科技日报 | 构建超大城市生态治理新格局

“十五五”规划建议提出，加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。超大城市，作为区域发展的核心引擎、人口高度集聚的空间载体，其生态治理水平深刻影响着数千万居民的生活品质与城市可持续发展能力，也直接关系到美丽中国、人与自然和谐共生现代化的建设进程。如何让“城市之美”与“自然之美”协同共进，成为亟待解答的时代考题。

治理面临四重挑战

超大城市生态治理的核心症结在于尚未形成系统性、可持续的治理体系，当前主要面临以下四重挑战。

第一，城市绿地生态空间供需失衡。规划设计理念与城市建设需求之间的矛盾是造成绿地空间供需失衡的重要原因。一是城市用地开发粗放，供需配给不均，中心城区人口稠密、绿地缺失、边缘地带功能单一。二是设施配置标准与需求不匹配，绿地标准化设施不能适应当代儿童、老年群体和年轻人等不同人群需求，如老城区域普遍缺少适老设施及智能化设施。三是绿地生物多样性保护与居民认知“脱钩”。绿化单一化配置便于管理维护，但是打破了生态链；居民往往排斥杂草保留等自然生态类处理方法，这种矛盾是由于生态教育和社会共识的缺失而造就的“不一致”。

第二，多元共治机制有待完善。首先，标准模式下治理主体供给端因诉求的“同质化”造成需求错位，居民需求的异质化无法得到满足，进而其参与意愿缺乏动力支撑；加之信息不对称导致的渠道碎片化，造成居民的主体性缺位。其次，社会力量难以整合造成关联主体缺位，体现在制度层面缺乏有效的供需衔接机制，无法建立社会组织的增效价值，从而形成有资源而用不完的无效现象。最后，多部门协调出现权力失序和制度错置。各部门权力划分不尽合理，标准的不一致致使部门之间形成“链条”的断点，而指标的碎片化使部门目标出现冲突。这种失序和错置，急需制度重构来形成协同运作机制。

第三，生态产品价值转化机制仍需探索。一是生态产品价值实现困难。由于生态产品价值评估体系缺失，资源开发难以突破初级形态，进而陷入“低附加值—低投入—低效益”的恶性循环。二是市场需求培育方面存在短板。居民对生态产品认知度不足，生态产品品牌辨识度的价值难以得到体现，建立不起生态产品价值与消费行为之间的联系，导致生态产品价值溢价能力较低。三是产业链关联度低。生态产品与关联产业发展衔接度不足，流量到收益转化的效应不足，根本原因在于生态产业链相关环节之间的价值链融合度欠佳。

第四，生态智慧平台建设滞后。主要表现在两个方面：一是生态治理涉及气象、水文、环境监测、绿地管理、规划建设等多个方面的海量数据，但是目前各部门的数据标准不同、系统独立、互通共享的机制不顺畅，数据壁垒突出，无法开展系统性、实时性研判和科学决策；二是现有监测监管体系智能化程度不高，缺少大数据一体化管控、预测评估和智能联动机制，这会导致对生态环境变化趋势掌握不够、污染事件发生前预判不足、突发状况处置滞后。

多措并举完善治理体系

面对上述挑战，需从优化生态空间布局、健全多元共治机制、畅通生态价值转化路径、构建一体化智慧生态治理平台等多维度协同推进，为超大城市生态治理提供系统支撑。

第一，优化生态空间布局，推动绿地“可进入、可享受”。针对城市绿地空间存在的供需不匹配问题，需从系统联通与功能融合两方面入手，全面提升生态服务效能。一方面，着力构建连续完整的生态网络，以绿道为纽带，串联公园、绿地、湿地、滨水空间等生态节点，形成一体化生态支撑体系。同步优化步道、休息设施、无障碍通道等配套布局，切实改善城市空间“有绿无路、有园难进”的情况，促进生态空间与生活空间互联互通。另一方面，因地制宜推动存量空间的复合化、精细化利用。鼓励运用数字技术为空间优化提供数据支持。在土地资源相对宽松的市郊区域，可侧重生态容量预留与保护范围划定；在中心城区等建成区，见缝插绿，推进立体绿化，实现有限空间的高效利用与功能融合。

第二，健全多元共治机制，促进治理“有合力、有温度”。为有效整合政府、市场与社会力量，需进一步完善制度设计与社会协同机制。可考虑在现有考核体系基础上，逐步融入生态系统生产总值（GEP）等生态价值指标，探索建立涵盖生物多样性、碳汇能力、公众满意度等综合评估体系，引导生态治理向提质增效方向发展。在社会协作层面，要鼓励更多企业主动作为，通过模式创新引导社会资本投入到生态环境保护领域，参与项目开发建设和运营管理。构建志愿服务、积分激励、自然教育等机制，提高居民的生态保护意识及行为，最终实现社会全体市民共建、共管、共享的常态治理模式。

第三，畅通生态价值转化路径，实现美丽“可增值、可持续”。推动生态优势转化为发展动能，需构建政府引导、市场运作、社会参与的可持续机制。在资金投入方面，可优化财政资金使用方式，通过以奖代补、贴息支持等形式提高资金效益，并设立生态治理专项基金，引导社会资本参与进来。推广生态环境导向的开发（EOD）模式，促进生态修复与周边土地综合开发有机结合，探索“以地养绿，变绿为金”的可持续路径。在产业培育方面，一方面健全生态产品价值实现机制，推动建立市场化核算与交易体系；另一方面推动产业绿色转型，促进生态旅游、绿色农业、康养休闲等业态融合发展，延伸产业链条，提升生态资源的综合效益与品牌价值，为美丽城市高质量发展注入绿色动能。

第四，构建一体化智慧生态治理平台，促进治理“可感知、可调控”。一是加强顶层设计，搭建统一的数据底座。要制定生态数据采集、传输、存储及交换的标准规范，打破部门信息孤岛，实现气象、水文、环境、园林、规划等部门数据共享互通，建立覆盖全域生态环境大数据中心，为科学决策提供可靠数据支持。二是研发智能应用，强化精准监管和主动服务。基于大数据中心，研发并运用生态系统实时监控、仿真预测、风险预警以及智能化调控等深度应用。

（作者系中国社会科学院首都治理研究院研究员）

来源 | 科技日报 作者：王昌海

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