于泓 章文英 | 涉民营经济行政案件审理规则探析

立春

涉民营经济行政案件审理规则探析

作者：于泓 章文英

作者单位：最高人民法院

本文刊登于《人民司法》2026年第2期

目次：

一、依法平等市场准入，构建良性市场生态

二、诚实守信有诺必践，筑牢市场信任根基

三、依法补偿受损权益，稳定经济发展信心

四、实质化解行政争议，护航民营经济发展

结语

我国民营经济从改革开放初期的有益补充，已成长为中国特色社会主义市场经济的重要组成部分，是当前国民经济不可或缺的内在要素，是推进中国式现代化的生力军。它的健康发展，直接关系到经济增长、就业稳定、技术创新和转型升级，其重要地位在未来将更加巩固和凸显。2025年5月施行的民营经济促进法，首次以专门法律形式确立“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，将支持民营经济发展的重要政策从制度层面上升为法律，通过刚性的法律约束，将政策善意和制度优势转化为民营企业实实在在的获得感与发展动能，从根本上稳定民营企业和企业家的长远发展预期。2025年10月召开的党的二十届四中全会，强调要落实民营经济促进法，将激发包括民营企业在内的所有经营主体活力视为构建高水平社会主义市场经济体制的固本培元之策，通过深化改革，拆除隐性壁垒，推动要素市场化配置，完善产权保护、公平竞争等基础制度，以更高水平的法治化、制度化建设，实现真正的平等保护和平等竞争，充分激发各类经营主体的活力。2025年12月召开的中央经济工作会议，要求将民营企业发展融入内需主导、创新驱动、绿色转型等国家任务，要以贯彻落实民营经济促进法为抓手，在深化改革中优化营商环境，并通过一系列具体部署激发民营经济的活力和创造力，同时大力推动民营经济促进法的配套制度建设，确保对民营经济的支持有法可依、有策可循。

当前，我国对民营经济的支持已有充分的政策和法律基础，从宏观的政策宣示进入到法治化、具体化、任务化的深化落实新阶段。这些政策与法律的落实、具体任务的完成，都离不开行政执法的具体保障。行政执法在顶层设计的轨道中正常运行，需要行政复议与行政诉讼的有效监督与支持。行政执法通过“清单化、标准化”减少违法行政的发生，确保“政府行为有边界”“有所为，有所不为”。行政复议通过高效复查，快速化解大部分行政争议，为民营企业提供“快速维权通道”。行政诉讼通过“司法终局”解决复杂、疑难争议，强化对行政权力的监督。2025年9月，最高人民法院与司法部联合发布规范涉企执法司法行政复议、行政诉讼典型案例（以下简称涉企复议诉讼典型案例），通过发布典型案例，统一、规范执法与裁判尺度，为处理涉民营企业行政案件提供明确指引和权威参考，推动“纠正一案、规范一片”，以法治化手段为民营经济创造稳定、公平、透明、可预期的发展环境。

PART 01

一、依法平等市场准入，构建良性市场生态

市场准入制度是社会主义市场经济的基础制度，是推动有效市场和有为政府更好结合的关键。我国确立了各类经营主体“平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展”原则，实行全国统一的市场准入负面清单管理，保障各类经营主体可依法平等进入清单之外的领域，严禁在清单之外违法设立准入许可、增设准入条件，破除准入障碍，拆除隐性壁垒，通过公平市场准入，依法平等保护产权，有效稳定市场预期。“非禁即入”原则从理念转化为民营经济实实在在的准入自由，需要将刚性的制度约束转化为具体的行政执法行为，其表现形式为行政许可。在司法实务中，需要重点监督行政许可领域的四类违法行为：一是违法设定行政许可事项。如对于依法无需设定行政许可的事项，违法要求经营主体获得行政许可，因经营主体未获得该行政许可，而禁止经营主体从事相关经营活动，或者以经营主体未经行政许可从事相关经营活动违法给予行政处罚等。二是违法增设行政许可条件。如对于依法需要设定行政许可的事项，行政机关在法定条件的基础上增设额外或者更严条件，以经营主体不符合该额外或更严条件为由作出不予许可等。三是行政机关未依法作出行政许可。如行政机关未依法受理经营主体的申请或未在法定期限内按照规定程序作出行政许可，未在行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定等。四是行政机关作出违法的行政许可。如行政机关对其他主体作出的行政许可影响经营主体权利义务时，未依法听取经营主体的陈述、意见；未依法经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定等。

对于前述违法行为的预防与纠正，关键在于依法、正确适用行政许可法的规定及相关法律精神。根据行政许可法等规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，并遵循公开、公平、公正、非歧视等原则。依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。如在本期关注的涉企复议诉讼典型案例中的某矿业有限公司诉贵州省某县人民政府行政补偿一案（以下简称某矿业公司补偿案）中，某矿业公司已经依法获得采矿许可证。在采矿许可证到期之前，其可以依法申请延续许可。在该公司无不符合行政许可条件的情形下，行政机关依法应当作出准予延续许可的决定。但是，在采矿许可证与公共利益相冲突时，如该案中水源保护区发生调整，采矿许可证所涉矿区与水源保护区重叠，为了保护水源该项公共利益，采矿许可证可以依法撤回或者到期后不再延续。但对于因公共利益需要不再延续行政许可，是否应当予以补偿问题，存在不同观点：一种观点认为无需予以补偿，主要理由为：尽管行政许可到期后可以申请获得延续属于一般原则，但并非申请后就一律予以延续，因公共利益需要或情势变更可能导致到期后不能延续。与行政许可仍在有效期被撤回不同，行政许可已经到期的，并不存在行政许可利益受损。另一种观点认为，依法应当予以补偿。主要理由为：行政许可的有效期通常都较短，但被许可人为获得该行政许可所付出的成本可能要超过许可有效期内获得的收益，因而行政许可到期后依法获得延续，属于被许可人的合理信赖范围。若到期后依法不能给予延续的，被许可人可以依法主张获得相应的补偿。对于前述观点，某矿业公司补偿案采取了第二种观点，以最大程度地保护被许可人的合法权益，维护行政许可秩序的稳定性。除该案例外，涉企复议诉讼典型案例还提出了以下规则：行政机关撤回行政许可前，应当充分保障被许可人的知情权、陈述申辩权；行政机关开展行政备案不得随意创设条件或程序，不得减损经营主体权利或者增加经营主体义务等。

PART 02

二、诚实守信有诺必践，筑牢市场信任根基

法治和诚信是社会治理的两大支柱。政府诚信构成良法善治的关键，是“政事之本”。在充满不确定性的市场中，政府应是最大的确定性保障。政府诚信直接关乎市场信心，是“信心经济”的基础。2025年3月21日《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全社会信用体系的意见》提出，社会信用制度是市场经济基础制度，深化政务信用建设是社会信用体系的首要任务，政府应在其中发挥模范表率作用。我国已将“健全政府诚信履约机制”写入顶层设计，将“不得以政府换届等为由违约毁约”写入法律法规，多地也在清理拖欠民营企业账款，并建立补偿机制。我国政府诚信建设正通过法治化、机制化，将社会的“信用”转化为可量化、可使用的生产要素和资本，努力形成一个政府重信守诺、企业安心经营、市场公平竞争的良性循环，为经济高质量发展提供最坚实的支撑。

政府的诚信不是抽象概念，它通过具体行为直接影响民营企业的生存环境。政府失信是民营企业不得不承担的隐性成本，政策不稳定、朝令夕改，新官不理旧账，拖欠企业账款，将导致预期不稳，直接影响运营资金，影响投资信心，这些负面影响都将损害政府权威与法律公信力，甚至阻碍社会诚信体系的整体建设。民营经济促进法第七十条明确规定，“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。”行政协议订立后，行政机关、经营主体都应当依法、依约履行。妥善处理行政协议纠纷，应当将“依法”“诚实守信”等原则贯穿始终，正确理解行政协议的“合法性”与“合约性”、“行政性”与“协议性”特征，尤其是准确运用“合法性优先”规则。就协议订立的一般规律而言，协议双方当事人协商一致才能订立协议，不能强行要求一方主体与另一方主体订立协议，因而较少出现判令订立协议的判项。但行政协议具有行政性特征，依法订立行政协议可能属于某一行政机关应予以履行的法定职责。在有法律明确规定行政机关应当依法订立某一行政协议、协议的主要内容或核心条款依法可以直接确定的，人民法院可以依法支持经营主体要求判令行政机关依法订立行政协议的诉讼请求。对此，最高法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第9条规定提供了法律依据，即“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议”。直接依法判令行政机关依法订立行政协议的判项，可以更高效、直接地救济协议相对人的合法权益，也可以推动订立行政协议的公共利益目的更好实现，这也是行政协议诉讼制度的优势之一。相比而言，实践中更多的纠纷在于行政协议的履行领域，如行政机关因反悔或主张对方违约等拒绝履行，具体形式包括直接拒绝或间接拒绝。其中，间接拒绝的形式可能多样，如通过增设履行行政协议的条件、要求变更、解除、撤销行政协议等，从而实现无需履行的效果或目的。如本期关注的涉企复议诉讼典型案例中的延边东某客运集团公司诉吉林省龙井市人民政府行政协议一案，其裁判要点即明确了“与民营经营主体达成行政协议后，行政机关不得违法增设条件阻却行政协议履行”之规则。另外，对于行政机关以行使行政优益权等为由作出解除、变更或撤销行政协议单方决定的，人民法院应当对行政协议的内容或效力是否存在需要调整的法定情形或事由进行审查。不存在法定事由的，应当依法予以纠正；存在法定事由的，则进一步审查行政协议需要调整的具体情形以及责任承担主体。协议相对人不存在过错的，行政机关应当依法对协议相对人的合法损失予以补偿。但在民事合同领域，基于公共利益需要调整协议内容或效力的，协议双方当事人原则上都无需承担责任，一般不存在一方当事人补偿另一方当事人的情形。因此，行政协议诉讼对协议相对人合法权益的保护相比更为充分，这也是行政协议诉讼制度的优势之一。

除了依法订立、履行行政协议外，行政机关还应当依法履行其作出的行政允诺。行政允诺可能通过多种途径形成，如在本期关注的涉企复议诉讼典型案例中的某机械公司诉浙江省江山市经济和信息化局履行法定职责一案（以下简称机械公司要求履责案），案涉行政允诺即通过政府会议纪要的形式确认。无论通过何种形式，行政相对人应当提供初步证据证明其要求履行的行政允诺客观存在。行政相对人认为行政机关未践行其行政允诺提起行政诉讼的，人民法院应当重点审查行政机关的行为是否构成行政允诺，即行政允诺是否成立或构成允诺的事实根据、行政允诺的内容是否合法、行政允诺的条件是否成立、行政机关是否已经依法履行允诺的内容等事项。经审查，认为行政允诺成立且允诺的履行条件已经具备的，应当责令行政机关依法履行行政允诺，但因公共利益需要不能再履行行政允诺或行政允诺的内容存在不合法的除外，即对于行政允诺中不合法部分的内容不予支持。需要注意的是，即使未支持履行行政允诺诉讼请求，也不能直接排除行政机关的相关责任，如在机械公司要求履责案中，明确提出人民法院应当审查因行政机关未履行行政允诺造成的行政相对人利益损失，具体应综合考虑政策背景、过错程度和实际损失等因素，以确定各方当事人的责任比例。

PART 03

三、依法补偿受损权益，稳定经济发展信心

补偿机制是法治化营商环境的“试金石”。依法补偿受损权益，在监督政府依法行政的同时，直接修复受损的企业权益，通过确立可信的法治规则，将“保护”转化为可预期的“发展安全”，是构建法治化营商环境、稳定民营经济发展信心中不可或缺的关键环节，是将保护民营经济的法律原则转化为民营企业具体获得感的“最后一公里”。它不仅是事后救济，更是事前的信心保障和发展促进，是激发民营经济活力的关键制度保障。我国虽无关于行政补偿的专门法律规定，但依法补偿受损合法权益已在多部重要法律中作出规定，如：民法典第一百一十七条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”土地管理法第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”民营经济促进法专设“权益保护”章节，构建了全方位的保护框架，向市场传递“合法权益受损必得救济”的明确信号，增强民营企业的安全感和投资信心。

尽管不同领域所需要补偿的具体事项并不完全相同，但都遵循相同的法律精神，即依法、公平、公正地补偿。当前，对于公平、公正补偿的具体判断，如何确定应当予以补偿的对象、补偿范围及补偿标准等，在具体案件中仍然存在一定分歧。尤其是在没有明确法律规定下合法权益受损的特定情形，是否应当予以补偿以及如何补偿，实践中仍存在较大争议。其一，关于是否应当予以补偿问题，如受损合法权益系属于正常的商业风险由经营主体自行承担，还是属于为公共利益需要所遭受的损失由行政机关予以补偿。对此，判断的关键在于准确认定经营主体对合法权益所遭受的损失是否属于经营过程中应当合理预见并承担的损失。对于不属于商业风险范围、不能合理预见的合法权益损失，经营主体可以依法获得补偿。其二，关于具体的补偿标准。补偿标准的正确认定，关键在于“依法、公平、公正”法律精神的准确运用。“依法”补偿，即法律有明确规定的，直接按照法律规定执行。法律没有明确规定的，则依据“公平”“公正”的补偿标准。“公平”补偿，即就经营主体受行政行为影响之前的合法权益与受影响之后的合法权益进行比较，对二者之差依法予以补偿；“公正”补偿，即同等情形、同等补偿。“依法”补偿与“公平”“公正”补偿之间，属于相互印证关系，如何运用于具体个案中，属于实践中的难点问题。如在某矿业公司补偿案中，因公共利益需要提前收回行政许可或行政许可到期不予延续的情形，如何确定其补偿标准仍存在较大分歧。人民法院在该案中探索了“实际损失”标准、“填补性”标准，并细化为“法定性”“直接性”以及“确定性”等属性，将补偿范围限定于已缴纳且无法回收的采矿权价款、专用且无法复用的矿山建设投入等，而将“预期收益”以及可移动且非专用的设备等未实际受损的合法权益予以排除，对此类纠纷的处理具有借鉴意义。其三，关于可以主张补偿的主体资格问题，如在有第三方民事主体的情况下，合法权益的受损系直接因行政行为影响而可以直接向行政机关提出补偿主张，还是间接受到影响而需通过向第三方民事主体提出主张。对此，同样遵循“依法”“公平”原则。“依法”补偿，即法律明确规定依法应当予以补偿的主体，则可以直接依据该规定对补偿对象予以补偿。值得研究的是，对于法律明确规定应予补偿主体之外的其他主体，能否直接否定其获得补偿的资格。如城乡规划法第五十条第一款规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”对于规划许可的被许可人，可以根据前述规定，主张依法获得补偿。对于被许可人之外的其他主体，若其合法权益亦因规划调整之后遭受损失，应当如何寻求救济，目前仍然存在不同观点。同样的问题也存在于房屋征收补偿领域，如被征收房屋（私房）的承租人，其是否具有向征收主体主张征收补偿的法定资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”规定，被征收人为房屋所有权人，其可以依法获得补偿，对于非房屋所有权人的房屋承租人，从中并不能得出是否应予以补偿的结论。但随着实践经验的积累，在遵循私房承租人一般不具有提起行政补偿之诉原告主体资格原则的基础上，为公平、高效救济受损的合法权益，司法实践中也承认私房承租人在特定情形下可以直接主张补偿救济的诉权，如按照补偿方案，私房承租人对屋内装饰装修、停产停业损失等存在独立的补偿权益，且无法通过民事诉讼解决该补偿问题的，则可以考虑由私房承租人直接就补偿问题向征收主体提出主张。前述分析结论，同样适用于行政许可等领域，即对于补偿主体资格的认定，需要综合运用“公平”原则作出评判。

PART 04

四、实质化解行政争议，护航民营经济发展

避免程序空转、实质化解行政争议，实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一，属于人民法院依法履职的努力方向和目标。穿透当事人的诉讼请求，直接处理或回应当事人之间的实质争议或诉求，依法、合理选择裁判方式，属于妥善处理行政争议、有效实现行政诉讼目的的必然要求。近年来，最高法院出台的多部重要司法解释和司法文件，也都贯穿着前述理念。如最高法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第19条规定，“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”最高法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第31条规定：“人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的，判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的，判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。人民法院审理行政赔偿案件，可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确，赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决；行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，人民法院判决予以变更。”

根据前述法律精神，人民法院认为行政机关应当履行行政协议的，在符合法定情形下，应当直接作出内容具体明确、具有可执行性的判项，即在具备作出给付判决的条件下，优先作出给付判决，而不选择作出内容不具体的履行判决。协议相对人对行政协议的内容提出异议，认为存在不公平、不合法情形，人民法院经审查认为协议相对人诉讼请求成立的，应当依法予以支持。对于具体判项的作出，若协议的内容可以直接依据相关规定确定、协议当事人之间没有协商的空间，人民法院可以优先选择变更判决，而非撤销行政协议、再由协议当事人重新订立行政协议，减少没有实际价值的程序，直接解决当事人的行政争议，高效救济受损的合法权益。如最高法院在2021年发布的第一批行政协议典型案例中的温红芝诉上海市虹口区住房保障和房屋管理局请求确认房屋征收补偿协议无效案，即认可“人民法院根据行政诉讼法第七十七条的规定作出变更判决，既回应了当事人的实质诉求，保障被征收人获得公平、公正的补偿，又使涉案协议回归合法状态，有效监督房屋征收部门依法进行征收补偿工作，实质性解决行政协议争议，减少当事人的讼累”。对于存在损害协议相对人合法权益、行政机关应当承担补偿或赔偿责任的情形，人民法院应当向协议相对人予以释明，一揽子解决相关争议。前述裁判方式选择的理念，同样适用于行政补偿、行政处罚等领域的案件。本期刊发的三个典型案例，之所以取得良好效果、具有较大参考价值，都与其正确选择裁判方式具有直接关联。如在机械公司要求履责案中，人民法院引导双方正确认识实际损失及委托专项咨询评估，确定损失范围和金额，最终促成三方达成和解协议，实现争议的实质化解，取得理想裁判效果。

结语

《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》强调：“健全行政执法监督机制，防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷”“完善行政复议、行政诉讼等救济渠道”。行政执法、行政复议、行政诉讼在促进民营经济发展中发挥着全方位、多层次的支撑与引导作用，通过协同发力，共同构建“全链条”法治保障体系。行政机关通过精准执法将国家政策红利落到实处，破除制度壁垒，有效解决民营经济发展难点堵点，稳定发展预期；通过深化“放管服”改革，强化融资、人才、科技等关键要素供给，提升办事效率，降低制度性交易成本；通过依法查处垄断、虚假宣传等行为，维护公平竞争的市场秩序。行政复议作为化解行政争议的“主渠道”，为民营企业提供便捷、高效的法定渠道，通过调解、听证等方式实质性地解决纠纷，减少企业诉累，降低维权成本；通过审查行政行为的合法性与合理性，撤销、变更或确认违法行政行为，监督和纠正涉企执法行为，倒逼行政机关提升执法规范化水平，有效保障和救济合法权益；通过对涉及民营企业的规范性文件进行附带审查，清理妨碍公平竞争、增加企业负担的政策，维护全国统一大市场。行政诉讼是监督支持政府依法行政，解决“官民”纠纷的关键渠道。通过依法监督政府诚实守信，防止政府违约毁诺或者“新官不理旧账”，保障民营企业的信赖利益，维护民营企业合法权益；通过纠正违法增设许可、处罚过当等行为，促进行政机关规范执法；通过发挥司法救济终局功能，实现“案结事了”，稳定民营企业预期，增强投资安全感。

对民营企业而言，“稳定的预期”比优惠政策更重要。行政执法、行政复议、行政诉讼共同为民营企业编织“权利保护网”，用法治约束公权力，营造稳定、公平、透明、可预期的法治环境，为民营经济高质量发展提供坚实保障，以法治方式激活民营经济活力，以政府权力的“减法”换取市场活力的“乘法”，让民营企业敢投资、敢创新、敢发展，将“保护民营企业合法权益”从“政策口号”转化为“制度实践”。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕 毛琛昕

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