是司法正义的开端，它以确定性为价值目标。我国民事诉讼法和行政诉讼法都规定了完善的管辖权异议制度，但在刑事诉讼法中这项权利被忽略了。在我国侦查权过于强大，也容易在管辖方面进行扩张，赋予当事人管辖异议权，增强其防御能力，以对侦查权有效制衡。管辖异议权是保障性权利，对保障民营企业、民营企业家诉权行使、保证管辖规则的正常运行有重要意义；管辖异议权是救济性权利，对保障民营企业家人身权益、保护民营企业及民营企业家产权具有重要作用。在刑事诉讼中，当事人有权请求由对其公正的国家机关管辖，以消除选执性执法、片面取证及趋利性执法等不公正待遇。因此，刑事案件管辖异议权应属于当事人的诉讼权利。

我国民事诉讼法规定当事人管辖权异议在提交答辩状期间提出。最高人民法院司法解释规定，刑事案件庭前会议可以就是否对案件管辖有异议向控辩双方了解情况，听取意见。可见，司法实践中刑事案件管辖权异议属于庭前会议的讨论内容，对于管辖权的初始分配，并没有为当事人提供参与机制。在侦查、起诉期间当事人只能被动接受案件管辖，而不能主动提出异议。管辖异议权是初始性权利，应从刑事程序开始阶段就享有。只在审判阶段提出，明显弱化了其抗辩功能，无法保障当事人诉讼权利的行使。管辖异议权作为当事人的诉讼权利，在保障人权方面有独特价值和作用，是关乎当事人权益的第一道防线，应将其前置到侦查阶段，唯有如此才能有效对抗违规异地执法和趋利性执法。因此，管辖权异议在刑事诉讼任何阶段都可以提出，当事人在公安机关受理案件之后就应享有该项权利。管辖权异议可以针对地域管辖、级别管辖提出异议。侦查阶段保障民营企业和民营企业家刑事案件管辖异议权，是保障其“享有平等的法律地位”在刑事诉讼中的具体体现，更能激发其生产积极性和守法热情。

促进民营经济健康发展，既要避免“以刑扰民”，纠正用刑事手段干预经济纠纷；还要避免“远洋捕捞”，防范违规异地趋利执法。规范涉企刑事案件管辖是破解的钥匙。可以说，管辖是侦查机关的“紧箍咒”，是民营企业、民营企业家的“安身法”。

（中国刑事警察学院经济犯罪侦查学院教授 郑洪广）