打着安理会幌子，要掀联合国桌子：特式“和平委员会”合法吗

据央视新闻2月8日报道，美国计划于2月19日在首都华盛顿举行所谓“和平委员会”（Board of Peace）首次领导人会议，讨论加沙地带重建问题。

上月，美国总统特朗普在瑞士达沃斯的世界经济论坛上举行了“和平委员会宪章”（下文简称“宪章”）的签字仪式。出席签字仪式的有包括美国在内的20个国家，全世界共有60余国收到加入“和平委员会”的邀请，一时间声势浩大，颇有取联合国而代之的架势。

一个打着安理会幌子、要掀联合国桌子的宏大构想

当今世界，结构性矛盾日益加剧，使得建立在大国协调基础上的联合国安理会制度长期在重大问题上瘫痪，国际上充斥着对维和制度失效的焦虑。在此背景下，若抛开其实质内容与背后动机不论，特朗普的“和平委员会”构想，亦不失为一种解决困境的新尝试。

当然，“和平委员会”欲成为国际组织，必先在国际法下成立才可论及其他。白宫为此一直声称，委员会乃安理会去年末通过的第2803号决议授权成立的国际组织。但这其实是对安理会2803号决议授权性质的严重误读——2803号决议确实被认为授权了一个和平委员会来落实加沙和平计划，但并不是特朗普成立的这个“和平委员会”。

只要将2803号决议原文与上文提到的“宪章”稍加对比就可发现，安理会授权的和平委员会和特式“和平委员会”，大概只有名称相同，其余一概跑偏。

如，2803号决议写明，对委员会的授权到2027年末作废，可“宪章”不但不写委员会解散时间，而且明确将委员会存续时限全权交于主席特朗普本人决定（见“宪章”第十章，本文引述“宪章”内容全部来自笔者对《以色列时报》1月18日公布的“宪章”英文原文的翻译）——注意，不是作为安理会和委员会美国代表的特朗普，而是作为委员会主席的个人意义上的特朗普。

再如，2803号决议写明委员会职能仅限解决加沙问题，可“宪章”全文非但只字未提“加沙”，而且自作主张将其使命以宏大笔触定义为“促进稳定、恢复可靠且合法的治理，并在受冲突影响或面临冲突威胁的地区实现持久和平”，以及“履行和平建设职能，包括制定并传播可供所有寻求和平的国家与社会适用的最佳实践”云云。（见“宪章”第一章第一条。）

再看“宪章”序言，更有“痛惜，过多的和平建设路径助长了持续依赖，并将危机制度化…… 强调建立一个更加灵活、高效的国际和平建设机构之必要性”等语。

如此广泛的组织使命、如此全面的组织职能，安理会有否授权姑且不论，即便安理会有心授权，怕是也无权可授。实际上，就算整个联合国打包，其职能和授权范围都未必能够如此。

以此观之，该委员会若真得落实，客观上必然与联合国分庭抗礼。说特式的“和平委员会”是个打着安理会幌子、掀着联合国桌子的宏大国际组织构想，当不为过。

特式“和平委员会”在国际法下极难成立

有趣的是，特式“和平委员会”虽未得安理会授权，但它的成立却并不违法。

依现代国际法，只有某些极端国际行为，如使用武力，若未经安理会授权、亦不满足《联合国宪章》规定的例外情况，便属违法。但成立以维护和平为目的且尚未有实际动作的国际组织，即便未经安理会授权，也不违法。

联合国和安理会确有成立国际组织之权，但国际组织的成立却并不必须依靠联合国与安理会授权，完全可以由主权国家自发抱团缔约成立——比如世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、欧盟和上海合作组织等等，都是未经联合国授权自发成立的合法国际组织。

联合国并不具有排他性的国际组织成立授权权力，进一步说，联合国本身也只是个由主权国家在自愿同意基础上，自发缔约成立的世界组织而已。

那么，特式“和平委员会”能否以主权国家抱团缔约、自发成立的方式成为合法国际组织？

遗憾的是，在21世纪国际组织遍地的今天，国际法依然没有发展出类似国内公司法那样的国际组织“标准成立公式”。 所以，这个问题的答案，颇为复杂，本文在此只针对该委员会本身浅论一二。

因为没有公认判定标准，为权宜计，国际法学界通过多年对国际判例和国家实践的法理学研究，为国际组织的合法性判断总结出了三条指导性建议：

一看该组织是否具有成员国的国内法律人格（legal personality）；二看该组织是否具有独立的国际法律人格；三看该组织是否被成员国授予并实际行使特定权力。

“法律人格”是指一个实体在法律上独立享有权利、承担义务，并以自身名义从事法律行为的能力，是实体成为法律行为主体的前提。一个国际组织若要合法存在并以实体形式与其他国际实体发生国际或国内关系，则通常需要同时具备有效的国内法律人格和国际法律人格。

国际组织是否具备成员国国内法律人格，全看成员国国内法如何规定，若规定有则有，反之则无。在国际组织出现的早期阶段（20世纪上半叶），大多国内立法机构在决定是否授予某国际组织国内法律人格时，要先看该组织是否被其他同组织成员国赋予国内法律人格，更有甚者，还要先参考该组织是否已经被授予国际法法律人格，而国际律法人格的授予，也会参考国内法的授予情况，最终导致成员国之间互相参看，常搞出鸡生蛋、蛋生鸡的笑话。

为了防止成员国陷入此种循环论证的窘境，后来大部分国际组织的成立条约中会明文授予该组织在成员国国内的法律人格。

如，《联合国宪章》第104条即明确赋予联合国“在各会员国领土内”均“享有其行使职能及达成宗旨所必需之法律能力”；《欧洲联盟条约》第47条写得更直接：“联盟具有法律人格”，而《欧盟运作条约》第335条更进一步说明“在各成员国中，联盟依照各该国法律享有法人地位”。

有趣的是，笔者注意到“和平委员会宪章”却并不包含这一大多数国际组织条约都会包含的标准条款，若后期不予以纠正，可能会在实务中重演20世纪上半叶那循环论证的困境。

国际组织的国际法律人格，需要成员国在组织条约中明确写出。若组织条约中不写，则常会引发争议。这争议，大抵围绕联合国国际法院在《关于在联合国服务中所受损害的赔偿案》的判例展开，目前仍处于公说公有理、婆说婆有理的混乱阶段。

学界在这争议中大致分为两派：

一派是“意愿论（will theory）”，认为国际法律人格存在与否，取决于建立组织的国家是否有意愿授予该组织国际法人格。

另一派是“客观论（objective theory）”，认为一旦某国际组织实际上达成某些国际法上对国际组织的客观要求，则自动具备国际法律人格。

这两派各有千秋也各有问题，在此无需展开，因为特式“宪章”第六章第六条有明文规定“和平委员会及其附属机构享有国际法律人格”，解决了该委员会国际法人格的问题。

至于第三个指导性判定建议——是否被成员国授予并实际行使特定权力——前文对“和平委员会”授权之海纳百川、亘古未有已有介绍，不再重复。而此宏大之授权，若真得实施，则必然满足该条判定的要求，只是是否真能实施，本身就是个巨大的问号。

话说回来，以上三点学界总结出来的判定建议，也并非严格国际法意义上的成立要件，而更像是事后对既有实践的描述与合理化。

总之，依国际法主流的“功能主义”（functionalism）原则，只要存在足够数量的国家明确同意受其约束，并通过条约或其他方式赋予其权力，一个国际组织完全可能在联合国之外自成体系，并在成员国之间合法运作。但笔者同时也要指出，这种“自发成立”的可能性，也极易被高估，因它高度依赖成员国的真实同意、权力授予的清晰程度，以及长期实践中国际社会的承认与配合。一旦这些条件不足，“自发成立”便会沦为一种制度幻觉，而以目前特朗普发送成员邀请之片面和受邀国响应状况之不佳观之，笔者对“和平委员会”的成立合法性，并不看好。

结语：解决联合国弊病两种尝试的对比

国际组织的权力主要来自成员国在自愿同意的条件下签订的国际条约，而对条约外非成员国之约束力则甚微。如《维也纳条约法公约》第34条就有明文规定，未经第三方当事国同意，条约不得为第三方创设权利或义务。

而“维护世界和平”这一委员会的“使命”，则尤其依赖核心当事方的同意与整个国际社会的广泛参与。如关键当事方缺席，抑或国际社会普遍不以为意，那么一个冠名“世界和平”的组织的实际法律能力必然大打折扣。

无论如何，委员会将面临的，是那熟悉的国际组织目标与权力基础之间的结构性断裂——那是所有试图以松散成员结构取代联合国系统而承载全球公共权力的机制，所共同面对的制度困境。

在这背景下，另一种解决联合国困境的多边机制，或许更具启发意义。

近年来，我国参与或主导建立的若干国际组织——如，亚投行、多种金砖国家组织、上合组织等——既不攀附安理会合法性叙事，也不号称包揽全球公共权力，而是以条约明确授权、以成员同意定技术化目标，在若干有限领域内积累与联合国系统并行的实在制度合法性、弥补现行国际制度短板，不失为一种更为务实、克制的制度改革路径。

从宏观视角来看，“和平委员会”的争议不仅关乎特朗普个人政治取向，也不仅是某“宪章”文本的技术缺陷，它暴露的是一个结构性的制度困境——安理会因大国分歧而瘫痪，国际社会固然渴望新机制弥补治理真空，但在国际法上，却并不存在一条能够以低风险、低成本取绕开既有体系、另起炉灶的捷径。

国际法上集体安全秩序的基石，从来不是一纸“宪章”冠冕堂皇的抽象的正义，而是主要大国之间日复一日在实践中磨出来的无比现实的最低限度协调。因此，任何试图跳过这一前提，以抽象制度设计取代政治共识的尝试，往往都会在合法性与执行力之间遭遇不可调和的矛盾张力。

或许正是在这一意义上，“和平委员会”的出现再次提醒人们，国际组织与国际秩序之成立与存续，不在单边宣示，只在默契行之。

（作者系美国沃顿商学院应用经济学学士、纽约大学法学院法律博士，现任纽约某私募基金高级企业法务）