防治网络犯罪不能伤及无辜：对《网络犯罪防治法》十点担忧与建议

《网络犯罪防治法（征求意见稿）》：我的一份修改建议

认真研读《网络犯罪防治法（征求意见稿）》全文后，建议人认为，从立法科学性、权利保障平衡性及法律适用确定性角度看，草案部分制度设计仍存在功能外延偏宽、概念界定模糊、执法裁量空间过大、程序约束不足等问题。为进一步增强法律的比例性、严谨性与可操作性，实现网络犯罪防治与公民权利保障、产业创新发展的有机平衡，现提出如下修改建议：

一、明确立法定位，防止防治功能不当外溢

草案第一条、第三条将“维护网络秩序”“整治网络犯罪生态”等纳入立法目标，第二章至第四章大量条款涉及网络行为管理、信息内容治理、平台运营规范等内容，易导致犯罪防治专门法向综合性网络管控法偏移。

建议：在第一条立法目的中增加限定性表述，明确“本法为网络犯罪防治专门法律，所设防治措施仅适用于与预防、遏制、治理网络犯罪直接相关的行为与活动”，严格界定法律适用边界，避免制度功能过度扩张。

【国际经验参照】：欧盟《网络犯罪公约》（布达佩斯公约）及多数国家的网络犯罪专门立法，其立法目的与措施范围均严格限定于打击计算机系统犯罪、计算机辅助犯罪等核心领域，与网络内容治理、平台经济监管等综合性法律保持清晰界分，确保了专门法的精准性和权威性。

二、优化管理体制，建立跨部门协同主导机制

草案第四条规定，由国务院公安部门牵头网络犯罪防治工作。而本法同时涉及网络治理、平台监管、数据安全、信息传播秩序等多领域监管职责，单一部门牵头易导致执法视角单一，难以适配多维度治理需求。

建议：将第四条修改为“国务院建立跨部门网络犯罪防治协调机制，统筹协调、督促指导全国网络犯罪防治工作；公安机关依法负责网络犯罪侦查打击，国家网信部门依法负责网络空间治理与平台监管，各有关主管部门依照本法及相关法律法规，在职责范围内分工负责、联合推进；县级以上人民政府统筹协调本行政区域内的网络犯罪防治工作”，构建权责清晰、协同联动的治理体系。

【国际经验参照】：美国在应对网络威胁时，建立了国土安全部、司法部（FBI）、国防部等多部门协同机制，并设有国家网络总监办公室进行跨部门统筹。欧盟通过“欧盟检察官办公室”和“欧洲刑事警察组织”等机构，强化成员国间及不同执法领域的协同，应对跨境网络犯罪。

三、细化法律概念，压缩行政自由裁量空间

草案中“异常行为”“高风险”“扰乱网络秩序”“违背公序良俗”“可能被大量用于犯罪”等弹性概念较多，且多处设置概括性兜底条款，缺乏客观判断标准，削弱了法律的确定性和可预期性。

建议：在总则增设“定义条款”，对上述核心概念作出明确法律界定；对各章节中的兜底条款进行限缩，删除无具体指向的纯概括性表述；对需要主管部门认定的事项，明确客观认定标准和程序，规范行政裁量权行使。

【国际经验参照】：德国《网络执行法》在规制网络非法内容时，通过联邦刑事警察局的“危害性评估指引”及大量司法判例，对“明显违法”等概念进行持续的具体化，极大地压缩了执法随意性，提升了法律的可预见性。

四、增设合法例外，保障网络安全技术创新与研究

草案第十四、十五、二十四、二十五等条款对漏洞探测、渗透测试、安全工具使用等采取高度管制模式，未区分合法研究与违法使用，易抑制网络安全技术研究、漏洞披露等正当活动，不利于网络安全防御能力提升。

建议：在相关条款后增设“合法用途免责条款”，明确“经网络运营者授权开展的网络安全漏洞研究、渗透性测试，为学术研究、公共安全防御开展的技术研发与工具使用，以及依法进行的网络安全检测评估活动，不适用本条处罚性规定”，为合法技术活动划定边界。

【国际经验参照】：美国通过《网络安全信息共享法案》（CISA）及司法部发布的《漏洞披露报告政策》框架，为善意安全研究人员提供责任豁免保护，鼓励负责任的漏洞披露。欧盟《网络与信息系统安全指令》（NIS2）也强调促进成员国间的安全漏洞信息共享与合作。

五、简化监管机制，避免行政许可与备案过度叠加

草案第二十五条对网络安全漏洞探测、渗透性测试设置“批准+提前五日报告”双重要求，对不同等级保护网络的监管措施区分不够精细，易形成过度行政许可，增加市场主体和科研机构的合规成本。

建议：根据网络安全等级保护分级标准差异化设置监管措施，仅对第三级及以上关键信息基础设施设审批制，对第二级及以下普通网络实行“运营者授权+事后备案”制；删除事前五日报告义务，改为相关活动完成后一定期限内向公安机关留档备查，简化监管流程，提升监管效率。

【国际经验参照】：新加坡《网络安全法》对关键信息基础设施的网络安全审计和测试有严格规定，但对非关键系统的安全测试则采取相对宽松的监管模式，强调由资产所有者自行管理风险，政府监管资源集中于最高风险领域。

六、确立基本原则，规范防治措施的适用边界

草案未明确网络犯罪防治措施的适用原则，部分条款赋予的服务阻断、账号限制等权力缺乏明确约束，易导致权力行使与公民权利、市场主体合法权益冲突。

建议：在总则第三条后新增一条，明确“网络犯罪防治工作应当遵循比例原则与最小侵害原则，采取的防治措施应当与网络犯罪风险程度相适应，尽可能减少对公民合法权利、市场主体正常经营活动及网络产业发展的影响”。

【国际经验参照】：比例原则是欧盟法律体系的基石原则，在欧洲人权法院的判例中被广泛应用于审查各国网络监管措施。例如，在涉及网络封锁、数据留存等案件中，法院均要求措施必须为达成合法目的所“必需”，且对权利的侵害程度与目的重要性成比例。

七、完善程序保障，赋予相对人行政救济权利

草案第三十六至四十四条赋予主管部门和服务提供者广泛的网络阻断、服务限制等权力，但未设置相应的程序约束和救济机制，缺乏书面决定、理由说明、期限限制等基本程序要求，易导致权力滥用。

建议：在相关条款中增加程序保障内容，明确实施服务阻断、账号冻结、域名封禁等措施时，应当作出书面决定并说明事实和法律依据；设定措施实施的法定期限，逾期自动解除；为被采取措施的个人和组织提供复核、申诉等行政救济路径，保障其合法权益。

【国际经验参照】：根据欧盟《一般数据保护条例》（GDPR），数据主体享有对自动化决策提出异议和获得人工干预的权利。许多国家在实施类似网络封禁措施时，法律普遍要求通知用户并提供有效的申诉渠道，以确保程序正义。

八、限缩条款范围，避免合法网络表达被不当规制

草案第二十八条第四项将“发布违背社会公序良俗等信息，获取流量收益、广告收益”纳入禁止范围，“违背社会公序良俗”概念具有高度主观性，易被扩张解释，可能误伤正常的网络表达、内容创作等合法行为。

建议：删除该条款中“违背社会公序良俗”的概括性表述，改为明确列举淫秽、色情、暴力、恐怖、虚假违法等具体违法信息类型，精准规制利用违法信息流量造假的行为，保护合法的网络内容生产与传播。

【国际经验参照】：美国在规制网络有害内容时，主要依据明确的法律分类（如淫秽、儿童色情、真实的暴力威胁等），法院对“淫秽”等概念亦有严格的“米勒测试”三标准，避免了以模糊的“公序良俗”概念进行宽泛审查，这是其宪法第一修正案（言论自由）司法实践的核心。

九、规范制度设计，强化网络保护令的程序正当性

草案第四十八、四十九条规定由行政机关发布网络保护令、对网络暴力实施者出具告诫书，上述措施具有准制裁效果，但缺乏司法监督和程序约束，易导致行政权力介入民事纠纷。

建议：对网络保护令和告诫书制度增加程序约束，引入司法确认机制，规定行政机关作出网络保护令、告诫书决定后，应当在三日内告知当事人有权向住所地或行为地人民法院申请司法确认；或设置强制复核程序，当事人对保护令、告诫书不服的，可向作出决定机关的上一级机关申请复核，复核期间不停止措施执行，但复核机关应当在法定期限内作出复核决定。

【国际经验参照】：英国针对骚扰行为颁发的“禁制令”（Injunction）通常由法院经听证后作出。德国针对网络骚扰的“接触禁止令”也属于民事禁令范畴，需由受害者向法院申请。将具有人身或行为限制效果的措施纳入司法或准司法程序，是大陆法系和英美法系的普遍做法，以确保其中立性和严肃性。

十、增设权利保障条款，彰显宪法原则的立法遵循

网络犯罪防治工作应当以保障公民基本权利为前提，草案未明确将公民宪法权利保障纳入立法内容，易导致防治工作与公民言论自由、通信自由、信息获取权等基本权利冲突。

建议：在总则中新增一条，明确“本法的制定与实施应当尊重和保障公民依照宪法和法律享有的言论自由、通信自由和信息获取权利，网络犯罪防治措施不得妨碍公民合法权利的正常行使”。

【国际经验参照】：联合国《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定了表达自由的权利，并明确任何限制必须由法律规定，且为尊重他人权利、保护国家安全或公共秩序等特定目的所必要。欧盟《基本权利宪章》也将尊重私生活、保护个人数据、言论自由等明文列为必须尊重的权利，所有欧盟立法均需接受是否符合《宪章》的审查。

建议人：刘晓原（前律师、网络写作者）

2026年2月4日