刘启川：自动化行政中程序性权利的保护范式 | 法学家202601

【作者】刘启川（法学博士，东南大学法学院教授，北大法律信息网签约作者）

【来源】北大法宝法学期刊库《法学家》2026年第1期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：当前，自动化行政中相对人程序性权利应当采取何种保护范式，亟待理论解释和重构。现有学说主要有“嵌入式保护论”“无差别保护论”“阶段性保护论”。“嵌入式保护论”存在行政正当程序弱化、新型权利虚化的问题，其原因在于技术治理手段对程序性权利的侵蚀以及程序性权利的技术依赖。“无差别保护论”的初衷在于对程序性权利的实质坚守和程序一致性的形式遵循，但存在明显的技术适配困境和法律规范不适应性问题。“阶段性保护论”试图通过局部优化实现权利保护，但面临着程序性权利碎片化和技术逻辑取代法治逻辑的问题。鉴于此，有必要选择和确立兼具“三维立体”和“三阶递进”的“全过程保护论”。相较于现有学说，“全过程保护论”有其独特价值和比较优势。未来可以从健全立法倾斜性保护机制、重构侧重于程序性权利保护的执法制度和强化行政诉讼救济力度等维度，实现程序性权利的体系化保护。

关键词：自动化行政；程序性权利；权利保护；程序法治

目次 一、现有主要理论学说及其争点 二、“嵌入式保护论”的问题及其解释 三、“无差别保护论”的初衷及其障碍 四、“阶段性保护论”的不足及其表现 五、“全过程保护论”的正当性及其实现路径 结语

数字政府的兴起标志着行政活动全面迈入技术赋能的自动化时代，其在提升效率和便捷性的同时，也对传统行政活动尤其是行政正当程序形成明显冲击，进而使得行政相对人的程序性权利被压缩。以交通领域为例，行政相对人常以对算法设备缺乏知情、程序告知义务未履行、陈述申辩权被剥夺等理由提起诉讼，这表明自动化行政中相对人程序性权利的保护问题已成为亟待重视的重要课题。

从行政机关与自动化系统的关系及人机互动程度看，自动化行政大致可分为辅助型、半自动化和全自动化三类。三者虽在自动化程度上存在差异，在程序性权利保障方面却面临相似困境：算法黑箱导致行政过程不透明，技术手段侵越了人类执法者的法定裁量权，行政效率目标又进一步挤压程序正当原则的适用范围，尤其是在自动化程度不断递增的趋势下，以知情权、参与权为主要内容的相对人程序性权利保护需求愈发突出。其深层诱因源于三个方面，首先，自动化行政装置在违法识别与证据固定环节高度依赖算法模型，技术黑箱与识别误差使相对人难以理解并有效质疑决策结果。其次，现有《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）等法律规范的程序设计仍以人工场景为预设，未能为自动化行政中的即时告知、实时陈述、动态复核提供充分制度支撑。再者，自动化行政治理普遍追求效率和指标，程序公正的价值诉求易被量化评价目标取代。技术、制度与价值多重因素叠加，使相对人程序性权利与行政权力间的失衡愈加明显。

针对上述问题，现有研究虽已注意到自动化行政的程序正当性，但从相对人权利保护视角进行的系统研究仍然不足。一方面，现有成果多聚焦于对传统程序规则的补正，未能立足于“人的作用”的底层逻辑，导致程序权利保护由技术运行逻辑所决定，背离了相对人程序性权利的真实需求。传统程序性权利保护遵循告知、申辩、说理的线性逻辑，要求对行政程序进行详尽审查和充分说理，而自动化系统往往效率优先，容易产生“效率凌驾权利”的异化现象。另一方面，学界在保护思路上欠缺系统思维。自动化行政包括事前的硬软件搭建、事中的系统运行和事后的问责三个主要环节，但理论研究多偏重执法环节的权力控制，而如何将三者均纳入数字政府建设的法治框架，有待深入研究。

为了化解上述理论和实践难题，本文不泛泛论述自动化行政中相对人程序性权利如何保护的问题，而是进一步聚焦其保护范式问题，亦即在何种模式和程度上加以保护。为此，笔者在梳理归纳和剖析现有理论学说的基础上，尝试提出一套适合我国的具有解释力和面向实践的理论分析框架，以期为我国相对人程序性权利保护提供科学范式和理论支撑。

一

现有主要理论学说及其争点

关于自动化行政中相对人程序性权利的保护范式，现有理论学说主要有“嵌入式保护论”“无差别保护论”“阶段性保护论”。对相关理论学说及其争点进行系统梳理，是重构相对人程序性权利保护范式的基本前提。

（一）现有主要理论学说及其特征

1.嵌入式保护论：技术嵌入下的程序性权利重构

部分学者注意到自动化技术正消解传统行政程序的正当性，主张在技术嵌入背景下改造行政程序，发挥技术的权利保障功能，以应对相对人程序性权利困境，这是“嵌入式保护论”的生成背景和基本要义。其目标是在现有行政程序中运用算法技术规制新型行政活动及其不确定性，化解相对人与行政主体的“技术”对立。

“嵌入式保护论”主要有如下特征：一是，针对算法偏见等问题，“嵌入式保护论”着力于提升自动化行政的公平性。实践中，自动化行政存在听证程序缺失、说理不充分等问题，易使预置技术价值主导行政决策并诱发偏差。为此，德国通过完善联邦行政程序法和州级“电子政府法”，将技术手段与行政正当程序相结合，以避免相对人权利受损。二是，将自动化行政视为辅助工具，主张在技术实现过程中嵌入“正当程序”以缓解信息不对称与透明度问题。包括运用算法评估、检测、解释与透明等技术机制约束算法恣意。三是，关注相对人权利救济问题，将行政机关锚定为责任主体，而视技术为工具。当技术应用导致权益受损时，相对人可借助算法技术所形成的权利保障机制追究行政机关责任。可见，“嵌入式保护论”以程序性权利保障为核心，主张将正当程序嵌入自动化行政的技术运行中，其理论框架围绕技术公平性、透明度与个案正义展开，强调通过技术手段弥补行政程序漏洞。

2.无差别保护论：实质正义下传统规则的适应性解释

程序性权利和正当程序是实质正义得以实现的基础。持“无差别保护论”的学者认为，自动化行政背景下程序正当原则及其规则依然可以普遍适用，进而主张传统行政程序规则与自动化算法决策的相互调适与体系统一。

一方面，“无差别保护论”旨在强调技术中立观点下法定程序规则的统一适用。国外学者认为，算法正当程序需满足可审计性、透明性与一致性原则，以确保行政相对人在自动化环境中享有与传统程序等同的告知、申辩、听证等权利。国内学者也提出，为避免自动化行政中相对人程序性权利的缺省，仍应以信息公开、行政参与等行政法基本原则调和程序层面的权力与权利关系，防止自动化技术动摇行政合法性。另一方面，“无差别保护论”在坚持传统规则适用的同时，并不否认自动化行政的特殊性。“数学杀伤性武器”等现象表明，简单套用既有程序可能掩盖实质不公，对程序性权利的更高阶保护有赖于重新评估技术中立原则在现行程序制度中的作用，要求在行政程序设计时充分考虑自动化行政与传统行政在运行需求上的差别。

质言之，在“无差别保护论”视角下，自动化行政未改变行政机关与相对人的二元法律关系，原有的行政程序规则仍为两类行政行为模式共同遵循，但同时应正视自动化行政中相对人程序性权利保护的殊异性。

3.阶段性保护论：自动化行政的技术流程保护

面对自动化行政中法定程序缺省、知情异议困境、罚过不当等问题，部分行政法学者提出“阶段性保护论”，主张将自动化行政行为分为数据收集、算法决策、结果输出、权利救济等不同阶段，对程序性权利实施分阶段、差异化保护。

“阶段性保护论”主要有两种研究进路。第一，自动化行政过程的分阶段控制。根据自动化裁量的工作原理，行政活动可被分为“从场景到数据”“从数据到模型”“输出裁量结果”三个阶段，行政主体分别就数据质量管控、算法透明义务、结果说明等事项承担责任，以保护行政相对人在不同阶段的权利。第二，构建动态的权利适配模型。要求程序性权利随技术流程动态调整，例如，在算法训练阶段引入公众参与，在裁量阶段保障相对人对人工干预的请求权，以及在结果输出阶段强化个人异议权。可见，阶段性保护论旨在根据算法流程和风险程度分阶段构建正当程序保障机制，从具体行政情境出发，提高程序性权利保护的针对性。

（二）理论争点及其表现

以上三种论断均表现出保护自动化行政中相对人程序性权利的积极态度，不过，在保护限度上各有差异，亦即在价值取向、路径选择、具体化形式等方面各有侧重。

1.价值取向：对形式合法性与实质正义的不同衡量

既有学说均以行政行为正义性为出发点，但在价值目标上各有侧重。“嵌入式保护论”要求在行政过程中引入技术控制机制，补正程序缺陷，以技术为辅助同时追求程序正当性和算法公平性，其基本取向是在兼顾形式正义的前提下更强调实质正义。“无差别保护论”则强调行政合法性源于统一程序规则的普遍适用，认为在现有程序框架内，通过解释规则实现程序性权利保护。“阶段性保护论”立足技术运行的阶段性特征，主张结合各环节的技术风险实现分层保障，避免过于侧重程序正义而忽略实质正义。概言之，在正义价值的维度上，三种论断的核心分歧在于形式合法性是否足以保障相对人的程序权利。如果验证为否，则在何种基础上进一步关注实质正义并调整程序规则。因此，理论争点的本质在于“形式法治”与“实质法治”之间的角力，前者追求规则稳定性，而后者强调结果回应性。

2.路径差异：技术嵌入与传统规则适用的争议

针对相对人程序性权利的实现路径，三种论断亦存有差异。“嵌入式保护论”主张将程序价值与技术手段结合，通过增设新型权利与技术性正当程序来制衡技术滥用，并以技术辅助权利实现，从而提升算法公平性、透明度及救济效果。“无差别保护论”则强调程序性权利保护规则和方式的系统性，认为行政程序规则的普适性，应当无差别适用于自动化场景，保证行政相对人享有同等权利。与前两种学说相异，“阶段性保护论”在实现路径上表现得更为精细，提出应根据自动化行政的不同技术阶段，分别适配相应的程序性权利保障措施，调和行政效率与权利保护的矛盾。可见，三者的理论争议主要集中在相对人程序性权利是否需适应技术环境的变化而向外部重新获取新的程序正义，抑或向内部原有的传统正义中解释出新的意涵。

3.规则差异：规范主义保障机制抑或功能主义建构规则

前述论断均认同以相对人程序性权利维护实体权益的基本立场，但在具体规则安排上各有侧重。“嵌入式保护论”主张通过技术手段积极抵御自动化技术对相对人程序权利的消解，确保相对人程序性权利与自动化行政相匹配。不过，这容易造成自动化行政与传统行政之间程序性权利的差异扩大。与之不同，“无差别保护论”认为相对人程序性权利的本质和状态并未因自动化技术而质变，主张规则适用和权利保护的逻辑一致。相较前者，“阶段性保护论”更具灵活性，强调程序性权利的分阶段调整，认为不同技术运行阶段需要不同程度的权利保护，主张在不动摇整体秩序的前提下优先调整与相对人利害关系较大的程序事项。不难看出，三种论断的理论争点在于是恪守规范主义的统一性保障机制，还是选择功能主义的差异化建构规则。

二

“嵌入式保护论”的问题及其解释

“嵌入式保护论”通过技术嵌入正当程序以保障相对人程序性权利，这一路径虽可强化程序的可执行性，但若设计不当，也可能产生风险。作为应对，域外学者提出了“技术性正当程序”的理念，并在我国学界得到一定的理论回应与发展。“技术性正当程序”可视为“嵌入式保护论”在自动化行政场景中的具体化形态。其要义在于借助算法可解释性、可审计性与可质疑性，将告知、陈述申辩、说明理由等核心程序要素，以可检验、可追责的方式嵌入系统运行，使程序正义通过技术途径落实为代码化、证据化、可核查的制度保障。由此观之，“技术性正当程序”实际是“嵌入式保护论”的内容延展和规范化升级。不过，这一路径在实践中也存在过度依赖技术的权利异化隐忧。因而，有必要进一步省思“嵌入式保护论”的法治风险。

（一）“嵌入式保护论”的既有问题

1.行政正当程序弱化

诸如“法即程序”“法治就是程序之治”是现代行政法治的重要观点之一。然而，自动化技术重塑了行政行为模式，其运行逻辑由计算机可读的执行程序组成，行政行为逐渐呈现“程序代码化”“代码即法律”的景象。以深圳“秒批、秒办系统”为代表的实践，通过在线系统复现审批流程，使行政主体与相对人的沟通被降格为算法“跑模型”的环节。不仅如此，“嵌入式保护论”在原有行政程序中持续嵌入技术救济，使救济程序也呈现代码化倾向，相对人程序性权利也越来越依赖技术手段才能实现。若缺乏全过程留痕、可解释与可质疑等技术性正当程序机制，这种嵌入既难以被外部审查所捕捉，也削弱了程序的实际效力。结果是，行政程序在运行和救济两个层面均受爱到算法编译的干预，出现被虚化甚至被部分替代的情形，相对人程序性权利的自主实现能力随之被削减。

2.新型权利虚化

一个不可忽视的问题是，“嵌入式保护论”的落地难题。即便其间接赋予了相对人“算法解释权”等新型程序性权利，但这些权利的规范根基与行使边界尚不清晰。现有《政府信息公开条例》确立的行政解释义务、《行政处罚法》赋予的陈述申辩权，以及《个人信息保护法》第24条关于自动化决策拒绝权的规定，固然可以作为相对人程序性权利的法律依据，但现行规定多停留于原则层面，缺乏具体的适用条件、举证责任与程序启动标准。在制度运行上，新型权利还同时面临备制度、技术、实践三类困境。在救济程序或司法审查中，算法解释多停留在模型参数和数据逻辑的披露层面，相对人仍需自证损害与因果链，举证难度极高。在技术层面，行政机关往往以商业秘密、公共利益等为由限制算法全量公开，相对人主张的算法解释和算法拒绝实难奏效。在实践层面，虽有欧盟《通用数据保护条例》第22条为个人提供自动化决策拒绝权的规范实践，但成员国普遍反映执行率低、证明困难、救济路径模糊，同样印证了新型权利的实现困境。

由此可见，如不能尽快通过专门立法明确权利的性质、启动条件、举证责任及冲突协调机制，这些新型程序性权利仍无法具化。况且，“技术性正当程序”固然可在前端提出算法解释、记录留存和第三方审计等要求，但若缺少明确的规范支撑和现实操作指引，反而会进一步放大权利虚化的现实风险。

（二）“嵌入式保护论”异化的因由

1.技术治理趋势对程序性权利的侵蚀

“嵌入式保护论”将技术治理手段放置于格外尊崇的位置，重构了以正义和人本价值为追求的权利保护理念。在这一背景下，自动化行政将程序规则转化为可计算、可预测的技术参数，程序性权利随之发生异变：其一，传统程序法预设的知情权、陈述申辩权等事中防御权利，在“输入一输出”的算法闭环中退化为被动接受结果的事后纠正权。其二，以平等对话为基础的行政参与机制被单向度的数据采集与算法评估替代，相对人丧失程序表达空间。其三，算法黑箱阻却说明理由功能，行政决定的正当性基础从“过程正当”滑向“结果可信”的唯结果论。

这种技术治理范式对程序性权利的侵蚀，反映出程序正义面临被工具理性替代的风险。客观程序正义所代表的客观公正和独立判断，被简化为算法运行的最优路径；主观程序正义所提倡的公正确信和信赖保护要求，被降维成界面友好度等表层体验，技术手段在一定程度上取代了相对人原有的监督异议地位。进一步来说，当行政机关将“算法符合要求”等同于“程序正当”时，传统行政程序中蕴含的法定、参与、裁量等核心要素，正在被技术系统的可计算性消解，因而产生了“技术智慧”压倒“人类判断”的程序正义危机。这有待通过法律规范与技术方案的双向调适，恢复“技术赋能”对“权利制衡”的辅助功能。

2.程序性权利实现的技术依赖

“嵌入式保护论”下，程序性权利的实际效果并不取决于相对人是否有意愿行使权利，而取决于其对算法技术的理解能力。一方面，相对人对行政算法的决策结果提出异议本属程序性权利的应有之义，但在算法隔离和黑箱特征的影响下，相对人无法自行核实决策是否恰当，只得求助于嵌入式的技术性救济机制或专业人员的协助，此为权利实现的技术依赖。另一方面，执法者在操作算法系统或面对相对人质询行政决策缘由时，如自身缺乏技术解释能力，同样需求助专业人员或自我学习才能正常履责，此为义务履行的技术依赖。对此，“技术性正当程序”虽强调人工介入和记录留存，但其运行同样受限于算法黑箱与专业壁垒，无法实质改善双向技术依赖。

可见，双向技术依赖引发了相对人程序性权利的实现悖论。既可能因技术过程的不可知引发信任危机，又可能因技术万能论而导致非理性崇拜。自动化行政及其规则体系虽源于历史经验的积累，但效率优先的架构往往忽视程序正义价值，使程序性权利救济陷入自我矛盾：既试图通过技术手段证实自动化行政的不当性，又将程序救济机制算法化，形成以“技术修正技术”的循环困境。其深层缺陷在于，算法系统无法实现人类理性沟通特有的价值权衡与情境判断能力，导致双方交互的有效性欠佳。

对于技术依赖，有学者认为，应通过赋权的形式实现相对人的“算法参与”，确保“算法透明”，但单纯的文本权利无法解决技术依赖等问题。毕竟，程序性权利的核心在于有效沟通，而沟通依赖于交流机会和理解能力。这并非单纯的技术运算，而是建立在社会经验和人类智识基础上的原理阐释。与其单纯关注是否创设更多程序性或技术性权利，不如聚焦相对人对算法的实际理解和应用能力。

三

“无差别保护论”的初衷及其障碍

“无差别保护论”主张自动化行政和传统行政适用同一套规则以保护相对人程序性权利。那么，“无差别保护论”的初衷是什么？“无差别保护论”的实现是否存有障碍？

（一）“无差别保护论”的初衷

1.权利保护的实质坚守

现有规范尚未就自动化行政中的程序性权利内容、边界及保障机制作出统一规定，致使在该领域行政权力与相对人权利的力量对比日益失衡：一方面，传统规则难以充分涵盖算法决策等新型场景，另一方面，新情形又迫切需要相应的程序规则予以回应。在此背景下，“无差别保护论”坚持对相对人权利的实质保护，理由如下：

第一，法的稳定性和制度成本考量。面对自动化行政对权力和权利关系的冲击，固然可以通过修法予以回应，《行政处罚法》第41条的修订即为一例。但法律的立改废程序严格、周期长、成本高，频繁修法亦不利于制度稳定。因此，“无差别保护论”力求在保持法律框架稳定的前提下，为自动化行政中的程序性权利保护提供基础性制度方案。

第二，通过实质解释拓展传统行政程序的适用效力。“无差别保护论”承认技术变革带来的相对人程序性权能扩展。自上世纪无纸化办公，经电子政务直至当下的人工智能时代，技术迭代持续催生新的程序性权利需求。例如非现场执法系统不仅改变了相对人的行政参与方式，也激发了其理解公共行政设施运作原理的需要。对此，“无差别保护论”希望通过实质解释方法，从既有规范中提炼程序性权利的核心要素，恪守法律稳定性。

2.程序一致性的形式遵循

程序一致性是法治统一的核心要求，在自动化行政中表现为行政行为合法性与权利保护有效性的统一。本质是通过统一的法律规则，对数字法治政府建设背景下的正当行政程序加以控制。亦即，行政主体通过恪守统一准则获得纵向独立性，相对人则据此获得稳定的程序权利保障。“无差别保护论”在形式上遵循了程序一致性，提倡回归自动化行政的工具本质。其考量主要有两方面：

一方面，将相对人作为程序性权利发展的锚点，只要人的主体性恒定，即使在自动化行政行为中，相对人的需求仍应优先于作为辅助工具的机器判断，禁止类案、同案因自动化和人工决策的区别而在结果上差别显著，以保证相对人程序性权利不受行政工具干扰。

另一方面，自动化行政虽然依托算法技术，其程序设计仍须遵循行政法基本法理。自动化行政实践必须服务于原定行政目标，其程序性权利保护与传统行政共用一套逻辑与说理标准，即必须符合程序性底线。此种底线思维不仅否认自动化行政在法律上另行成类，而且在承认其技术特征的基础上，提倡相对人程序性权利保障应当兼顾不同行政场景，并通过行政法理论解释自动化行政运作机制，以维持行政程序理论体系的内在一致。

可见，“无差别保护论”强调权利保护方案的共性，其包括法律规范依据的共同性、适用规则的衔接性、相同行政场景下法律后果的稳定性、程序运行的无偏私性。这要求行政正当程序能够有效排除自动化行政中非法定判断要件的干扰，确保程序性权利保护的实质公平。

（二）“无差别保护论”实现的障碍

1.“无差别保护论”的技术适配困境

与传统行政执法不同，自动化行政依赖智能系统和算法决策，易造成算法技术理性与法律价值的冲突，消减程序性权利的保护效果。换言之，传统程序性权利体系难以有效应对算法偏见、算法黑箱等新问题。

算法偏见具有潜在性，是技术异化的表现之一。其来源既包括社会主流观念中的固有成见，也包括程序员过失、偏好等因素造成的主观偏见。在此背景下，自动化行政可能通过对历史样本的特征学习，将偏见转化为看似合乎逻辑的决策输出。对此，“无差别保护论”虽主张依托传统法律解释框架进行规制，但难以有效消解这类由算法设计缺陷和场景变迁导致的技术性歧视。只能诉诸专门的技术解释和事前干预机制，而这又背离其尽量不改动既有规则的初衷。

算法黑箱同样使“无差别保护论”陷入困境。实践中，自动化行政的即时性和非交互性，与听取意见、说明理由等传统行政程序难以契合。在非现场执法中，警员贴单、拖车时与相对人面对面沟通的环节，往往被技术手段直接替代。如果继续共用一套规则体系，现有规定在传统执法中尚属可行，在自动化行政中却难以落地。再加上自动化行政依托算法直接给出结论，与先行规范对行政行为流程的细化设计难以兼容，实际上形成了对正当程序规则的逃逸。因此，“无差别保护论”存在过于追求形式公平而难以兼顾自动化行政与传统行政殊异性的问题。

2.现有法律规范的滞后性和局限性

对于现有规范难以兼顾传统行政与自动化行政，一种直接思路是通过立法加以破解。但立法程序滞后性难以紧跟技术迭代的速度，因而，现有法律规范的不适应性成为“无差别保护论”实现的另一桎梏。具体理由有三：

其一，法律规范的滞后性与技术迭代过速的矛盾。一方面，立法周期较长，新规范难以及时覆盖自动化行政中新型程序性权能，致使权利性质和边界长期处于模糊状态；另一方面，对既有规则进行扩张解释也难以满足技术治理需要，例如仅依靠《行政处罚法》第44条的“说明理由”制度来规制算法黑箱，却不配置关于算法解释方式及其限度的具体标准，实际上难以有效落实现有程序性权利。

其二，传统行政法律规范未充分考量自动化行政中程序性权利配置的后置特征。自动化行政多由机器瞬间作出决策，行政模式由“人际互动”转为“人机互动”，相对人往往在决策生成后才有可能介入。这种权利与权力的时空错位导致程序性权利在行政裁量过程中呈现断裂状态，其接续点则在事后出现。因而，尽管“无差别保护论”契合平等对待原则，但程序性权利救济仍面临如何将法律规范与技术发展相适配，如何体现制度公平性等问题。

其三，既有法律规范未对“人机协作”机制明确规定，加剧了规则与现实的割裂。部分国家的行政程序法在自动化行政中允许免除听证和说理要求，但实质上是以牺牲相对人程序性权利来强化形式上的程序正当，这导致行政相对人难以直接参与自动化行政的运行环节。“无差别保护论”虽也强调完善现有规范、增补适应性条款以协调传统执法与自动执法，但在修法过程中采用何种规范结构以兼容两种行政形态，仍有待考证。

四

“阶段性保护论”的不足及其表现

“阶段性保护论”主张将程序性权利保护分置于程序运行的各个环节，通过局部优化方法实现权利保障。然而，该论断面临着程序性权利碎片化和技术逻辑取代法治逻辑的问题。

（一）自动化行政的阶段化割裂

1.权利保护的碎片化风险

在“阶段性保护论”看来，程序性权利被拆分到不同行政环节中，各阶段仅提供局部保护，而非贯穿整个行政过程的系统保障。详言之，传统行政中，相对人的参与权、申辩权等虽在不同环节呈现各异，却能在行政活动的全过程产生作用力。但在自动化行政中，相对人可能仅在数据收集阶段获得告知，在算法决策阶段获得有限知情，在结果执行阶段才有异议、复议等事后救济。这种分散式的权利配置严重削弱了正当程序的整体效用。

同时，碎片化保护加剧信息不对称，使行政相对人难以把握行政决策的内在逻辑和运行机理。美国联邦寻亲处误将某民众标记为拒付抚养费者并开出二十余万美元罚单一案，即体现出这一问题：一方面，相对人的程序性权利几乎被压缩至事后救济阶段，事前事中缺乏实质介入空间。另一方面，不少自动化系统仅告知最终结果而不披露算法评估过程或权重依据，导致相对人被迫直接选择行政复议或行政诉讼，而非选择行使申辩或要求补充证据等低成本机制救济权利。此类制度缺陷削弱了行政行为的程序正当性，加剧了程序性权利的实现难度。

2.权利与权力的结构性错位

“阶段性保护论”可能导致权利保障与权力运行的错位，主要体现在行政责任弱化和司法审查受限两个方面。

自动化行政的阶段划分易导致责任链条断裂。在传统模式下，行政机关对决策全过程负责，相对人可就各环节提出质疑。而在自动化行政中，按照“阶段性保护论”，决策过程被分解为数据提供、算法开发和行政执行等多个相对独立的阶段，涉及多个不同的责任主体。例如，在交警执法中，某些违法判定依赖于第三方公司提供的算法模型，而执法机关仅依据系统输出的结果加以审核。当出现算法误判且相对人表示异议时，行政机关往往以“程序错误”为由推卸责任，而算法开发商则援引“技术中立”寻求责任豁免，导致相对人难以针对特定阶段的不当行政行为寻求有效救济。

“阶段性保护论”之下行政行为的司法审查同样存在局限性。法院的司法审查主要限于形式合法性，难以审查算法决策的实质合理性与技术可靠性。当相对人因算法误判被认定为高风险主体时，法院通常仅能审查最终处罚决定的程序合法性，而对算法模型的设计合理性、数据质量等关键要素缺乏实质审查能力。

3.技术壁垒消减了程序性权利

“阶段性保护论”在实践中不仅未能增强相对人程序性权利，反而在技术设定和流程自动化下进一步压制权利空间。例如，在数据收集阶段，行政机关往往以“技术保密”或“专利保护”为由，限制相对人对数据处理方式的知情权。大部分自动化系统并不披露其评分标准和计算逻辑，相对人难以据此提出有力申辩，只能被动接受决策结果，而无法实质性地参与算法设定、权重调整或规则优化。

同样，在结果执行阶段，自动化程序的高度标准化和自动执行，使得个案特殊性和相对人个别诉求难以被充分考虑。以政府补贴为例，虽然设有申诉渠道，但相对人的程序性权利行为通常无法撼动算法设定的评估标准或整体决策模式。这根源于自动化行政效率优先的价值导向，由此造成了实践中普遍存在的告知滞后、申辩无效等问题。这不仅压缩了相对人的程序空间，也在一定程度上强化了行政机关的技术统治能力，削弱了行政行为的民主正当性。

（二）技术逻辑对法治逻辑的替代

在自动化行政背景下，算法系统重构了行政权力的运行范式，分阶段的技术实现机制不仅改变了传统行政活动方式，更呈现出技术治理逻辑替代行政法治逻辑的样态。相对人程序性权利旨在坚守法律体系所固有的形式法治逻辑，以保护公民免受行政权力滥用的侵害。相对人程序性权利以信息公开与公众参与为核心，要求行政机关在作出决定前合理公开决策信息，依法履行听证、申辩等程序并给予相对人表达意见和寻求救济的机会，从而提升行政决策的合理性、民主性与正当性。然而，在自动化行政中，程序性权利的存在形式与实现方式均被技术逻辑重构，其法治内核也遭功能性弱化，技术逻辑在一定程度上架空了相对人程序性权利所依托的法治逻辑。

第一，行政机关通常依赖于数据模型进行决策优化，可由于算法的开发、训练和适用阶段均缺乏外部监督，易导致行政决策的透明度下降。虽然“阶段性保护论”试图通过技术流程和信息披露应对技术封闭性，但是，权利实现效果取决于相对人的理解能力。显而易见，相对人因不知情或缺乏相应理解能力而难以自我实现权利。

第二，行政裁量权被技术逻辑固化。在自动化行政中，行政决策基于既定的数据输入和计算逻辑而在指定参数下自动执行，但阶段性的程序性权利往往在算法裁量过程中不具备介入条件，形成了事前形式审查与事后有限救济的权利格局。这使得法定程序缺省、告知滞后、陈述申辩难、罚过不当等问题持续性存在。

第三，虽然以行政复议、行政诉讼为代表的事后救济能够一定程度弥补事前、事中阶段的权利保护困境，但是，在算法治理体系下，相对人往往难以获取足够的信息以在事后证明算法存在的问题，这导致行政复议和行政诉讼的启动缺乏有效依据。况且，即便相关算法内容在行政复议和行政诉讼中因举证责任倒置而由行政主体提供，但其造成的损害事实仍需由相对人举证。这皆无助于改善相对人程序性权利保护困境。

五

“全过程保护论”的正当性及其实现路径

上述三种理论皆因其固有缺陷，而不能成为程序性权利保护的合理范式。笔者以为，面对权力行使中心从人类转向算法的新情势，应当立足于行政过程论视角，注重对相对人程序性权利多维度、多阶层的全过程保护。我们称之为“全过程保护论”。

（一）“全过程保护论”之证成

1.“全过程保护论”的内部构造

自动化行政并非机械的决定、执行结构，而是由技术生成、行政参与、审核执行等环节构成的动态过程，应当从全局思维审视这一技术与权力耦合的过程，建构三维度、三阶层程序性权利全过程保护体系。

“三维度”即“三维立体”的权利保护体系。“全过程保护论”追求公私权力（利）的协同并进，即通过统筹立法、执法、司法三方权力，为相对人构建起贯穿法律制定、法律执行、法律监督的全流程程序性权利保护体系。换言之，多维度视角也强调多主体参与，即将原本的行政主体与相对人之间的单一法律关系拓展为多方法律关系，将人大、法院等机关也纳入相对人程序性权利救济模式中来，并运用立法赋权、司法监督等途径，改善相对人弱势地位。

“三阶层”即“三阶递进”的权利保护进路。其要义在于突破传统事后救济模式的局限，转向事前、事中、事后相统合的整体性权利保护范式。事前阶段要求立法者和执法者分别解决程序性权利的存在性与真实性问题；事中阶段要求执法者积极履行法定程序义务并改进自动化行政的治理效果；事后阶段则重在强化行政复议和行政诉讼的救济机制尤其是两者的衔接机制，注重行政主体自我纠错与司法外部矫正相结合，形成完整的程序性权利救济闭环。

2.“全过程保护论”的独特价值

“全过程保护论”通过“过程性规制+结果性救济”的双轨并行，系统重构了行政权力的运行逻辑。一方面，“全过程保护论”打破了技术逻辑的主导地位，代以立法、行政、司法的协同运行，防范技术手段垄断权利话语权。另一方面，“全过程保护论”致力于在效率与公平之间寻求平衡，使自动化行政所追求的高效运作与相对人所期待的公正对待，统一于行政行为的正当性要求之中。由此，“全过程保护论”从兼顾行政过程中的权利保护和结果中的权利实现视角出发，旨在化解权力与权利的冲突。

“全过程保护论”有助于从宏观视角把握自动化行政中行政法律关系的精神内核和建构性价值。一方面，“全过程保护论”强调依法律治理，通过构建程序性权利保障的层级系统，补强现有救济体系偏重执法自纠和结果合法性的短板。另一方面，“全过程保护论”立足智能时代法学研究“以人类为本”的价值基础，以破解传统权力分立的时空限制为直接手段，依靠知情权、参与权、拒绝权的全程覆盖，确立相对人在权利保护中的能动地位。

3.“全过程保护论”的比较优势

相较于前文述及三种论断，“全过程保护论”分别具有如下比较优势：

“全过程保护论”与“嵌入式保护论”虽均致力于程序性权利保护，但前者在适用逻辑及范围上更具优势。在适用逻辑上，“全过程保护论”通过“三阶递进”的保护思路对自动化行政行为以及传统行政行为进行统一规制，重权利保护的逻辑而非“嵌入式保护论”所依赖的技术实现途径。在范围上，“全过程保护论”更注重运用赋权、行政自制、司法救济等方式统摄程序性权利和正当程序的协调性，而“嵌入式保护论”限于通过对自动化行政中程序漏洞的技术化补正进行迂回保护。

与“无差别保护论”相比，“全过程保护论”更具精准性和适应性优势。一来，“全过程保护论”反对“决定一执行”的机械行政程序，转而根据“三阶递进”逻辑，注重不同环节的相对人权能配置，力求实现精准防控。而“无差别保护论”更关注行政程序的标准化，对自动化行政与传统行政的差异性关注不足。二来，“全过程保护论”强调对相对人程序性权利保护进行前瞻性和全局性制度设计，追求权利的实质保护。而“无差别保护论”易满足于自动化行政中形式要件的完备性，而忽视沟通有效性等实际问题。

有别于“阶段性保护论”，“全过程保护论”更具法治逻辑上的连贯性和权利保护的系统性。一方面，“全过程保护论”将行政行为视为有机整体，强调正当程序的独立价值，提倡不同环节权利保护的协同性，而非如“阶段性保护论”中受到技术逻辑替代法治逻辑的困扰。另一方面，“全过程保护论”主动构建“三阶递进”的跨阶段程序风险应对机制，突破局部优化思维，从而规避“阶段性保护论”区分不同阶段和分开保护的误区。

综上，相较于“嵌入式保护论”，“全过程保护论”并非单纯依赖技术嵌入来弥补程序漏洞，而是通过制度化安排确保程序性权利在事前、事中、事后的持续性保护。相较于“无差别保护论”，“全过程保护论”在尊重程序统一的同时，更强调形成差异化、精准化的权利保护体系。相较于“阶段性保护论”，“全过程保护论”避免了权利保护碎片化的弊端，通过跨阶段的制度设计与责任衔接，确保权利保护的体系完备。所以，“全过程保护论”并非是对前述三种理论学说的简单整合，其优势在于可以兼容多维度、多场景下的权利保护需要。

（二）“全过程保护论”的实现路径

1.健全立法倾斜性保护机制

第一，充分解释现有程序性权利要素的制度功能以容纳新的权利形态。在自动化行政情境下，知情权、陈述权、申辩权等传统程序性权利仍具有现实意义，新提出的权利概念宜被定位于现有权利在数字技术中的投射、再现，以减小立法滞后性、提高权利的技术适应性，并限制数量冗余。

第二，明确自动化决策拒绝权或异议权的倒逼功能。当前不少行政主体通过智能助手承接相对人诉求，虽突破了传统窗口仅在工作时间响应的限制，但反馈多为人机自动回复或者工单记录，既难以及时化解程序性权利困境，也难以形成与行政主体的实质沟通，程序性沟通权利因而流于形式。针对这类情形，欧盟《通用数据保护条例》第22条和我国《个人信息保护法》第24条均确认了相对人对自动化决策的拒绝或异议权，但相关规定缺乏可操作的程序设计，更多呈现价值宣示色彩。况且，在当前“自动化决策拒绝权”与“保证决策的透明度和结果公平、公正”的制度框架下，相对人的自力救济难以证明自动化决策是否满足这一要求，而往往通过借助传统行政程序形式要件的合法性加以阐述，这又与个人信息处理的要件不匹配。因此，有必要在立法中直接明确自动化决策拒绝权或异议权。相对人可直接向行政机关主张决策无效，倒逼行政机关回溯和检视相对人程序性权利保护程度。不过，该权利赋予和立法完善应当充分考虑现实迫切性需求，以及现有权利谱系无法解决行政争议的情形，否则，不得随意创设。

第三，推进程序性权利立法精准保护和构建立法动态调整机制。首先，健全立法精准保护机制。精准保护要求充分考量不同自动化行政应用场景下的技术特性与法律风险，并在传统正当程序理念的基础上，构建具有适应性的程序性权利规范体系。例如，交警非现场执法中程序正义更看重相对人的异议表达权利；而在“秒批、秒办”等场景下，程序性权利保护则需以决策的可解释性与事后纠正为肯。其次，构建立法动态调整机制。动态调整性强调需求性立法应当具备适应性与前瞻性，这要求健全定期评估制度，地方人大和有立法权的行政主体应当对程序性权利保护条款实施情况进行定期评估和及时调整。同时，应凸显权利保护的可选择性。相对人程序性权利不宜完全受制于技术流程，而应在具体场景中从“人机协作”视角作出安排，包括为相对人提供通过人工渠道行使权利的选择。

2.重构侧重于程序性权利的执法保护制度

第一，健全面向相对人程序性权利保护的行政解释机制。“全过程保护论”下的行政解释，不再局限于对抽象规范的阐释，而是要求在自动化行政的启动、运行和作出最终决定的各个阶段，向相对人提供可理解、可回应的程序信息。与仅在原有行政程序中对技术进行局部调适的做法不同，此处的行政解释同时涵盖事前的信息披露、事中的互动沟通以及事后申诉、复核与救济安排，体现出行政主体在相对人陷入“人机困境”时的主动担当。

目前，受技术隔离影响，行政主体往往难以解释自动化行政决策。算法透明并不等同于可理解性，技术表述与法学话语之间存在转换难题，单纯公开模型、代码并不能实现有效监督。因此，自动化行政中的行政解释机制需要行政主体在可理解性和可解释性方面作出更细致的制度安排，以提升相对人自我救济效率。对此，“全过程保护论”下的行政解释应遵循高效便民原则，并且应当实现三元分层式建构：一是，健全解释责任制度。算法解释应遵循外包不外责的宗旨，即行政主体即便将技术开发环节委托第三方完成，仍需作为唯一责任承担者，以避免责任悬空。二是，构建面向相对人的直观解释机制，通过自然语言生成、可视化界面等手段，将复杂算法逻辑转化为易于理解的提示或图示，使相对人能够把握决策依据和争议焦点。三是，建立面向专家和司法机关的技术性解释规则，要求在争议发生时提供算法文档、决策路径可视化工具和系统日志，以便复核与问责程序有效运作。

第二，在行政参与环节，完善更具实效的人工干预机制。自动化行政下的算法技术赋权，应被严格限制为辅助裁量工具，不得取代人类主体的最终判断。各国实践普遍认可人工干预作为自动化行政二次决策的重要途径，但在我国，目前对人工干预的要求多停留在对自动化决策结果的形式审核上，尚未将实际参与程度和干预效果纳入考量，存在将“人工干预”等同于“人工审核”的倾向。对此，有必要基于“全过程保护论”，构建更具实效的人工干预机制。其实现模式主要包括权利请求模式和权力层级模式。

权利请求模式强调相对人行政参与性，注重自下而上的反馈信息，其依据主要是《行政处罚法》第41条、第44条和《行政许可法》第7条、第47条等明确的陈述、申辩、听证的规定。该模式的重点在于，行政主体一方面需要提高执法人员对自动化流程和技术判断的理解能力，使其在听取相对人意见时，既能解释自动化决策依据、运行流程与个案行为之间的关系，也能具备必要的系统操作与介入能力；另一方面，相对人的参与不应被压缩为对既成决策的消极质疑，而应通过与行政主体的互动，推动对自动化行政行为的改良，防止过度依赖技术判断。在这一意义上，相对人从单纯的被动服从者转变为程序运行的主动参与者，行政主体则应在最终决定中充分反映其合理诉求。作为“二次决策”的人工干预并非必然指向重新作出行政决定，而是将相对人主观上认为不适宜交给算法决定的事项，纳入人的程序审查与价值衡量之中，激活行政主体对自动化行政的技术反思能力。由此，“全过程保护论”下相对人有权在自动化行政的任意环节请求由人工接管行政行为，即排除自动化行政算法的潜在偏见和漏洞，并基于人的程序寻回行政正义。

权力层级模式以行政机关内在的科层制为基础，强调自上而下的层级监督。在该模式中，行政机关应当根据相对人对特定自动化系统的异议数量、比例和类型，建立常态化的统计与预警机制，并依托日志留痕、数据统合和异常参数提示，构建定期评估的算法审计体系，为上级和本级行政机关开展内部监督提供行为依据。在技术实现上，可通过规则预设、日志固化等方式保证监督过程可追溯、不可随意篡改。不过，其运作仍须以相对人程序性参与为前提，包括决策前的陈述、申辩、听证以及决策后的复议、诉讼等行为，为行政机关发现并修正算法偏差提供信号来源。在此基础上，行政机关应当在相对人提供事实材料和对系统潜在错误提出合理质疑时，从修正算法规则和回归人工裁量两条路径入手，补救相对人被压缩的程序保障与受损的正当权益。

3.强化程序性权利行政诉讼救济力度

承上，程序性权利的司法救济是“全过程保护论”“三维立体”的重要“一维”，也是“三阶递进”的最后“一阶”。本文选取司法救济中的行政诉讼视角展开研究。

程序性权利行政诉讼救济机制主要是指，法院对自动化行政中程序性权利相关的行政纠纷予以受理、审查和裁判所形成的制度规则。其应用场景并不限于交通非现场执法，已广泛延伸至其他行政治理场景。譬如，在“厦门水务中环污水处理有限公司诉厦门市生态环境局环境保护行政处罚案”中，法院通过对自动化数据证据的程序性审查，使传统程序原则得以在技术语境中延展与适配，不仅强化了行政机关的举证与说明责任，也为算法决策、数据取证等新型执法手段确立了可审查、可救济的制度边界。又如，以“陈明春、方育鸿诉萧山区住建局不履行商品房合同备案职责案”为例，法院明确了行政机关应承担说明与溯源义务，以确保算法判断具有可解释性与可追溯性。

在现有制度框架下，健全程序性权利的行政诉讼救济机制旨在进一步强化行政机关的举证责任。这是因为，在自动化行政中程序违法多表现为以未告知、未听取意见为主的不作为，且不会直接体现在行政决定上，仅审查行政行为是否合法存在容易忽视行政程序的瑕疵风险。并且，内部管理信息或过程性行为并非政府信息主动公开的对象，所以，行政相对人难以直接获取自动化行政的关键参数而在举证能力方面受到限制。庆幸的是，我国行政诉讼制度明确了行政机关举证责任倒置的规定。由此，法院对算法引发的行政程序争议可以要求行政主体进行自证，相应地，自证的过程也是监督和倒逼自动化行政遵循程序正义原则的过程。

可见，行政机关应在司法程序中负担更重的程序证明义务。易言之，司法审查应从人机合作的角度对自动化行政的决策流程进行审视。首先，行政机关应当提供和阐释自身用于决策数据的来源原及其处理方式，说明算法是否使用了合法、客观的数据，是否存在歧视性偏差。其次，行政机关应当向法官和相对人说明自动化决策的逻辑及作出行政判断的权重，以揭示算法如何将不同因素纳入计算和是否给予某些变量过高权重。最后，自动化行政中相对人无法行使程序性权利的，法院应当明确，若行政机关不能提供透明、可核查的决策依据，该自动化决策应被判定为不合法。

结语

近年来，大数据、区块链、人工智能等信息技术尤其是以DeepSeek为代表的生成式人工智能正成为我国数字政府建设中新的技术变量，也逐步成为新时代推进法治政府建设的重要抓手。如果说关涉的相对人程序性权利保护问题是数字政府建设和法治政府建设无法回避的实践问题和理论问题，那么，有关相对人程序性权利保护范式问题则是深层次和高质量推进数字政府建设和法治政府建设的重要课题。

“嵌入式保护论”“无差别保护论”“阶段性保护论”等智识资源对推进自动化行政中相对人程序性权利保护提供不同程度的理论支撑，都有其正当性和合理性。不管采取何种理论学说，都应当建基于我国现有制度框架，富有相当的理论解释力以及忠实于程序性权利的实质保护。相较而言，“全过程保护论”可能是一个较为可行的理论分析框架。以“全过程保护论”为框架，构建立法、执法与司法协同联动的系统性保障机制，更有利于将技术应用稳定约束在法治轨道之内。唯有实现信息技术逻辑和法律规则逻辑深度耦合，才能推进数字政府建设与法治政府建设有机统一，最终为扎实推进自动化行政铸牢权利底线。

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《法学家》2026年第1期目录

【专题：深入学习贯彻党的二十届四中全会精神】

1.法治规划、建构理性与中国式法治现代化

——对党的二十届四中全会精神的法治解读

黄文艺

【主题研讨一：人工智能时代的法学回应】

2.论人工智能时代肖像可识别性的判断标准

阮神裕

3.个人信息权益与数据产权的关系释论

王年

【主题研讨二：企业破产法修订立法研究】

4.法院裁定批准重整计划的原理与规则优化

——兼评《企业破产法（修订草案）》第123条和第126条

徐阳光

5.论破产程序中债务人对外担保行为的撤销

范佳慧

6.破产劣后债权的类型化区分与立法完善

韩玥

【专论】

7.法律史如何生产法理论

肖伟

8.比例原则的刑法学再造

姜涛

9.行政复议申请人资格的判定

高秦伟

10.自动化行政中程序性权利的保护范式

刘启川

【视点】

11.公司法上“多元合意”之竞争

——论股东合同、决议与公司章程的差异性

蒋大兴

12.重塑合同诈骗罪：从保护法益到基本构造

汪雪城

13.跨国犯罪刑事管辖权的冲突：成因、协调方法与我国对策

朱丹

《法学家》的前身，是创办于1986年的《学员之家》（法律版），出版5期后更名为《法律学习与研究》杂志，它曾经拥有数以十万计的读者，具有一定的学术影响和自身的鲜明特色。1992年起该刊改由国家教育委员会主管，中国人民大学主办，中国人民大学法学院编辑；经国家新闻出版部门批准，自1993年第1期起改名为《法学家》。它是一个依托于中国人民大学的法学家群体，面向国内外法学界，向国内外公开发行的综合性的法学刊物。《法学家》是全国法学类中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊和中国期刊方阵双效期刊；中国学术期刊综合评价数据库、中国人文社会科学引文数据库、中国学术期刊（光盘版）、“北大法宝”法学期刊数据库全文收录期刊。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕 王晓慧

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