观点丨代志新 沙义金：统筹更加积极财政政策和统一大市场建设

代志新

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

财政金融学院教授

沙义金

中国人民大学行为实验财税研究中心研究员

随着宏观政策被纳入高质量发展的长期制度安排，应统筹考虑更加积极的财政政策实施与纵深推进全国统一大市场建设，从优化财政支出结构、推进税制改革、构建新型财政绩效考评体系等方面加强探索。

2025年12月召开的中央经济工作会议延续“实施更加积极有为的宏观政策”的主基调，并提出在保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量的前提下，继续实施“更加积极的财政政策”“适度宽松的货币政策”，同时强调政策取向的一致性和政策工具的集成效应。笔者认为，这体现了我国宏观调控框架结构优化、制度重塑与治理升级相结合，宏观政策不仅被视为短期逆周期调节工具，而且被进一步纳入高质量发展的长期制度安排。

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宏观政策更加强调系统性，提升宏观治理体系整体效能

综合近年来中央经济工作会议的相关表述，笔者认为我国宏观政策由强调积极稳健、区间调控模式向更加积极有为的调控模式过渡。

政策目标的重心转移。在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，党中央提出，通过扩大国内需求、推动科技和产业创新融合、稳住楼市股市、防范化解重点领域风险等推动经济持续回升向好，宏观政策不仅要实现对总需求（即宏观层面全社会对商品和服务的总体需求规模，通常涵盖消费需求、投资需求以及净出口需求等）的托底，还要在质的有效提升和量的合理增长之间寻求动态平衡。宏观政策更加强调结构性和系统性，结构性强调政策发力不仅追求带动总需求，而且更注重需求与供给的结构优化；系统性强调政策不再是单一工具或单点刺激，而是跨目标、跨部门、跨领域的组合与协同。

政策工具的组合方式转变。当前的宏观调控更加注重财政、货币、产业、区域、环保、监管等多项政策之间的协同，通过统筹存量和增量政策，并结合逆周期调节与跨周期调节，提升宏观治理体系的整体效能。例如，在财政政策方面，通过提高赤字率、扩大政府债券规模、增加对地方转移支付等，形成稳增长、调结构、防风险的政策合力。

财政政策着力结构优化、风险约束、治理协同

在更加积极有为的宏观政策框架中，财政政策处于基础和支柱地位。据笔者观察，与以往单一强调加大支出力度、扩大赤字规模不同，当前更加积极的财政政策具有几方面特点。

从总量扩张到结构优化。中央经济工作会议提出，保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，加强财政科学管理，优化财政支出结构，规范税收优惠、财政补贴政策，重视解决地方财政困难，兜牢基层“三保”底线。这表明，财政支出不再以“量”取胜，而是通过优化预算结构、提高资金使用效益，把有限的财政资源优先配置到科技创新、基础研究、公共服务均等化等关键领域，实现增量扩张与存量盘活并重。

从逆周期调节工具到风险治理平台。面对地方政府债务压力、房地产市场调整、部分金融机构风险暴露等风险，财政政策不能只考虑短期增长，还需嵌入系统性风险治理平台。通过再融资专项债券置换存量隐性债务、规范融资平台运作、完善政府财务报告制度等，财政部门正在从“被动风险兜底者”转为“规则主动制定者”，通过约束与激励并存机制，提升财税政策可持续性。

从单一资金拨付到多元目标协同治理。数字财政、预算绩效管理、跨部门信息共享等改革的推进，使财政部门不再是单一的资金拨付者，而是在政策集成和治理协同中发挥越来越大的作用。其核心在于通过调整事权与支出责任结构、优化转移支付安排和完善地方税收体系等，实现中央与地方、不同区域间，以及多项政策目标的整体统筹。这一转变将为财政政策与全国统一大市场建设的深度对接提供制度基础。

统筹财政政策实施与统一大市场建设

中央经济工作会议强调，纵深推进全国统一大市场建设。全国统一大市场建设的核心在于统一规则、公平竞争和要素顺畅流动，而财税制度直接影响市场边界的交易成本和空间分布格局。因此笔者认为，应统筹实施更加积极的财政政策与纵深推进全国统一大市场建设。

更加积极的财政政策为统一大市场建设提供资金支撑。通过超长期特别国债、地方专项债等工具，财政部门可以在全国层面部署物流通道、数字基础设施和公共服务平台，推动商品、资本、人才、数据等要素在更大范围内高效配置。

财政与税收规则的统一是消除市场分割的重要抓手。规范税收优惠和财政补贴，并将各领域政策纳入宏观政策取向一致性评估，为从源头上遏制地方保护主义和无序竞争提供了制度依据，有助于形成以全国统一大市场规则为基础的公平竞争环境。

宏观政策保持连续性有助于形成长期稳定预期。保持宏观政策取向连续性、强调财政货币政策协同、明确中长期发展目标等，事实上为全国统一大市场建设提供了稳定预期。在这一宏观政策框架下，跨区域产业链布局、长期基础设施投资及全国消费市场升级等都可以实现更加清晰的决策和资源配置。

财税工作助力纵深推进全国统一大市场建设可从以下方面着手。

围绕统一大市场建设优化财政支出结构。财政支出应优先考虑支持跨区域公共产品供给、跨省域重大交通干线及枢纽城市群基础设施、国家级重大科研平台、全国统一电力市场及碳交易市场、全国性数字公共服务平台等领域。通过提高此类支出占比，在物理空间和制度空间推进统一大市场建设，并在一定程度上解决区域发展不平衡和要素错配问题。

以税制改革为抓手推动市场规则统一。在保持主体税种相对稳定的前提下，应认真落实增值税法及其实施条例，加快推动增值税制度的进一步优化，减少不同区域和行业间税负差异，推动各类经营主体依照统一规则竞争。同时，进一步完善税收征管信息系统，努力提升税收征管透明度，减少制度套利空间，为统一大市场建设提供可预期的税收环境。

构建新型财政绩效考评体系。传统的财政绩效考评更侧重于资金到位率、项目完工率等指标，今后有必要将财政政策和支出项目对市场一体化、公平竞争、要素流动效率等的影响纳入评价维度。如对重大项目的评估，可增设反映跨区域要素配置效率改善程度和营商环境优化程度的指标，引导财政资金的使用更强调整体协调与系统增效。

文章来源：《中国税务报》

微信编辑：张菁菁

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