壮大农村集体经济 全面推进乡村振兴——代表委员谈农村集体经济组织法

开栏的话

人大代表、政协委员来自人民、植根人民，是社情民意的传递者；司法审判守护公平、护航发展，是对法治精神的具体践行。今日起，《民主·监督周刊》开设栏目“与代表委员同关注”，立足时事热点，聚焦民生焦点，携手人大代表、政协委员，一同解析热点背后的政治意义和法治逻辑，探讨社会治理的有效方式和司法路径，以对话架起民意与司法的桥梁，让全过程人民民主在法治实践中落地生根，共绘良法善治的美好图景。敬请关注。

为会场布置上喜庆红色，父老乡亲齐聚一堂，讨论农村集体经济发展，或走向投票箱，为理事会、监事会成员候选人投下庄严一票……近期，北京、陕西、新疆等多地举行农村集体经济组织成立大会，成为乡亲们眼中的一件“新鲜事儿”。

实际上，当下这类火热的农村实践，与一部专门法律的出台密不可分——2025年5月1日，《中华人民共和国农村集体经济组织法》正式施行，标志着农村集体经济组织的运行管理迈入全新的法治轨道，具有里程碑式的意义。

2025年12月29日至30日，中央农村工作会议在京召开，习近平总书记指出，要锚定农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴，推动城乡融合发展。这也让学好用好农村集体经济组织法显得尤为重要。

为什么要出台这部法律？该部法律有哪些亮点和特色？该法的落地实施情况如何？带着这些问题，近日，记者采访了多位人大代表、政协委员及法官。

农村改革进入深水区的重要法律保障

“为什么要发展农村集体经济？”

“就是为了让老百姓的钱袋子鼓起来。”

当被问到这个问题时，全国人大代表张义民的语气斩钉截铁。

河北省肃宁县万里镇一家蔬菜种植合作社的社员将收获的西红柿卸车。新华社记者 杨世尧 摄

张义民是上海市闵行区浦锦街道芦胜村党总支书记、村委会主任。2023年3月的全国两会期间，张义民提出两份建议，其中一份为《关于总结全国农村改革试验经验，进一步促进农村集体经济高质量发展的立法建议》。

这份代表建议与芦胜村的发展密不可分，也反映出全国普遍存在的农村集体经济建设法治需求。

早在二十世纪八九十年代，芦胜村在几位“老书记”的带领下，如火如荼地办起了陶瓷厂、养鸡场、绣花厂等，其后乡镇企业解体，部分厂房闲置，集体经济风光不再。伴随着农村集体产权制度改革等探索实践，芦胜村通过成立农民专业合作社，经营种植农业、出租闲置厂房等，积累了不少财富。现在，芦胜村又准备经营林下经济，发展房车露营产业等。

“建设美丽乡村，搞社会治理，哪一样不得花钱？”张义民觉得，乡村发展有两条主线：一是发展经济，做大蛋糕；二是在挣到钱后，通过分配使用，让老百姓过上幸福的日子。而这些离不开农村集体经济的发展、农村集体经济组织的建设。在张义民看来，一些地方土地细碎化，资产利用率低，甚至成为集体经济“空壳村”，是对资源的浪费。

随着我国农村改革进入深水区，农村土地二轮到期延包、土地流转经营、宅基地制度改革等举措的实行也面临挑战，让不少行使集体经济组织发展职能的村委会在能力上捉襟见肘。一些地区村干部发展集体经济的动力不足，存在“想躺平”“怕担责”等心理。

2016年，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，此后各地的实践为立法积累了经验，但也提出不少现实难题，比如在集体成员身份确认、收益分配问题上，由于缺乏法律指引，村干部感到莫衷一是。

像之前那样，走“能人治理”路线还行得通吗？如何厘清村党组织、村委会、农村集体经济组织之间的关系，使集体经济发展更加专业高效？如何为农村集体经济组织搭建法治化发展框架，确保权力在阳光下高效运行？这些问题一直萦绕在张义民的脑海中。

2023年，张义民呼吁全国人大尽快出台农村集体经济组织法，明确农村集体经济组织的应有地位。

填补了我国法治领域的一项空白

多年来，中国社会科学院学部委员孙宪忠也是为农村集体经济组织法出台奔走的代表之一，他连任三届全国人大代表，担任全国人大宪法和法律委员会委员，曾提出与制定农村集体经济组织法相关的多份议案和建议。

2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议审议通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》，自2025年5月1日起施行。

“这是我国第一部关于农村集体经济组织的专门法律，填补了我国法治领域的一项空白。”孙宪忠这样评价道。他认为，该部法律有很多可圈可点之处，也为解决实践问题提供了法律规范和依据。

首先是承认农村集体经济组织的“特别法人”地位，实现了其资格合法化。

长期以来，农村集体经济组织面临着一个尴尬的身份困境：法律承认其存在，但参与市场活动时，却因缺乏独立的法人资格而处处碰壁——无法以自己的名义签订合同、开设银行账户。许多地方不得不由村委会代行经济职能，导致权责模糊，集体资产运营效率和安全性受到影响。一些农村集体经济组织甚至难以独立参与诉讼。

尽管民法总则、民法典赋予了农村集体经济组织“特别法人地位”，但相关表述仍然较为笼统。不过，农村集体经济组织法出台后，这一问题得到了初步解决。该法第六条明确，农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动。相关法条也在一定程度上释明其相较营利法人、非营利法人以及其他特别法人的“特别”之处，比如不适用关于破产法律的规定。

“赋予农村集体经济组织特别法人资格，是重大历史进步。”孙宪忠表示。

其次是对农村集体经济组织成员资格的确认。

早在2022年全国两会上，孙宪忠即提出了《以集体成员权为基础推动农村集体经济组织立法的议案》，强调在农村集体经济组织的立法中，农民成员权是必须依法明确承认和保护的重要权利。

实际上，成员资格认定等问题，一直是农村集体产权制度改革中最为复杂和尖锐的难题之一。孙宪忠指出，部分地区随着集体经济的快速发展，出现了不少利益分配上的难题。一些集体成员不愿离开本集体经济组织，却又因稀释了原有成员的利益，导致矛盾纠纷。实践中，侵害成员权的现象时有发生，主要体现在“外嫁女”“入赘男”“在校大学生”等群体。虽然不少地区通过出台法规条例等方式探索规范，但立法效力层次低，合法性存疑。

新出台的农村集体经济组织法对此作了系统回应。该法第二章明确规定了成员条件和范围、成员确认规则、成员权利和义务等内容。其中第十八条明确了对特殊群体的成员权益保护：农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。

此外，孙宪忠认为，农村集体经济组织法的另一贡献是从法律制度上健全了农村集体经济组织的内部治理机制。该法第四章明确了成员大会、成员代表大会，以及理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序等。

孙宪忠说，这使得农村集体经济组织的运行更加民主、规范、顺畅。

准确掌握立法原意，妥善化解农村集体经济组织纠纷

农为邦本，本固邦宁。

人民法院在化解农村集体经济组织纠纷、维护组织及成员合法权益等方面扮演着重要角色。新法出台后，人民法院如何做好贯彻实施工作？日前，最高人民法院民一庭三级高级法官赵风暴在接受记者采访时，对此进行了解读。

赵风暴认为，一方面，要加强法律适用，统一裁判尺度。

农村集体经济组织成员的身份确认，一直是审判实践中的重难点。“此前各个地方有不同的认定标准，新法出台后，成员的含义和确认规则进一步明确了，相当于提供了一个准确的法律指引。”

农村集体经济组织法第十一条从“户籍条件”“稳定权利义务关系”“生活保障”三个方面，对成员条件和范围作了界定，明确户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。

另一方面，赵风暴表示，要进一步保障当事人诉权。

“此前，因农村集体经济组织成员身份纠纷诉至法院的，法院是否应予受理，司法实践中存在认识上的分歧。”赵风暴介绍，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。

而农村集体经济组织法第五十六条规定，对确认农村集体经济组织成员身份有异议，或者农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决；不愿调解或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。

赵风暴认为，农村集体经济组织法施行后，应适用法律的规定，对于因农村集体经济组织成员身份问题而诉至法院的纠纷案件，法院应依法予以受理，以保护当事人的合法权益。

上海市宝山区人民法院召开涉农村集体经济组织案件审判白皮书新闻发布会，并发布典型案例。陆艺楷 摄

新法施行后，还有一些新情况、新变化值得注意。

一是新增了“侵害集体经济组织权益纠纷”这一新的民事案由。

农村集体经济组织法第五十九条规定，对于侵害农村集体经济组织合法权益的行为，农村集体经济组织可以依法向人民法院提起诉讼。

2025年12月，最高人民法院发布《关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》，围绕护航乡村全面振兴，增加了“侵害集体经济组织权益纠纷”案由。

二是可能出现一些新类型诉讼，比如检察公益诉讼。

农村集体经济组织法第五十六条第二款规定，确认农村集体经济组织成员身份时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议或者依法提起公益诉讼。对此，赵风暴提醒，要注意该类检察公益诉讼的提起主体、管辖法院、起诉要件等。

“农村集体经济组织法的出台，对促进乡村振兴，壮大农村集体经济具有重要意义。”赵风暴认为，要学好用好该部法律，准确掌握立法原意，妥善化解相关纠纷。

克服难点堵点，促进法律正确实施

法律的生命在于实施。

申请登记、召开组织成立大会、培育农村集体经济经理人……农村集体经济组织法已落地施行半年有余，各地推出不少实践探索。该法在施行中存在哪些难点堵点？代表委员又有哪些意见建议？

全国人大代表、黑龙江省尚志市鱼池朝鲜族乡新兴村党支部书记金东浩今年69岁，在基层担任村书记已有42年时间。从人民公社时期担任生产队会计，到1984年担任村书记带领农村家庭联产承包经营；从2009年起带头发起成立水稻种植专业合作社、水稻联合社，到现在成为村集体经济组织理事长，金东浩把自己嵌入了乡村发展的历史链条。

农村集体经济组织法出台后，金东浩赴不少地方展开法律宣讲。结合地方实践，金东浩提出，要把农村集体经济组织法、村民委员会组织法等涉农法律衔接好，捋顺村党组织、村委会、农村集体经济组织的关系。

在金东浩看来，发展集体经济，离不开党的领导，村党组织主抓党建，要发挥领导核心作用；村委会主管政治，主要负责村里的公共事务和公益事业；农村集体经济组织则应管好经济事务，代表成员集体行使集体财产所有权，把村里的资源、资产、资金等管好用好。“要各司其职，同时相互配合，相互支持。”

在今年的成都市两会上，成都市政协委员、成都村政学院（都江堰市委党校）高级讲师邢永亮重点关注的问题，就是农村集体经济发展。

“农村集体经济组织法从国法的层面，规范了发展，明晰了边界，具有较强的现实指导作用。”邢永亮日常主要从事基层干部培训工作，接触了不少农村干部。他发现，近年来发展壮大农村集体经济成为农村干部常常提起的热门话题，但各地情况不同，存在部分基层干部发展集体经济的动力不足，对该法的学习、落实不到位，对农村集体经济组织法的认识模糊等问题。

云南省丽江市中级人民法院联合玉龙纳西族自治县人民法院石鼓中心人民法庭开展主题普法，为群众送上印有法律条文的围裙。常媛媛 摄

“基层干部发展集体经济，需要从制度和政策层面加以激励。”邢永亮建议，要总结各地正面实践经验，平衡好发展和监管、保护和规范的关系，同时各部门应加强对法律的解读、宣讲工作，做好法律出台后的衔接。

北京市人大代表、平谷区峪口镇东樊各庄村党总支书记、村委会主任王玉奇，是远近闻名的乡村致富带头人。

王玉奇认为，在发展集体经济的过程中，南北不同，不同城市情况各异，同一个城市内，比如北京海淀区、朝阳区的农村和平谷区的农村发展实际、资源禀赋等也各有差异。要因地制宜，结合地区实际进一步探索，同时注重专业化人才建设，培养更多的“乡村CEO”。

来源：人民法院报·5版

记者：余亚如

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