何虹雨:乡村振兴战略下农村基层形式主义的表象与治理之策

何虹雨.乡村振兴战略下农村基层形式主义的表象与治理之策[J].中国乡村发现,2025,(03):151-155.

近期据央视财经《财经调查》栏目组报道，山西运城某村投入不少资金建成的新公厕常年挂着锁、关着门，无法使用。一边是拒绝开放的崭新公厕，一边是“脏乱差”的老旧旱厕，村里的形式主义早已为村民们所不满。然而基层的形式主义远非此一类，诸如北方某县城的“交通劝导员”岗位、“道德银行”、村里花高价聘请却不知是谁的“法律顾问”等。这样的形式主义严重阻碍了基层减负工作的进行，不仅加重了基层工作与财政人力负担，更容易损害群众利益，进而引发矛盾和纠纷，影响农村社会的稳定性。

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基层形式主义生成的客观逻辑

一方面以规范化、制度化和程序化为表征的乡村治理体系现代化，没有转化为治理能力的同比例提升，这一问题的典型表现是在基层工作中出现了形式主义。也就是说，尽管乡村治理体系本身在规范化、制度化和程序化方面取得了显著进展，但体系本身进步并没有同步地带来为治理能力的提升，反而使得基层工作“被动”生成了形式主义。由于制度和能力的脱节，现代化的治理框架成为了基层工作的“枷锁”。

另一方面客观上来说，我国是一个巨型国家，要治理好广袤的农村地区必然需要多层级的管理和国家宏观上的监督。同时近年来国家治理理念越来越强调制度化、法治化。而制度和法律都是由人来执行的，由各级机构逐级执行的，因此这一执行过程能否顺利完成需要过程监督，需要强化国家的监管能力。此外，取消农业税后，国家资源下乡加上当前乡村振兴战略的推进，国家对于农村的资源供给和扶持能否被合理合规的应用，也需要进行监督管理。同时，乡村振兴战略下的很多任务都是难以用数字指标进行衡量的，“新的责任体系并不依赖确定性目标也不以指标体系为具体形态……问责实施主体对政府运作进行的是全流程、持续性的综合监管，过程和手段的合法性、合理性、创新性构成其新的核心关切”，因此传统的“结果管理”无法继续使用，进而产生了“过程管理”。尽管“过程管理”在很大程度上实现了权力上收、责任下压和对执行过程的精准化要求，也强化了国家对农村基层治理工作的介入，但随着政策执行所涉及主体多样化和执行过程复杂化，所谓“过程管理”产生了形式主义。学者田先红认为“过程管理”就是重在监督干部的行政行为”，将基层干部严格遵守程序和规章制度作为监管对象。简言之，国家对基层的治理成效要求太紧太高，催生基层的形式主义。

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基层形式主义的表现形式

第一，基层工作形式化。基层干部和工作人员在工作中过于注重形式和表面，而忽视实质和内容，导致行政效能下降、资源浪费以及群众利益受损。其典型表现包括假数据、面子工程、文山会海、层层加码等，如湖北枣阳市的一项调查显示，2023年该市平均每个村年度需填报表数量达341项，其中临时性报表就有208项，村里填过的各类报表摆满了文件柜。这些现象大致可以分为三类：一种是没做完的实际工作用书面工作去应付；一种是强行把软性工作改造成为可考核、可量化和可视化的工作形式，如乡风文明建设；还有一种是迎合上级要求包装自己的实际工作。这三张形式主义严重浪费了农村基层本就不丰富的资源，也严重破坏了干群关系。

第二是基层工作的内卷化。各地进行乡村振兴考核时，不仅要求基层完成所有指标，而且还进行横向排名来决定干部的任免升降。在治理过程中，基层干部要自我加压，主动创新，来迎合上级政策要求的“模式探索”“理念创新”等。但实际上大部分乡村干部能力难以达到“创新治理模式”的要求，即使具备这样的能力，乡村振兴本身治理资源也是有限的，因此在大部分地区这样的“内卷”其实是无意义的，不切实际的。由此带来乡村治理过程中的诸多问题，比如强行将特殊地区特别做法升级为普遍经验、对实际工作过度宣传和美化以此迎合“探索、创新”的要求。

第三是基层工作的悬浮化。农村是农民的农村，乡村振兴是以农民群众为主体，但有些时候政策的指标管理最终会与目标实现脱节。基层按照有关标准和指标开展乡村振兴工作，结果却无法回应农民的实际需求，比如乡村建设的“景观化”和“盆景化”，比如在部分地区建设的“农家书屋”，全然不顾村民实际需求和村庄实际情况，上级任务要建多少个就建多少个，造成资源的严重浪费。此外在乡村振兴过程中一些干部本是“先富带后富”的原则发展工作，但为了完成上级的经济指标选择在工作中回应“先富”群体的要求，变成了“先富忘后富”。

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农村基层形式主义的治理之策

近年来，中央层面推动整治形式主义为基层减负工作成效显著，为乡村振兴战略的深入实施提供了强大的保障，但在实践层面不仅需广泛推进，还仍存在较深层次的问题，比如对形式主义的本质认知偏差，甚至减负工作在执行时也异化成了形式主义、权责体系不匹配与考核机制不科学等结构性矛盾依然突出等。因此，要治理基层形式主义需要从思维观念和体系变革两方面入手，才能真正减轻基层负担，消除形式主义。

（一）形式主义整治的成果

自 2018 年中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》以来，中央层面陆续出台一系列重要文件形成了系统化的减负格局，各地政府积极推进“六减”工作：减会议、减文件、减督查考核、减报表、减挂牌、减政务 APP。基层形式主义得到了很大的缓解，基层工作人员的工作压力相应减少，加上削减了从前许多与本职工作无关的事情，其工作积极性也得到了很大提高，必然带来了村民幸福感的提升。此外数字形式主义的治理也通过减负工作得到了缓解。从前在政策评估环节的形式主义——通过在微信、各种政务 APP 上“打卡留痕”来评价政策落实情况的问题也通过减app的要求发生了变化。

（二）形式主义整治存在的问题

但必须看到基层形式主义治理目前存在一个根源性的认知问题——认为只要整治好上级部门的形式主义要求，基层负担自然减轻，基层形式主义也就消失了。从过程管理的视角来看，这样的观点确实是合理的，因为基层形式主义本身就是应付上级部门考核的，因此通过减少上级部门的要求来解决基层的问题是合乎逻辑的。但实际上，形式主义问题具有系统性特征。过程管理这一视角之所以看似合理是因为只看到了“政策评估”这一环节，实际上形式主义问题是多个因素相互作用的结果。它涉及政策制定、执行、监督等多个环节，以及不同层级的政府部门和基层组织。

基层而言，一些村干部对形式主义的理解存在偏差，将其视为一种工作方式和手段，而非一种需要纠正的问题。还有一些基层干部自身业务能力不足，缺乏有效的执行能力和问题解决能力，导致工作难以高效推进。即使是正常的工作指标也难以完成，不得不使用过度美化或宣传的方式假装完成目标。在工作理念上仍然守旧，仍然依赖传统的会议和文件传达工作，缺乏有效的沟通和协调机制。此外基层缺乏足够的资金、人力和技术支持，也限制了完成上级任务指标的能力，无法有效落实上级的制度和程序。

从管理技术上而言，尽管处于数字化时代但是部分贫困地区基层治理的技术手段依然较为落后，信息化程度低，需要手动填写大量报表，以及部门间的数据共享机制不完善，存在“数据孤岛”现象，导致基层干部需要重复录入数据，增加了工作量，共同形成了“形式主义”的典型表现。

（三）形式主义的整治措施

因此在整治形式主义的过程中，应该避免单一归因思维，从系统的角度多方面入手，做好顶层设计的同时考虑地方特殊情况，因地制宜才能避免“整治形式主义”异化为了“形式主义”。

1.建设高素质的基层干部队伍

“高素质”不仅要求基层干部队伍治理能力过硬，还要求基层干部树立正确的政绩观念。习近平总书记强调：“真正的政绩应是‘为官一任、造福一方’的实绩，是经得起群众、实践和历史检验的实绩。”为官要做出一番成绩首先就要有积极正确的政绩观念。基层干部要清楚为了谁做政绩？是只为了自身提拔还是为了基层群众？因此基层干部必须把实现人民群众的根本利益作为衡量干部政绩观正确与否的根本标尺，自觉践行以人民为中心的发展思想，始终把群众利益摆在首位而不是把迎合上级检查放在第一。同时基层干部要明白优秀的政绩在于实干。形式主义最致命的问题就是脱离了实事求是的思想路线。因此基层干部要讲实话、出实招、办实事、务实效，以扎扎实实的行动为人民群众带来实实在在的实惠。马克思主义认为，“为什么人”的问题是政绩观的核心问题，所以应对形式主义首先要引导基层干部充分认识到为民造福才是最大的政绩，数据指标只是形式。

能力本领是基层干部的立身之本、成事之基、创业之源。不仅要把好新干部的选人用人关，还应对现有干部进行针对性培训，使其能充分了解国家的大政方针政策，综合运用各种方式为基层干部的成长搭建平台、提供保障，让他们真正具备完成上级任务的治理能力，进而避免形式主义问题。

2.推动基层治理体制机制改革

首先要以简约治理的价值理念引领基层治理改革。简约治理以权责对等、职责明确、机构精简、程序简化、协作互动、运转高效、成本低廉等为特点，通过精简办事机构、明确任务的基本方式，来减少基层治理资源的浪费。从前单以指标评价干部成绩的方式是造成形式主义的重要原因，因此还需建立科学合理的干部考核制度。这就要求优化干部考核的指标设置。指标设置既要全面，实现对干部综合考核，又要结合地方特色突出重点，细化各项指标。还要坚持定期考核与平时考核并重、台账考核与实绩考核并重、业绩考核与能力考核并重，尊重群众在考核过程中的知情权、发言权等，让群众满意度成为根本的考核指标。山西的“百万厕所”是因为有央视媒体的报道才得到上级部门的重视，由此可见农村地区的反馈制度是不够完善的。因此必须健全畅通基层群众的反馈机制，搭建多种形式的沟通对话平台，拓宽表达渠道，真正发挥基层干部群众的监督作用。当然基层干部的向上表达也是必要的，上级部门制定考核任务时需要真正了解下级的情况，才能制定切合实际的目标，否则又会带来形式主义的问题。

3.激活基层治理能量

基层治理终归是基层干部来做，因此激发他们的工作积极性是必须的。为充分激发基层干部的创新活力与工作热情，应着力推动治理重心向基层下沉，促使人才、资金、技术等关键资源要素加速汇聚于基层一线，切实提升基层干部的待遇水平，拓展其职业发展空间，提高基层干部的获得感与成就感，进而更加积极主动地投身于改革创新实践之中。

与此同时要激发基层治理能量还离不开党建引领。积极探索并推广“区域化大党建”等创新性党建模式，不断巩固党的基层组织体系，确保党的基层组织在基层治理中充分发挥战斗堡垒作用，以党建引领基层治理的全面升级，发挥凝聚起基层社会多元治理力量，为基层治理注入活力，最终实现基层治理的高质量发展。

作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生；来源：《中国乡村发现》2025年3期