中央一号文件解读｜严防“大棚房”问题反弹回潮，常态化整治高压不减

界面新闻记者 | 张旭
界面新闻编辑 | 刘海川

耕地是粮食生产的命根子。坚决打击各类耕地违法行为对守护粮食安全至关重要。

2026年2月3日，新华社受权发布党的十八大以来第14个指导“三农”工作的中央一号文件。在耕地保护方面，文件明确提出，坚决打击各类破坏耕地违法行为，严防“大棚房”等问题反弹回潮。这意味着我国对此类问题仍然保持着常态化整治态势，体现了政策延续性。

今年是“十五五”开局之年。资源环境与发展研究院研究员、南京财经大学粮食和物资学院教授钱龙告诉界面新闻，文件提及“严防大棚房问题”核心是为各地定基调、立规矩，在农村集体建设用地、宅基地等相关领域划定不可突破的红线，同时是对耕地保护、生产生态协调要求的一贯强调。

“大棚房”问题本质是改变土地性质用途，直接威胁国家粮食安全的根基。其是指一些企业、个人或者组织借建设农业设施或农业园区之名，违法违规占用耕地甚至永久基本农田，违法用于非农业建设的行为。

为遏制耕地“非农化”，我国高度重视“大棚房”整治问题。界面新闻注意到，国家自2018年先后开展了3次集中清理整治行动。相关政策核心表述围绕“整治”“遏制”“集中打击”等关键词，强调对借设施农业为名侵占耕地行为的零容忍态度。

2018年9月15日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》，自此拉开了集中整治“大棚房”的序幕。

在该专项行动整治前，两部门曾在同年8月召开动员部署会并通报各地初步排查的情况。会议指出，通过对全国各地初步排查发现，不少地区存在流转农村土地违法违规进行非农建设问题，表现形式多以发展现代农业为名，擅自改变农用地用途违法占地建设住宿餐饮、休闲旅游等经营性场所。

中国社会科学院政治学研究所研究员陈明告诉界面新闻，“大棚房”主要分为3类情况：第一类是明知故犯的主观违规，即借农业大棚建设之名，违规修建庄园、别墅、民宿酒店等设施开展经营性活动；第二类是在合规设施基础上的违规拓展，原本是合法建设的日光温室、各类农业大棚，却在其中附带开展娱乐、餐饮等非农经营活动；第三类是看护房超标准建设及违规使用，即原本用于大棚日常管护的看护房，不仅存在超规建设的问题还被挪作居住等非管护用途。

上述专项行动的整治范围主要围绕以上3类违规占用耕地问题展开。据央视新闻2018年12月报道，农业农村部、自然资源部等12个部门共排查农业设施1887万个，发现并整改“大棚房”问题17.4万个，严肃查处了一批占用耕地以设施农业为名搞非农经营的违法违规行为，有效遏制了“大棚房”问题蔓延态势。

至于“大棚房”现象产生的原因，钱龙表示，主要有三个关键诱因。一是利益驱动形成的推拉力。钱龙认为，相较于纯粹的农业耕种收益，农业大棚相关的土地非农化开发能带来更高的经济收益。农业比较利益偏低与非农化开发的高价值形成明显对比，这种巨大的利差诱惑，容易让相关主体为追求收益触碰政策红线。

此外是地方发展诉求的弹性应对。钱龙表示，早期一些地方为招商引资、发展乡村旅游和地方经济，会采取一些所谓的“创新方式”来突破农村非农建设用地限制，在政策合法性附近打“擦边球”，试图在正规途径难以解决建设用地问题时，通过大棚房这类违规方式弹性的满足非农建设用地需求。“现在通过顶层设计，明确这类行为违规违法，也是一种拨乱反正。”

最后，制度与监管存在短板。“这里面既有制度设计层面的不足，也有监管体系存在薄弱环节的原因，一旦政策监管稍微趋松。而这正是此次文件再次划定‘红线’的关键所在，旨在筑牢监管堤坝，提高违法成本。”钱龙说。

仍需值得注意的是，虽然，2018年整治行动在一定程度上遏制了“大棚房”问题，但仍有个别地方“大棚房”问题开始反弹。对此，2021年5月25日，农业农村部、自然资源部联合部署开展“大棚房”问题专项清理整治行动“回头看”方案，重点聚焦涉及“大棚房”的3类问题，开展全面排查整治。

会议强调，各地要结合实际细化实施方案，实行网格化管理、拉网式排查，做到逢园必进、逢棚必查。对排查发现的违法违规问题，逐一建档立册，发现一个整治一个，完成一个销号一个。

对于“大棚房”问题整治，我国始终保持高压态势。2023年5月，两部委又继续开展“大棚房”问题回潮反弹排查整治。同年6月，为发挥警示教育作用，上述部委对5起涉及“大棚房”问题的典型案例予以公开通报。

2025年1月，自然资源部又再次公布了14起“大棚房”典型案例。督察发现，一些地方市县政府防止“大棚房”问题反弹主体责任落实不到位，新增“大棚房”问题禁而未绝；一些地方农业农村、自然资源部门监管不力、执法不严；个别地方“大棚房”问题漏查漏报，边整改边复发、死灰复燃，甚至虚假整改等。

例如，2017年9月，内蒙古自治区通辽市科尔沁区哲南农场金禾湾田园综合示范基地在其租赁土地范围内违法占地28.93亩（耕地8.63亩）开挖人工湖。随后几年内，该基地违法建设跑马场以及人工沙滩、滑梯、蹦床、简易帐篷等非农娱乐休闲设施，共违法占地58.08亩，其中耕地34.64亩。而当地部门一直未发现未查处。

督察认为，通辽市及科尔沁区政府对防范杜绝“大棚房”问题反弹，层层压实和传导责任不够，监管不力。督察指出问题后，地方组织拆除非农设施，大棚内部已恢复种植养殖，追责问责5名责任人。

此前在2024年11月27日，农业农村部召开“大棚房”问题常态化监管工作推进会。会议指出，“大棚房”具有长期性、隐蔽性、复杂性，稍有放松就容易出现点上的反弹回潮，必须深刻认识“大棚房”问题常态化整治的极端重要性，坚持全面排查，从严整治，建立长效监管机制，保持高压态势，以零容忍的态度坚决整治存量问题、杜绝新增问题，紧盯不放、常抓不懈，长久巩固好清理整治效果。

界面新闻梳理发现，去年一号文件中也曾就“大棚房”问题进行部署并按照上述工作思路推进。2025年中央一号文件提到，持续整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、乱占耕地建房等问题，坚决遏制破坏耕地违法行为。

在今年一号文件发布前，2026年1月22日，农业农村部科学技术司司长周云龙在国新办发布会上又再次重申，牢牢守住18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护红线，农业农村部会同自然资源部扎实推进农村乱占耕地建房整治，严防“大棚房”等问题反弹回潮。

就陈明调研发现，经过国家此前开展的3轮集中整治行动，当前 “大棚房” 问题以偶发为主，性质远不及以往恶劣，总体呈现轻微越界的特点。

而如何防止“大棚化”问题反弹？陈明表示，除了依法从严推进整治工作外，日常的政策宣讲以及生产经营各环节的常态化提醒也尤为关键，且需将这些举措与乡镇、村庄基层治理的日常网格化管理有机融合。

此前在农业农村部召开的“大棚房”问题常态化监管工作推进会上，相关领导表示，要健全“大棚房”日常监管巡查机制，用好信息化手段提升常态化监管效率，指导各地每年对辖区内用于种植生产的农业设施、备案的设施农业用地开展一次全覆盖巡查，做到早发现、早制止、早整改。要慎重稳妥、严谨准确认定“大棚房”问题性质，把准标准，严格程序，既不能随意扩大范围，也不能丝毫放松要求，对确属“大棚房”问题的要从严从快整治，设定明确的整改时限，定期开展“回头看”，依法依纪从严查处相关违法违规主体。