城记 | 《上海大都市圈国土空间规划（2025-2035年）》草案公示 以跨省域协同书写长三角...

来源：中国金融信息网

新华财经上海2月10日电 （谷青竹） 作为长三角一体化发展的核心引擎，上海大都市圈的内部联动效率直接决定长三角整体发展的“航速”，其协同效能始终备受各界瞩目。2月10日，随着《上海大都市圈国土空间规划（2025-2035年）》草案（以下简称“规划草案”）公示，上海大都市圈一体化治理有望向更深层次推进。

扩容逻辑：以解决跨省域协同发展问题为导向

回溯上海大都市圈的演进历程，其发展格局经历了多个时期。早在2016年，《上海市城市总体规划（2016-2040）》草案发布，文件提出以上海为核心，联动苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等六座城市构建90分钟交通出行圈。

2019年，上海大都市圈规划从“地方探索”转向“国家战略”——《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》印发，明确提出“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”。基于此，2022年全国首个跨省域国土空间规划《上海大都市圈空间协同规划》出炉，本轮规划将上海大都市圈的规划范围确定为上海以及周边苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、湖州、宁波、舟山在内的“1+8”城市市域行政范围。

2026年，《上海大都市圈国土空间规划（2025-2035年）》草案公示，将上海大都市圈由“1+8”扩容至“1+13”，在原有基础上新纳入杭州、绍兴、泰州、盐城、宣城五城。

从“1+8”到“1+13”，上海大都市圈的“大”不是简单追求地理范围上的扩张，本质是以突破省界壁垒来攻克治理痛点为导向，对跨区域协同发展的现实需求作出顶层规划层面的精准回应。同济大学教授、上海同济城市规划设计研究院院长张尚武在接受新华财经采访时表示，“上海大都市圈的空间规划以地级市为基本协同单元，这一设定正是为跨省域协同解决治理问题提供高层级、高效率的组织保障。毕竟像上海大丰农场的机制协调、资源联动这类议题，显然不能仅靠乡镇、县域层面对接，必须通过上海与盐城两地展开对话，才能形成有效共识与落地方案。”

张尚武告诉新华财经，“发展需求导向”贯穿于规划草案编制过程的始终。为精准捕捉各成员城市的发展痛点，由上海市规划和自然资源局牵头、负责人每月带队，携带阶段性方案赴周边每个城市开展沟通，完成一轮全覆盖式的实地对接，这一“走出去”的工作机制成为规划草案编制中充分吸纳地方诉求的重要保障，累计收集诉求超千条。

空间结构：三大圈层涟漪式递进

值得注意的是，此轮规划草案中，上海大都市圈的空间范围已明显超出国家对“都市圈”的常规界定——即以“1小时通勤圈”为基本尺度的日常通勤型城镇化空间形态。在当前“1+13”的格局下，部分新纳入的城市与上海的时空距离已超过这一标准，如盐城、泰州至上海的高铁行程普遍在2小时左右。

面对这一“超常规”的空间尺度，张尚武表示，上海大都市圈的构建逻辑并非简单套用通勤半径的技术标准，而是以跨区域协同治理与功能整合为核心，采用了一种更具战略弹性的空间组织方式。具体而言，它被设计为三个功能圈层，每一层对应不同的协作深度与发展目标。

第一层聚焦日常性工作生活，是“通勤生活圈”——该圈层紧邻上海核心区域，通过市域铁路、城市快轨可达上海主城区，建设重点在于推动基础设施互联互通、公共服务共建共享，解决居民跨城出行、公共服务共享等基础需求。张尚武表示，这是都市圈协同发展的“基础底盘”，直接关系居民生活获得感。

第二层侧重功能性经济合作，以产业链、创新链、供应链的跨区域集成集聚为核心，对应“同城功能圈”——通过城际铁路可达上海主城区，通过强化区域产业链、创新链、供应链、人才链集成集聚，共同推动长江口、杭州湾、环太湖、深远海等区域空间协同发展。

“后入圈的成员城市多数处于这一圈层，与上海交通便捷、合作紧密，可称为广义的‘同城化’。”张尚武表示，这一层级是都市圈经济活力的“核心支撑”，双向“飞地经济”、产业联盟等创新模式在此密集涌现，有效破解了行政壁垒导致的产业碎片化问题。

第三层服务战略性发展目标，对接上海大都市圈落实长三角一体化战略、打造国家高质量发展标杆的核心使命，对应“产业协作圈”——通过高铁可达上海主城区，核心任务是推动上海大都市圈与长三角其他都市圈之间更大范围协同共进，共同落实长三角一体化发展战略。

“从全球范围看，世界级城市群均呈现明显的‘中心城市-都市圈-城市群’结构特征，都市圈这一空间形态作为关键纽带，在一体化进程中占据‘承上启下’的重要位置。”张尚武表示，通过科技创新“廊”与“带”的串联，推进上海大都市圈与杭州、南京、合肥等其他都市圈的耦合嵌套、边界融汇，长三角地区可在多中心体系中实现共建共享，释放一体化发展的整体效能。

在“三层圈层”的空间基础上，规划草案进一步提出“一核四翼”的格局设计：以上海主城区为“一核”，优化上海市域空间格局，持续增强“四大功能”，推动“五个中心”联动发展；北翼加强产业创新、绿色发展空间保障，打造长江口世界级河口；西翼完善太湖周边地区科创空间布局，打造太湖世界级湖区；南翼优化高水平开放设施与平台布局，打造杭州湾世界级开放湾区；东翼加强海洋产业和航运空间建设，打造世界级海岸带和海洋空间。

“‘四翼’不是孤立的功能板块，而是围绕‘一核’形成相互支撑的有机整体。本质上，都市圈内部的城市间是平等的相互需要、互相补足——中心城市的基础创新成果要想转化落地，需要周边城市协助提供产业空间与配套资源，而周边城市也可借力中心城市向产业链高端领域攀升。”张尚武补充道，这种格局既突出了上海的核心引领作用，又充分激活了各个城市的比较优势，实现“1+1+...+1>N”的协同效应。

战略价值：刚性约束力推动实干见效

“当前长三角已经进入探索一体化发展的‘深水区’，区域协同由易向难迈进，现在正是必须直面‘啃硬骨头’的关键阶段。”在张尚武看来，规划草案对上海大都市圈国土空间规划的编制，正是为破解长三角一体化核心难题而生的关键举措。​

他进一步剖析了长三角推进一体化的结构性矛盾，“长三角的网状发展结构，实则是由发展水平、资源禀赋不均的城市节点构成，这种不均衡不仅导致区域内部发展存在差距，更意味着协同效率仍有较大提升空间——尤其在城市节点的交界地带，既存在因产业、设施重复建设造成的资源浪费，也有因交通、公共服务‘断头’形成的资源真空。而跨省域的统一空间规划，恰好能从顶层设计层面直击问题根源，系统性扫清跨区域协同的障碍。​”

张尚武透露，在编制团队累计收到的上千条成员城市诉求里，40%左右与交通领域相关，这一数据直观反映出打通区域要素流动“堵点”，已成为共同迫切的需求。但他同时表示，相较于基建层面的物理联通，机制层面的制度联通更具根本性、长远性，“核心支撑在于规划本身是否具有约束力”。​

张尚武告诉新华财经，这正是此次规划草案与以往区域规划的本质区别：不同于过去侧重协商共识、缺乏强制力的规划模式，目前已进入公示阶段的规划草案在广泛征求社会各界意见后，经过法定程序审批，将成为具有刚性约束力的规范性文件。“这意味着各入圈成员都必须在行动层面开动破除行政壁垒的‘马力’，推动一体化从‘软协议’走向‘硬落地’。”

“我们已经看到不少鲜活案例：当城市间打破行政壁垒、开展深度协同，不仅能解决各自的发展瓶颈，更能催生区域整体治理效能的跃升。”张尚武举例道，“比如黄山虽地处安徽，但通过融入杭州都市圈，实现了生态共保与文旅联动的发展目标——新安江流域的跨省生态补偿机制、世界级文旅线路的联合打造，正是这种突破行政区划束缚的成果。”

编辑：李一帆