新质观察｜培育和发展未来产业：财税支持政策如何提质增效

未来产业是由前沿技术驱动，当前处于孕育萌发阶段或产业化初期，是具有显著战略性、引领性、颠覆性的前瞻性新兴产业，主要覆盖未来制造、未来信息、未来材料等领域。

一、财税支持未来产业的基本逻辑

理论上，一个产业的形成是市场自发行为的结果，政府主要承担提供良好营商环境的职责。然而，未来产业具有战略性、引领性和颠覆性，对于新质生产力、建设现代化产业体系具有至关重要的作用。这也意味着，未来产业的发展具有极强的正外部性，市场自发供给往往容易出现投入不足的问题，产业的培育进程将严重滞后于国家战略需求。

未来产业从基础研究到产业化往往需要数十年周期，技术路线不确定性大，市场主体出于逐利性考量，普遍存在“不愿投、不敢投、不能投”的困境。因此，完全可以将未来产业的培育视为一项特殊的准公共服务。政府在未来产业培育中应当发挥更大的作用。

二、有利于未来产业的已有财税政策

未来产业的形成和发展依赖整体创新能力水平的提高，需要基础研究成果从实验室走向产业化。近年来，我国政府在提升创新能力和促进成果转化方面出台了大量财税支持政策。

最典型的是研发费用加计扣除政策。研发费用加计扣除政策，指的是企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，再按照实际发生额的100%在税前加计扣除。

未来产业从培育到发展，必定存在大量的研发投入。对于国家战略的重点领域，研发费用实施更高比例的加计扣除，比如集成电路企业和工业母机企业的研发费用加计扣除比例达到120%。这一政策能够有效降低企业所得税税负，大大提升企业研发意愿。由于高研发投入特征，未来产业相关企业往往还是高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税；对于高新技术企业的制造业一般纳税人，还可以按照当期可抵扣进项税额的5%计提当期加计抵减额，这些政策均进一步降低了企业的负担。整体上，对于研发高投入特征的企业，我国在企业所得税、增值税等主体税种方面均存在较大力度的税收优惠政策。

除了税收支持外，近年来科技作为重点领域也在财政支出活动中得到了优先保障。比如2025年中央本级科技经费支出安排了3981.19亿元，较上年增长10%，主要向基础研究、应用基础研究、国家战略科技任务聚焦。2025年全国科学技术支出12062亿元，较上年增长4.8%，大大超过了一般公共预算支出1%的增速水平。

政府支持不仅限于常规的支出安排，政府债务也在加大对未来产业等科技创新领域的倾斜，比如将信息技术、新材料、生物制造、量子科技、商业航天等新兴产业基础设施纳入专项债券用作项目资本金范围。如上海市设立百亿级未来产业基金，其中相当部分由专项债出资。超长期特别国债也加大了对未来产业的支持力度，如在2025年超长期国债支持的“两重”建设方案中，未来产业首次被纳入重点支持清单。

三、财政紧平衡对财税政策的提质增效提出了更高要求

我国财税支持体系为未来产业的初期发展和新质生产力培育提供了重要基础。这也对各级政府财力提出了要求。整体上，我国财政仍处于紧平衡运行模式。如2025年全国一般公共预算收入同比下降1.7%，低于增长0.1%的预期目标；政府性基金预算收入同比下降7%，低于增长0.7%的预期目标。

财政紧平衡的宏观约束对财税支持政策的提质增效提出了更高要求。未来产业的长周期培育属性与发展不确定性，对地方财政的可持续支撑能力、风险耐受能力和资源配置韧性也提出了更高标准与更严要求。

未来产业从核心技术研发、实验室成果转化，到中试放大、产业化落地，再到形成规模效益和产业生态，往往需要跨越数年甚至更久的培育期，前期投入多、现金流回报慢，这要求地方财政摒弃短期收益导向，具备跨周期的预算统筹能力和持续稳定的投入能力，能够在财政收支存在短期波动的情况下，保障未来产业培育的资金连续性，避免因财政投入中断导致产业发展半途而废。如何在有限财力下实现未来产业培育与财政可持续性的动态平衡，是各级政府面临的重要难题。

（一）通过贴息、股权投资等方式引导社会资本投入

未来产业的培育与发展须注重发挥财政资金“四两拨千斤”作用。产业发展始终并非纯粹的公共服务，其最终要走向市场化、产业化，具备明确的经营性和盈利前景。企业是产业发展中的主体，政府的主要职责是通过财税支持手段撬动社会资本、金融资本、产业资本的多元投入，推动各类创新资源向企业集聚。

未来产业具有高投入属性。由于固定资产购置、核心设备投入、研发团队维持等刚性支出占比高，而技术产业化周期长、现金流回流慢，企业普遍面临经营性现金流缺口大、投融资现金流衔接不畅的压力。因此，对未来产业企业实施较大幅度的财政贴息，财政部门通过代为承担部分或者全部贷款贴息能够有效减轻企业现金流压力。如北京市2025年开展对重点领域设备购置与更新改造的贷款贴息，最高贴息达到2.5个百分点，2024年某算力平台项目设备贷款金额9.6亿元，贷款利率2.66%，贴息期内实际利率仅为0.16%；某水电机组恢复改造项目设备贷款金额5000万元，贷款利率2.34%，贴息期内实际为无息贷款。

各级财政资金也可以通过股权投资项目，以参股不控股的方式投入未来产业基金或项目。这有助于充分发挥政府引导和市场运作的双重机制，既解决企业资金缺口，又避免行政干预，形成风险共担、收益共享的良性生态。

（二）税收政策更加注重产出端转化

税收优惠也可以更加精准，尤其是更加关注创新成果的“产出端”转化。目前，我国税收支持政策主要体现在“投入端”优惠，只要企业存在相关投入或者达到某类条件（如研发费用占比达到某一水平）即可享受税收优惠政策，这使得不少企业局限于满足税收优惠条件，但在技术创新成果转化方面的激励相对不足。一些企业甚至出现虚假申报以获得税收优惠资格的情况，如高新技术企业的虚报案例并不少见。

在未来产业的政策激励中，可以借鉴“专利盒”制度，对科技创新的商业化或产业化成果采取合适的税收优惠政策，如来自科技进步转化的企业收入可以适用更低的所得税税率。这有助于将政策激励重点转向转化环节，确立创新成果转化的核心地位。

（三）构建有助于未来产业人力资本建设的财税体系

未来产业不仅需要资本，也依赖顶尖人才。国际顶尖人才是各国竞相争抢的对象。这类群体的收入水平一般处于顶尖水平，如果适用于我国个人所得税45%的最高边际税率，个人所得税将是较大的负担。结合发展中国家个人所得税最高边际税率普遍不高的现实背景，可考虑对未来产业高精尖人才的个人税收优惠政策，尽可能地降低最高边际税率。这有助于提高对全球顶尖人才的吸引力。

未来产业还需要大量高技能劳动者的支撑。2025年中国制造业十大重点领域人才需求缺口将近3000万人，高技能人才供给远远不能满足企业尤其是未来企业发展的迫切需求。实现劳动要素供给与产业需求的匹配，是未来产业发展的基础保障。院校的理论教学无法单独满足产业发展对人才实战能力的需求，须推动企业从“参与方”转变为“主办方”，构建校企双主体、全程深度融合的培养模式。只有让企业主导实战培养，才能让人才培养的内容、标准、目标更加贴合产业实际需求。

为支持产教深度融合，财税支持政策可以通过专项资金、定向补贴、基金撬动等方式，将财政资金用在未来产业培训机会供给和场景建设的关键环节，实现“花小钱撬大资源”的效果。如考虑由中央和地方财政共同设立专项资金，精准扶持产业学院、实训基地等核心载体建设。也可以实施差异化财政补贴政策，根据未来产业高技能人才培养情况给予适当的财政补贴，激励企业深度参与人才培育全流程，如2026年深圳市启动产教评技能生态链链主企业培育孵化工作，面向战略性产业及重点服务领域遴选技能人才培养“领头羊”企业，入选企业可按规定享受每人5000元—8500元不等的学徒制培训补贴。

事实上，还可以设立未来产业产教融合产业基金，吸引社会资本、龙头企业、金融机构参与，重点投资校企共建的产教融合项目，解决财政资金单一投入的局限性，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多元投入格局，如2023年赣州市成立了产教融合基金，预计五年内实现基金总额10亿元。

税收政策的优化也有助于推动产教融合。当前，企业发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额8%的部分，准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除，未来产业高技能人才培养周期长，技术更新快，企业需持续投入大量资金用于专项培训，可进一步提高未来产业的职工教育经费的扣除比例。又如，对于产教融合型企业出租给院校用于实训的场地、设备，可适当减免租金收入带来的房产税，出租土地所需缴纳的城镇土地使用税，以及合同签订形成的印花税，降低实训资源开放成本，鼓励企业向院校开放各类资源，缓解院校实训设施不足的结构性矛盾。

（作者席鹏辉为中国社会科学院财经战略研究院研究员、财政研究室副主任，研究领域为财税理论与政策，近著《知难而进：全面深化改革下的地方财政》由商务印书馆出版）

来源：席鹏辉