全国首部跨省村庄规划诞生记——一部跨省规划背后的治理智慧与民生温度

2026年1月15日，普法宣传队的志愿者向村民宣传森林防火安全。大足区委宣传部/供图

作者|高天成 罗翠

责编|张晶

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在重庆大足与四川安岳交界处的山峦间，金丝楠木林的叶片上挂着露珠，5万余株百年古树静默伫立，它们的根须在地下早已跨越那条无形的省界，紧紧相连。

2025年末，一则消息从这片山水间传出，《四川省安岳县双龙街乡孔雀村、重庆市大足区高坪镇茨竹村村庄规划（2024—2035年）》成功获批。这不仅是川渝两地首次在村庄规划层面的深度携手，更是全国首部跨省级行政区批准实施的村庄规划。

破冰：多次往返与一句“做全国的先例”

自成渝地区双城经济圈上升为国家战略以来，重庆市大足区和四川省安岳县积极响应，计划聚焦毗邻区域西南最大集中成片野生金丝楠木林稀缺资源，开展跨省域村庄规划联编试点，探索破解乡村发展行政壁垒、促进区域资源共建共享。

“这个事太难了。”2025年3月的一天，大足区规划和自然资源局该项目的技术负责人李易拿着初步调研报告，站在局长张燕岭办公室门口，犹豫再三才推门进去。“全国没有先例，审批路径不明，协调难度太大。我们是不是再斟酌一下？”

张燕岭的目光从窗外收回，落在李易手中的报告上。窗外是连绵的远山，山的那边就是安岳。“没有先例？”张燕岭站起身，走到墙上挂着的成渝地区双城经济圈规划图前，“区委、区政府要求各个部门在落实国家战略上要敢于担当、大胆探索，那我们就来做这个先例。”

这句话成了这场“破界之战”的起跑枪。在区委、区政府及市规划和自然资源局的全力支持下，一个由区规划和自然资源局牵头，多部门联动的专项工作组迅速成立。

2025年4月起，大足区规划和自然资源局的公务车开始频繁往返于大足与安岳之间。“不下八次会议协调。”大足区规划和自然资源局年轻干部金睿回忆，“两地技术标准、底图底数不一致，如何有机融合？每次遇到难题，我们都会把情况带回，区里的协调会就是我们的‘后方指挥部’。”安岳方面的同志有过困惑：“跨省村庄规划该报哪个层级批准？需要哪些要件？”之前全国确实没有先例可循，各种问题让协商陷入困局。

经验在一次次往返中累积，在市规划和自然资源局科技处（乡村规划处）指导下，两区县规划资源部门建立“问题导向会商”机制，探索“联合踏勘、联合编制、联合论证、联合报审”的全流程协同模式。

护航：从“检察蓝”到“林长制”的守护网

规划还在酝酿时，一场更为深入的跨界守护早已在林中展开。这项工作，得到大足区委政法委的有力统筹和协调推进。

大足区人民检察院检察长陈飞宇介绍，2022年春，大足区检察院的检察官在办理一批盗伐楠木案件时走进了这片林子。看着被锯断的树桩，大家心里很不是滋味。“打击犯罪是事后补救，怎么才能事前预防？”区检察院将调研报告和建立跨省保护机制的建议提交给区委政法委。

在大足区委政法委的协调下，相关部门召开专题联席会，一个想法诞生了——聘请护林员担任“保护野生楠木林义务宣传员”。6名长年巡护在此的护林员接过聘书，成为首批“不穿制服的法治宣传员”。这些“土专家”熟悉山情、林情、村情，有了他们的加入，盗伐事件明显减少了。

2023年11月，在大足区委政法委的持续推动和川渝两地政法机关的共同努力下，七枚红色印章庄严落下，《关于建设大足安岳野生楠木生态保护基地的协作意见》正式签订。这是西南地区首个跨省域野生植物保护基地，总面积1718.8亩。基地里不仅有核心保护区，还挂牌设立“生态检察官联络室”。两地检察官每月定期在这里联合办公，开展巡山巡林。

2023 年 12 月 25 日，大足区检察院联合大足区林业局、高坪镇政府，以及四川省安岳县检察院、安岳县自然资源和规划局、两板桥镇政府、双龙街乡政府等，签订大足安岳野生楠木生态保护基地共建协议。 大足区委宣传部/供图

曾经因盗伐楠木被判缓刑的村民黄明（化名），如今成了基地最积极的志愿者。每个周末，他都会穿上红马甲，在景区入口向游客讲解保护楠木的重要性。“当年我糊涂，砍了两棵树。现在我知道，这片林子是我们大家的根。”他的转变，让许多村民深受触动。

“林长制”在这里被赋予新内涵。在大足区政府的部署下，区林业局牵头与安岳共建专职护林员队伍，制定联合巡护计划。2024年以来，两地修复和新建林区步道，建设消防通道，安装智能监控系统，进行专业化病虫害防治。

2025年3月，四川省林业和草原局、重庆市林业局的负责人一同走进楠木林，开展联合巡林调研。站在界碑旁，相关负责人感慨：“过去是各管一段，现在是共护一片。大足区在跨省协同保护上，机制建得实，工作做得细。”

大足区委政法委有关负责人告诉记者，从一纸聘书到七方协议，从个案打击到系统保护，法治的力量如毛细血管般渗透到这片土地的每一个角落。这为即将落地的跨省规划，织就了最坚实的安全网。

融合：一座桥与一栋楼的“破界”象征

规划获批后，变化以肉眼可见的速度发生。落实规划的关键项目，被列为大足区重点推动的跨省协同发展示范工程。

最引人注目的，是一座桥。从大足区茨竹村出发，一座崭新的桥梁跨过那条曾经象征分隔的小溪，延伸进安岳县孔雀村的田野，这座桥，不仅连接了土地，更连接了人心。

在孔雀村一侧，一栋现代化的游客接待中心拔地而起。各类指示牌配套齐全，建设资金来自茨竹村自发筹集。“景区是大家的，游客来了，受益的是两地的乡亲。”茨竹村老党员陈树忠说得很朴实，“安岳的兄弟愿意拿出地来，我们就争取资金，做好实施，区里镇里都支持，这叫‘川渝一家亲’！”

这栋矗立在安岳土地上的小楼，成为两地融合最生动的注脚。规划中“基础设施互联互通、公共服务共建共享”的条文，在这里变成了砖瓦和玻璃，也变成了由相关部门共同培育的跨省合作样板。

产业也在融合中焕新。过去，两村旅游各自为政，资源分散。现在，在统一策划下，“巴蜀雅楠”文旅品牌开始崭露头角。大足石刻的禅意、安岳石窟的精妙，与金丝楠木林的生态之美被串联成线。

回乡创业青年陈运明起初很犹豫。结合村庄规划，高坪镇有关负责人主动上门解读政策，他仔细研究后下定决心，“现在政策透明了，政府支持力度这么大，是时候回来了。”他把自家老宅改造成精品民宿，生意红火。

孔雀村76岁的文物守护人周世夏，如今讲解时总会多说一句：“过了这条溪，就是重庆大足，那里的石刻也了不起。”老人眼中闪着光，“规划来了，政府支持，游客多了，我们的宝贝终于能被更多人看见了。”

新生：从“边缘地带”到“前沿阵地”

在大足区委、区政府的持续推动和各部门的合力下，边界地区的气质悄然改变。

曾经，这里是“三不管”的边缘地带，如今，在严密的跨省保护网络和常态化的法治宣传教育下，盗伐案件再未发生。

取而代之的，是蓬勃的新气象。2025年，“巴蜀雅楠”景区成功创建国家3A级旅游景区，当年接待游客近3万人次。景区带动周边村的农家乐、民宿发展，更多的村民实现在家门口就业。这些成绩背后，是相关部门在产业培育和就业帮扶上的精准施策。

据大足区人民法院相关负责人介绍，成渝两地法院共建的“资大文旅车载巡回法庭”不时开到边界，开展巡回审判和普法宣传。两地司法所共建的边界联调委员会，成功化解多起纠纷。

2023年5月19日，川渝法院共建的“资大文旅车载巡回法庭”在四川安岳正式启动。大足区委宣传部/供图

“过去有纠纷，经常互相推诿，现在有了联合调解机制，问题不出村就能解决。”大足区高坪镇人大代表谭先群在视察后深有感触，“我当了十几年代表，亲眼看着这里从‘两边都不管’变成‘两边一起管’。这部规划就像定海神针，加上区里各部门真抓实干，让老百姓心里踏实了。”

探路：为山河立规，为协同立法

站在川渝交界处的观景台上，眼前是连绵的楠木林，身后是千年石刻文化带。这片曾经被行政区划割裂的土地，如今因一部规划而焕发新生。

重庆大学教授徐煜辉在评审这部规划时说：“这是一次具有变革性的制度探索。它证明，只要理念创新、方法得当，行政壁垒是可以打破的，大足区展现了基层党委、政府强大的执行力和改革担当。”

这部规划的深远意义，远超两个村庄的范围。它是成渝地区双城经济圈建设从宏观战略向微观落地的生动实践。国家战略不再是遥远的概念，而是体现在一座桥、一栋楼、一片林的具体变化中。

它为全国毗邻地区协同发展提供了“大足－安岳方案”。中国有数以千计的省界、县界，如何让边界从“断裂带”变成“融合带”？这部规划探索的联合编制、协同实施机制，以及背后“党委领导、政府负责、部门协同、群众参与”的工作格局，具有重要的借鉴价值。

夕阳西下，楠木林披上金光。溪水依旧潺潺流淌，但那条曾经清晰的省界，在人们心中已渐渐模糊。

大足区委书记徐晓勇表示，此次跨省规划的核心，是将“行政边界”转化为“发展前沿”。“我们坚信，只要坚持以人民为中心，敢于突破制度壁垒，就能让国家战略在基层落地生根，绘就区域协同发展的新画卷。”