统筹发展和安全：基于宁波市案例的地方政府财政治理研究

以下文章来源于《财政科学》，2025年第12期。

本文作者：

张静，中国人民大学财政金融学院教授；

吕冰洋，中国人民大学财政金融学院教授。

■ 内容提要：妥善处理政府和市场的关系是关乎我国经济发展的重要议题，财政治理在其中发挥着重要作用。本研究基于财政治理的视角，选取浙江省宁波市作为典型案例进行归纳式分析。研究发现，地方政府通过运用基本预算治理、特定预算治理、财政+金融治理，以及财政+国有资本治理等多样化工具，构建了适应当地社会经济基础的财政治理模式。该模式能够有效处理政府和市场的关系，实现发展和安全的双重目标。本文为全面系统地理解我国“有为政府”概念提供了重要的理论基础和研究框架，同时也为提高地方治理能力贡献了实践智慧。

一、引言

在现代经济的发展脉络中，政府和市场扮演着至关重要的角色。它们不仅是推动经济发展的关键驱动力，更是实现社会进步和繁荣的根本基础。市场通过促进资源的高效配置来推动经济增长，同时，政府通过制定和执行政策及实施有效监管，确保市场有效且稳定地运行。政府和市场的互补协作是实现经济持续、全面发展的核心。习近平总书记提出，要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要“有效的市场”，也要“有为的政府”，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。这一论述不仅明确指出了在推动我国经济高质量发展过程中，实现政府和市场功能互补的重要性，更强调了在中国特色经济体制下，深入系统研究两者关系的必要性和紧迫性。只有深化对“有为政府”和“有效市场”互补协作机制的认识，并在我国经济架构中找到两者的最佳融合点，才能清晰地确定未来的发展方向和改革路径，为推动经济和社会的全面繁荣提供关键指引。

首先，在探究“有为政府”和“有效市场”之间关系时，需要明确的是：政府和市场并非处在二元对立的状态，而是相辅相成、相得益彰的。市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”在资源分配上存在着某种程度的替代性，因此经常被误解为对立关系。实际上，在现实中，完全自由的市场经济是不存在的；再自由的市场也需要遵循一定的规则才能有效运作，而制定和执行这些规则则需要政府来完成。例如，政府通过执法来保护私有财产和维护货币体系稳定，这些都是保障市场能够运作的基本制度安排（Moss，2004；Nooteboom，2014；Rodrik，2015；Roth，2015；Vogel，2018）。事实上，在全球经济舞台上，发达经济体不仅具备成熟的市场体系，而且建立了强而有力的政府机构。在这些经济体中，政府扮演多种角色——最大的消费者、雇主、贷款人、借款人、保险方和财产所有者，已深度参与到经济活动之中（Vogel，2018）。与此形成鲜明对比的是，许多发展中国家的市场尚未充分发展，政府的功能和作用也相对有限。国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）的数据显示，2022年在发达经济体中，政府支出占GDP的比重为40.53%，而在新兴市场和中等收入经济体中这一比重为31.99%，在低收入发展中国家中则仅为18.73%。Vogel（2018）提出，政府与市场的关系更恰当地应被视为政府在“创造（create）”“增强（empower）”和“维持（sustain）”市场。改革开放以来，中国各级政府持续推动社会主义市场经济体制的建立、发展和完善，开创了有效市场与有为政府相结合的中国特色社会主义市场经济体制（林毅夫，2017；卢福财、王守坤，2021）。

其次，需要明确的是两者协同作用应实现的目标：“统筹发展和安全”。正确理解这一目标是精确把握政府和市场在现代经济中所扮演的角色及其相互关系的前提。习近平总书记在主持经济社会领域专家座谈会所发表的重要讲话中，曾将改革开放以来我们党所提出的理论成果高度概括为11项，“有为政府”和“有效市场”关系理论、统筹发展和安全理论是其中重要两项。这两大理论之间有着密切联系，统筹发展和安全离不开有为政府作用，发展和安全分别是市场运行的目标和前提。新中国成立以来，党和国家处理发展和安全关系积累了大量经验，先后经历了以避免挨打为中心的生存型发展、以经济建设为中心的发展型安全、发展和安全统筹兼顾三大阶段（钟开斌，2022）。在市场经济体系中，经济发展是核心目标，然而单纯强调经济增长已不足以应对现今复杂多变的社会环境。中国各级政府在处理发展和安全这一重大关系时，作为政府意志集中体现的财政行为发挥了重要作用。传统财政学理论的三大职能之一就是促进经济稳定与发展（陈共，2020），解决经济安全和经济发展问题本就是财政应有之义，新时代将财政理论推进到一个新的高度：财政是国家治理的基础和重要支柱，这大大拓展了财政的研究主题。高培勇（2021）提出，市场主体安全是最具基础意义的安全，财政安全是最具底线意义、最具有综合意义的安全。要发挥地方政府在处理发展和安全关系中的作用，就需要科学的政府间财政关系来赋予地方激励机制和行动机制。实际上，正是中国政府间财政关系（实践中称为财政体制）不断地根据历史条件进行改革和优化，才有效地调动了各级政府的积极性，使其在处理活力和秩序关系中发挥了巨大作用（吕冰洋，2019）。

市场、政府及其相互关系构成了经济学研究的核心议题，几乎所有经济学分支学科都或多或少从不同角度探讨了政府在市场中应当扮演的角色。然而，尽管近年来经济学研究成果丰硕，但其与现实中的政府治理实践仍存在一定距离。经济学研究主要采用定量分析的实证方法，在假定其它因素保持不变的前提下探究一组变量之间的关系。这种研究方法在分析某个特定具体政策的实施效果时十分适用。然而，政府是一个复杂的组织系统，涵盖多个层级、众多部门和职能，它们受到总体规划、预算和绩效考核等多重因素的影响，而且不同部门和职能的行为往往相互影响和联动。因此，当我们从全局和整体的角度探讨“有为政府”的概念及其所蕴含的政府多种职能时，现有文献的结论就显示出了局限性，难以很好地回答这一复杂议题。而定量研究方法的这种局限恰恰是定性研究（也称质性研究）的优势所在。定性研究更加注重从组织和系统的整体角度来分析和理解现象，揭示其成因及其演变发展过程，帮助我们回答“如何发生”和“为什么发生”等问题（Yin，2003），提供了一种从全局角度理解和解释复杂现象的有效途径。

本文采用案例研究的方法，探索适应我国国情的“有为政府”财政治理理论，并用于解释中国不同地区的财政运行实践。首先，就研究方法而言，我国各地区在经济发展上存在显著差异，从东部沿海的发达地区到中西部的欠发达地区，各地不仅经济基础和产业结构有所不同，而且其禀赋优势和面临的挑战也各有特点，而中国普遍实行的财政和行政分权特征为地方政府探索适宜本地经济发展的治理模式提供了空间，同时也为本文的案例研究提供了丰富的素材。

其次，本文专注于构建“有为政府”财政治理的理论框架。“有为政府”的讨论涉及经济学的各个领域，为避免理论体系过于庞杂，本文聚焦于财政治理理论。这是因为，对于政府治理而言，财政问题至关重要。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。政府对于市场经济的干预和影响在很大程度上通过财政收支来实施，财政治理为我们系统理解“有为政府”的整体框架提供了重要视角。本文选取浙江省宁波市作为典型案例，运用归纳式研究方法，深入研究地方政府的财政治理模式以及其如何实现统筹发展和安全的目标。

本文的研究具有以下两个方面的贡献和意义。第一，本研究将丰富对我国特有的“有为政府”财政治理模式及其基础的认识。现今我国正处于实现统筹发展和安全目标的“有为政府”和“有效市场”理论研究的关键探索阶段，许多关于市场经济的经济学理论是基于发达国家几百年的发展经验总结而来，但对其是否适用于广大发展中国家，我们需要抱有严谨审慎的态度。社会是一个复杂的系统，经济结构和政策的有效性依赖于当地的文化、制度、自然资源禀赋等诸多因素。因此，基于我国现实，深入研究经济学理论尤为重要，这也是习近平总书记强调“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的”的原因。本文的研究基于实地调查，旨在对我国的实践经验进行归纳总结，深化和丰富适合我国国情的财政治理理论。第二，本文的研究结论具有重要的实践指导意义。当前我国正处于百年未有之大变局中，本研究从中国实践的角度出发，通过深入归纳和总结，紧密结合我国的市场经济和财政体制特点，探讨了各种财政工具在稳增长和防风险方面的作用，也揭示了这些财政工具的实施基础，为政府如何有效地运用财政手段来实现经济发展和社会稳定提供了重要的事实依据和实践思路。

二、文献与理论

政府作为社会的关键参与主体，其在社会中的作用几乎被所有社会科学领域所关注。在不同的学科中，这一主题被以多种方式解读：政治学着重于讨论政府的结构、政治过程、权力分配以及政策制定；社会学关注政府对社会结构和社会关系的影响；法学集中于政府如何通过制定和执行法律来维护社会秩序和正义；历史学考察政府如何影响历史进程和被历史进程所影响；人类学研究政府在不同文化和社会背景下的角色和形式。与上述学科不同，经济学从资源分配和市场效率的视角来分析政府的作用，探讨政府如何通过税收、支出、货币政策和监管措施影响经济活动。本文专注于探讨“有为政府”与“有效市场”之间的相互关系，为避免毛基业（2020）所指出的案例研究经常存在文献回顾过于宽泛的问题，并更深入地与经济学领域的文献进行对话，本文总结了经济学中与“有为政府”相关的理论，旨在加深对政府与市场相互作用关系的理解。

（一）以发展为目标的“有为政府”理论

在经济学研究中，市场与政府如何有效地推动经济发展一直是其核心议题。在由亚当·斯密、李嘉图、约翰·穆勒等人所建立的古典经济学理论框架中，市场通过价格信号调节供求关系，从而实现资源的有效配置，推动经济发展，这一过程被形象地称为“看不见的手”。同时，他们也意识到市场经济并不完美，存在着诸如外部性、公共产品、信息不对称、收入分配不平等和自然垄断等市场失灵因素，妨碍市场机制有效地配置资源，此时，政府干预就成为市场经济的关键补充。政府在市场机制无法充分发挥作用的领域，如卫生、教育、公共安全、公用事业等，通过税收、补贴、管制、直接提供等多种措施来帮助市场实现资源的有效配置。

然而，现实经济并未如古典经济学理论所描绘的那样始终处于有效运行状态，而是经济增长和衰退交替出现，这为现代政府在市场经济中的作用发挥提出了新的挑战和要求。凯恩斯1936年在其开创性著作《就业、利息和货币通论》中指出，自由市场经济无法完全自我调节，有时会陷入需求不足的困境。因此，政府通过货币和财政政策来平抑经济周期波动，避免过度衰退或过长的低迷期，以维护经济的长期稳定增长。这一思想对美国大萧条时期及之后全球经济政策的制定产生了深远的影响，为各国在应对经济危机和制定宏观经济政策方面提供了重要指导。在当今世界，随着新兴经济模式不断涌现、经济活动的专业化分工和产业链日益复杂，全球市场和金融体系紧密互联，经济体中的不确定性和风险正在不断加剧（Bloom，2014）。而且，随着经济体量和财富规模的增长，风险一旦爆发，其对经济造成的损害也随之加剧。在缺乏及时有效的干预情况下，这些风险可能破坏整个市场经济体系，导致重建市场和使经济重回正轨的过程变得更加艰难和漫长。因此，在这种情况下，实施有效的风险管理变得尤为关键。Moss（2004）研究发现，19世纪和20世纪美国公共管理政策的优先目标经历了从经济增长到防范风险的显著转变。

另外，经济学也认可政府应发挥社会再分配的职能，这对于经济发展至关重要。Galor and Zeira（1993）、Galor and Moav（2004）以及Galor（2011）认为，当经济发展到一定程度，其主要增长动力会从物质资本变为人力资本，此时，收入分配的不平等会阻碍整个社会人力资本的积累，从而制约经济发展。除此之外，Zweimüller（2000）、Foellmi and Zweimüller（2006）、Aghion et al.（2019）、Jones and Kim（2018）从不平等阻碍创新活动的角度强调了公平在促进经济发展中的重要作用。基于此，政府应该通过税收、转移支付等措施进行社会再分配，增进收入分配的公平性。

上述现代经济学的体系主要建立在发达工业化国家数百年经济发展所建立的成熟市场经济体制的经验上。二十世纪八九十年代，广大发展中国家和转型国家的实践，为经济学理解政府与市场的关系提供了新的视角和扩展（Krueger，1990；Stiglitz，1996；Hirschman，2013；Rangarajan，2000）。在这些国家中，“市场失灵”更多地体现在市场经济体制尚未完全建立，如基础设施落后导致的国家内统一大市场的缺失，不发达的金融体系使得资金无法得到有效配置等。这种不完善的市场体制使得价格机制在调节供求关系和实现资源有效分配方面的作用大打折扣。因此，这些国家需要政府在经济活动中发挥更积极的作用，以实现经济的有效运作。正如Vogel（2018）所指出的，在发展中和转型国家中，最大的挑战实际上是积极加强政府能力和建立市场机制，而不是简单弱化政府，走向完全的自由主义。

发展中国家政府在市场经济活动中所发挥的关键作用，在当时东亚经济迅速发展这一成功案例中得到了鲜明的印证。Stiglitz（1996）对此进行了全面系统地分析。他指出，在东亚经济发展的早期阶段，面对尚未完善的市场体制，政府采取了多种措施来提升储蓄率、加大基础设施投资，并为企业提供长期信贷支持。这些措施帮助关键产业快速实现规模经济，降低成本，在国际市场上获得竞争优势。随着出口产业规模扩大，政府的有力支持使得其他相关产业得以充分利用技术和市场的外溢性实现发展，从而推动了整个经济的快速增长。东亚经济体的经济发展经验与我国有着显著的相似性。陈云贤（2019）在以深圳为研究对象的案例分析中揭示了当地政府在积极投资城市基础建设以及对产业经济进行规划、引导和扶持等方面所扮演的关键角色。

（二）以安全为目标的“有为政府”理论

在古典经济学框架中，风险被视为微观层面现象和微观经济学问题，此情况下，保险市场可以承担起分散风险的作用。然而，在某些领域中，信息不对称所带来的逆向选择问题会阻碍保险市场的存在，此时，政府实施的强制参保就成为确保市场高效运作的关键，如与我们日常生活息息相关的养老、医疗、失业等社会保险。但是，世界各国经济史表明，经济社会中的不确定性和风险会随着经济发展而不断加强，这使得我们进一步反思保险市场是否能够完全防范经济社会中的风险。Moss（2004）指出，致使保险市场“失灵”的因素不仅在于信息不对称所导致的逆向选择，还有其他的因素，如认知问题，即大多数人无法正确地感知风险，因此无法协商出优化风险分配和定价的合同。再如执行问题，即私人部门有些分散风险的合约是无法进行交易的。例如，对于系统性风险，私人的保险公司是无法承诺兑付的。以及风险外溢问题，即某些个体的风险会传导，迅速蔓延至整个部门甚至整个经济，造成所谓的“系统性风险”，银行挤兑就是一个典型例证。这些因素在现代各国经济中广泛存在，需要政府的干预。

近些年，经济学对风险传导的机制进行了深入研究，涉及的主题包括产业链、金融工具、开放经济等。Acemoglu et al.（2012）和Acemoglu et al.（2015）从产业链上下游关系的角度探讨了微观层面冲击引起宏观经济波动的可能性。在系统性风险最常发生的金融领域，杠杆（Bloom，2014）、无担保债务合同（Acemoglu et al.，2015）以及交叉持有存款（Dasgupta，2004）等因素，都能使某个体或领域的风险迅速传导到整个金融系统。在全球经济一体化背景下，产业链和金融体系的紧密联系，在提高生产效率的同时，也扩大了风险传播的范围，增加了系统性风险发生的概率。例如，Furman et al.（1998）分析了1998年东南亚金融危机，认为在缺乏健全的监管体系和规范的条件下，过快进行金融自由化和资本账户开放是危机爆发的最重要原因。

鉴于此，有些学者认为，政府的作用是“终极风险管理者”。Moss（2004）强调政府具备私人部门所缺乏的独特权力，如实施强制参与、征税、发行货币以及执行监管等，因此政府应该在防范风险上发挥更为积极的作用。不仅在经济风险管理方面，在诸如气候变化、公共卫生方面等生物、物理或更广泛的社会层面的系统性风险方面，都需要政府发挥“风险终极管理者”的作用。从中国式现代化建设历程看，作为体现政府行为的财政制度和政策，不断发挥化解经济社会风险作用，通过注入确定性来化解国家发展中的不确定性和公共风险。为此，财政学家刘尚希（2019）提出“公共风险论”，并围绕该财政学基础理论发表了大量论著。从世界各国实践看，大多数国家已将防范系统性风险视为其核心政策目标之一。例如，美国美联储的政策目标除了控制通胀和促进就业外，还包括维持金融系统的稳定。

至此，我们从发展和安全两个角度梳理了经济学文献中政府和市场关系的理论。需要指出的是，关于政府与市场关系的讨论还可以涉及更为广泛的经济学领域，如公司治理（有限责任法）、会计（企业的信息披露、会计准则）、银行和资本市场（存款准备金、限制内幕交易）、劳动力市场（最低工资法、遣散规则）、反垄断、知识产权保护、特定行业的管制（准入规则等）。鉴于本文专注于地方政府的财政治理框架，因此只选取了与财政直接相关的理论。

（三）“有为政府”理论的基础架构

基于上文所梳理的经济学文献，图1展示了“有为政府”财政治理的基础理论框架。首先，市场通过价格机制“看不见的手”达到资源的有效配置，实现经济发展的目标，同时保险市场则帮助微观个体实现防范风险的目标。然而，在现实经济中，市场并不能完全实现发展和安全这两大目标，政府需要在以下三类领域中积极发挥作用。第一类，在存在市场失灵的领域中，如外部性、公共产品、信息不对称和垄断等，政府需要作为市场机制的补充发挥作用，特别是在教育、医疗和社会保险等关键领域（T1）；第二类，在市场无法发挥作用的领域，政府需要积极承担相关的职能。例如，进行社会再分配以推动人力资本积累和创新（T2），平抑经济波动（T3）以及防范系统性风险（T4）；第三类，在缺乏完善市场机制的领域，政府负有创造和增强市场机制的责任（T5）。这类现象常见于发展中国家，以及由计划经济向市场经济转轨的国家。

上述框架揭示了“有为政府”在财政治理上的多维性和复杂性。“有为政府”财政治理模式，包括政府所发挥的作用、所采取的具体措施以及侧重点，在不同社会经济背景下不尽相同，并随着时间不断发生变化，关系着发展和安全目标的实现。正如Thornton and Ocasio（2008）所指出的，理解制度间复杂关系的变化及其作用，需要考虑到其所处的具体情境。本文在上述“有为政府”财政治理框架基础上，选取宁波市作为典型案例，重点采用归纳式的案例研究方法，深入研究“有为政府”的财政治理模式、决定因素及其对于实现发展和安全目标的影响。

三、研究设计

（一）研究方法选择

本研究着眼于从组织系统的角度来探讨我国地方政府的财政治理模式及其如何实现统筹发展和安全目标。为此，我们选择了定性典型案例，并运用了归纳式案例研究方法。选择这种研究方法是基于以下原因。

第一，财政治理模式涵盖了政府在市场经济中所承担的多种职能、采取的多种措施，这些职能和措施相互作用，构成了一个多维度、复杂的系统，定性研究有助于揭示这个系统的运行规律。在我国，地方政府财政治理体系较为复杂，涉及全口径预算的各类财政收支、地方政府债务管理与地方金融机构的协同安排，以及与国有企业之间的合作等。与定量研究一般注重分析两个经济变量的因果关系不同，定性研究更加注重从整体组织和系统的角度来分析某种现象。因此，定性方法更为适合研究“有为政府”财政治理模式这一复杂的系统组织，并深入探讨治理模式的现象，以及决定其产生的基础因素，帮助我们理解背后的“如何发生”和“为什么发生”这样的问题（Yin，2003）。

第二，通过研究单个典型案例，可以更好地捕捉地方政府在特定社会经济背景下的具体操作和决策过程。中国是一个超大型经济体，各地的财政治理模式虽有共性，但也有其独特的实践路径。通过深入研究典型案例，我们能够详细分析其在特定背景下的财政治理实践，揭示其在实现发展和安全目标方面的独特路径和策略。此外，这种深入的单案例研究方法，还能帮助我们识别影响地方财政治理的关键因素，包括政策制定过程中的利益博弈、资源配置的优先级、制度环境的约束等。通过详细分析具体案例，我们不仅能为其他地区提供有益的借鉴，还能丰富对地方政府财政治理模式的理论理解，为更广泛的政策制定提供实证支持。

第三，政府在市场经济不同领域中承担的多种职能集合成财政治理体系，对这种体系的解读需要在深入实践基础上进行归纳和总结。政府职能不仅通过财政收支数据、政府工作报告、新闻报道得以显现，它们更深刻地体现在地方政府各部门实际工作者的亲身经验、认知和行为之中。我们通过实地访谈等方式收集和整理各类数据，并进行规范化的解读。在研究过程中，实践参与者的经验和研究者的观察相互融合，为构建一个既符合实际又能深化理论认知的财政治理模式提供了合适的方法。

基于此，本研究选择利用归纳式案例研究方法，依据经济学中政府和市场的相关理论，来探讨我国“有为政府”的财政治理模式。

（二）案例选择

本文采取了定性案例研究中常用的“目的性抽样”非概率抽样方法，选择宁波这个具有典型性的地级市为研究对象。这种选择方法旨在从这些典型案例中获取最大信息量，确保案例具有典型性和特殊性（毛基业，2020）。全国地级市中，宁波市在经济体量、产业结构、人口构成等多方面呈现了典型特征，这为本文提供了丰富的研究基础。

宁波市是浙江省辖地级市、东南沿海重要的港口城市，同时也是长江三角洲南翼的经济中心。2021年，该市地区生产总值达到1.46万亿元，位居全国城市第12位，在之前的5年中，GDP平均增长率保持在6.4%，显示了强劲的经济增长动力。宁波具有以制造业为主导、出口导向型的经济结构，2021年第一和第二产业增加值占GDP的比重分别为2.44%和47.94%。同年，常住人口为954.4万人，且人口规模持续增长。2021年政府全口径预算支出为3994.39亿元，占当年GDP的27%。

（三）数据采集方法

在实际调研过程中，研究团队于2021年5月和10月访问了宁波市。为深入了解该市的财政治理体系，我们的调研涵盖了政府多个部门，包括财政局、金融处、国资委、人力资源和社会保障局、发展和改革委等。访谈结束后，我们对访谈记录进行了整理，形成了访谈文本资料。此外，我们收集了与本研究案例相关的文献资料，包括统计年鉴中的经济社会状况、政府工作报告、预算执行情况、地方债发行等公开资料，同时也获得了地方政府提供的内部文件资料，并参考了近年来的相关新闻报道。这些综合资料的收集和分析，提供了丰富和全面的信息基础，帮助我们准确理解宁波市的财政治理模式。资料的具体编码如表1所示。

（四）数据分析

本项研究运用归纳式案例研究方法，并在分析数据时严格遵循了经典的归纳分析逻辑来确保研究的可信度（毛基业，2020）。研究流程的总体步骤如下：在开始阶段，我们深入研究宁波市的资料，总结财政治理的基本逻辑框架。然后，根据Gioia et al.（2013）提出的归纳式数据分析方法，对数据资料进行独立分析、归类和概念提取。在分析完成后，我们对比了各自概念提取情况，并在征询相关专家意见的基础上，对差异结果进行重新讨论和分析。在数据分析过程中，我们首先将原始数据中的相关短语、段落以及数字信息经过归类后加贴标签形成初级概念，体现了当事人的声音和研究对象的情况。在初级概念的基础上，我们通过对财政措施相关概念的归类，并将其与基础理论框架对比，提炼出了“发展财政治理”和“安全财政治理”这一对核心研究范畴。在此基础上，我们分析和总结了“有为政府”的财政治理规律。

四、研究发现

（一）财政治理工具

在研究宁波的财政治理模式时发现，地方政府通过非常多样化的政策工具来履行其各种职能，为避免理论体系过于细化和复杂，我们需要先对这些工具进行归纳和总结。这些治理工具按照其可用资源基本可以分为四大类：首先是基本预算治理，涉及一般公共预算收支。我国《预算法》规定，一般公共预算是以税收收入为主体，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。此定义明确了政府所承担的核心职能，其支出类别和规模则直接反映了政府所提供的基本公共服务类型的范畴和程度。一般公共预算的特点是相对稳定，同地区不同年份间变化不大。同时，一些涉及基本民生和政府运转的支出，受国家总体规划的约束和转移支付政策影响，地区间的差异也不大，是政府在市场经济中稳定履行其核心职能的基本政策工具。

财政治理的第二大类工具被定义为特定财政预算治理，涉及地方政府的政府性基金预算和社保基金预算。区别于一般公共预算，这两本预算的支出和用途具有明确的指向性，反映了政府在特定领域内的职能。政府性基金预算支出投向基础设施建设，如交通运输、城市改造、公用事业等。社会保险基金预算包括我国现有的医疗、养老、失业、工伤和生育五大类社会保险收支。除了用途明确之外，此两本预算的规模往往与当地的经济发展状况、人口结构等因素密切相关，因而地区间的差异明显。此外，这两本预算虽需经过地方人民代表大会审批通过，但其资金使用相对比较灵活，地方政府可以根据自身的实际情况和需要制定收支规划。

除了传统的与政府预算直接相关的支出工具之外，本文发现现实中财政的治理工具实际上更为多元和创新。我们归纳出第三类财政治理工具是财政借助金融手段来履行政府职能。金融工具在中央和地方的作用是不同的。对中央政府而言，央行承担着执行货币政策、维护金融系统稳定的职能；对地方政府而言，虽然政府履行职责主要体现在财政领域，但在现实中也能够通过与金融体系的互动，采用多样化的方式实现信贷引导。因此，我们将这种综合运用财政资源和金融工具的方式定义为“财政+金融”治理。最后一类工具为“财政+国有资本”治理。现实中，我国国有企业承担了部分政府职能，表现为地方融资平台公司运营水、电、气等公用事业，国有企业等承担交通基础设施建设等。特别是在经济下行阶段，国有企业也往往承担着增加投资、扩岗稳就业的职能。

在将我国政府财政治理工具进行归类后，下面我们着重分析宁波市政府如何利用这些工具实现统筹发展和安全的目标。为此，我们根据各类工具的主要实施目标进行了进一步细分，分为发展的财政治理工具和安全的财政治理工具。表2是宁波市各类财政治理工具的原始数据与典型证据的编码举例，括号内编号为表1中相应的数据来源。

（二）统筹发展和安全的财政治理模式

根据对案例信息的归纳总结，宁波市在财政治理中对各个工具的应用明确地体现了发展和安全双重目标的融合。接下来，通过举例说明展示地方政府如何通过不同的财政治理工具实现这些目标。

1.以发展为目标的财政治理

针对基本预算治理，我们列出了一般公共预算内明显用于纠正市场失灵和建设市场的支出，包括教育、科学技术、文化旅游体育与传媒、卫生健康、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输、资源勘探工业信息等、商业服务业、国防、公共安全十二大类支出。图2显示了宁波市一般公共预算总支出中各类支出的比重，其中教育和城乡社区民生类支出占比最大，均占总预算支出的14.6%；其次是卫生健康和科学技术支出，占比分别为7.2%和6.7%；再次是交通运输、公共安全、商业服务业和农林水支出。总体上，宁波市用于支持发展的一般公共预算支出的总占比为72.8%，超过三分之二的比例充分体现了我国地方政府在促进经济发展中的重要作用。此外，表2展示的例证清晰反映了宁波市政府如何根据本地经济发展情况选择实施具体财政支出项目。面对激烈的地区间竞争，当地政府关注企业的多样化需求，提供全方位的支持和服务，以防企业流失。

特定预算治理中的政府性基金预算是推进发展目标的重要财政工具。除了小部分用于债务利息和发行支出外，这一预算的支出基本投向了生产性领域，特别是在城乡社区和交通运输建设方面。通过对具体专项债项目的分析可以看出，宁波市的专项债项目主要集中在高速公路、轨道和管道的建设，以及学校和医疗机构的建设。这些项目不仅提高了基础设施的质量和覆盖范围，还促进了地方经济的发展和社会服务的改善。从支出规模上看，宁波市的政府性基金预算支出占到了全口径财政支出的41%，与一般公共预算的支出比重48.7%大体相当。这种高比例的政府性基金预算表明，宁波市在财政资源配置上更加倾向于支持生产性和发展性项目，反映了地方政府在推动经济发展和基础设施建设方面的积极作为。

宁波市政府积极利用财政+金融治理工具来促进地方经济发展。宁波财政局与商务局合作推出“甬贸贷”，旨在拓宽中小微外贸企业的融资渠道，支持外贸结构的转型升级。此外，宁波市设立了产业引导基金和发展基金，支持重点领域企业的发展。这些措施体现了地方政府利用财政资金，借助金融工具来促进地方经济发展的努力。在财政+国有资本治理方面，宁波国资委下属的企业及金融服务机构，通过工程建设、提供信贷服务等方式，多方面支持和促进地方经济发展。市政府在农业、生态环境、交通、公用事业等关键领域采取PPP项目的形式，以推动经济结构升级优化。这些措施展现了国有资本和企业在地方经济发展中所发挥的积极作用。

2.以安全为目标的财政治理

在宁波市的财政治理中，政府防范风险的职能得到了明显体现。基本预算治理中明确可以归类为以安全为目标的支出包括社会保障和就业、住房保障、粮油物资储备、灾害防治及应急管理。这些支出的总和占一般公共预算支出的比重为14.5%。同时，在面对疫情期间潜在的财政风险时，政府工作人员在访谈中都强调全力做好“六保”和“六稳”工作。在特定预算治理方面，社保基金最直接地体现了政府在防范风险方面的重要职能。宁波市社保基金支出占全口径预算支出的10%，显示了地方政府对社会保障和防风险的重视。值得注意的是，在城乡居民养老和医保基金中，保费收入仅占23.9%，其余76.1%主要依赖财政补贴。这一结构反映了财政资金在保障居民基本生活和健康方面的关键作用。此外，宁波市严格把控地方政府债务风险，确保财政可持续。宁波市政府性基金预算中用于偿还专项债利息的支出占比仅为2.3%，这一较低的比例体现了地方政府在债务管理方面的谨慎态度和有效措施，确保了财政稳定和公共资金的高效使用。

在财政+金融治理方面，宁波市政府更加注重创新，设计并推出了一系列多层次、系统性的财政支持计划，旨在确保地方经济的安全和防范风险。其中，“微担通”专为小微企业提供担保服务，帮助其获得所需的金融支持；“薪资贷”针对企业的用工需求提供工资贷款，以确保企业在支付员工薪资方面没有资金压力；“稳业保”旨在为稳定就业提供保障，支持企业保就业、保生产；“甬上灵活就业保”则为灵活就业人员提供保障，确保他们在就业过程中享有必要的社会保障和金融支持。这些措施不仅提升了企业的融资能力，也为个人就业提供了有力的保障，有效防范了金融、就业及系统性的经济风险。在财政+国有资本治理方面，宁波市政府优先考虑在民生和战略性重大项目中与国有企业合作，以确保项目的顺利推进和实施，进而保障经济和社会的安全与稳定。

从上面的事实例证可以看出，宁波市政府在提供基本公共服务、积极支持经济发展的同时，关注风险防范和市场经济秩序的稳定，体现了追求发展和确保安全并重的治理思想。这种平衡的发展思路是该城市能够在复杂环境中维持经济社会稳定发展的关键。

3.财政治理的底层因素

在研究宁波市财政治理模式是如何受到其特定社会经济背景影响时，我们分析总结了宁波市财政治理模式的三个主要底层因素：外部市场环境、内部市场环境和财政基础。通过分析这些因素，我们可以更好地理解宁波市如何在复杂的经济环境中平衡发展与安全，并制定出有效的财政治理模式。

外部市场环境是宁波市财政治理模式的关键影响因素之一。宁波位于东部沿海地区，以出口为主导的外向型经济使其对国际市场的依赖度较高。2021年，全球经济因新冠疫情面临极大的不确定性，宁波的出口活动受到了显著冲击。在这一背景下，宁波市政府在财政治理模式中强调利用金融工具和财政政策来应对外部市场环境的挑战。为了稳定外贸企业的运营，宁波市政府推出了多层次、系统性的财政支持计划，如“微担通”“薪资贷”“稳业保”等，这些计划帮助企业获得必要的金融支持，稳定就业和经济发展，不仅提升了企业的融资能力，还有效地防范了因外部市场波动带来的风险。此外，宁波市通过专项债项目，如高速公路、轨道和管道建设，以及学校和医疗机构建设，提高了基础设施的质量、扩大了覆盖范围。这些投资不仅拉动了经济增长，还为地方经济发展提供了重要支撑，体现了政府在促进经济发展中的积极作用。

内部市场环境是决定宁波市财政治理模式的另一个重要因素。宁波市常住人口持续增长，从2014年的841.6万人增至2021年的954.4万人，这为当地经济发展持续提供了充足的劳动力。此外，人口的增加也保证了社保基金的健康运行。此外，宁波的金融体系健康发达，使得政府能够与金融机构合作，借助多种金融手段来引导信贷和防范市场风险。

财政基础是宁波市财政治理模式的核心支撑因素。宁波市财政较少依赖转移支付，税收收入占一般公共预算收入的比重高达85.2%，说明宁波市具有较强的财政自主性和稳定的财政基础，为地方政府提供了充足的资金支持，以应对各种经济和社会挑战。尽管宁波市政府在城乡居民养老和医保基金中76.1%的收入主要来自财政补贴，但社会保障支出只占一般公共预算支出的10%左右，这使得社会保障方面的财政负担相对较轻。同时，市专项债务利息支出占其政府性基金支出的比例仅为2.3%。较轻的债务负担和财政的稳健性，使宁波市政府能够根据内外部市场环境，适时采用多样化的财政工具，从而推动当地经济的稳定发展。

综上所述，宁波市的财政治理模式在外部市场环境、内部市场环境和财政基础这三大底层因素的共同作用下，形成了独特而有效的治理体系。通过灵活应对内外部市场环境变化，并充分利用稳固的财政基础，宁波市政府运用多种财政治理工具，有效地兼顾了发展和安全两大目标，充分体现了“有为政府”财政治理模式的精髓。图3简要总结了宁波市的财政治理措施。

五、“有为政府”的财政治理框架

（一）“有为政府”财政治理框架

通过梳理宁波的财政治理实践，我们总结出“有为政府”的财政治理框架（如图4）。该框架展示了财政治理可以归类为基本预算治理、特定预算治理、财政+金融治理，以及财政+国有资本治理四大治理工具，并阐释了它们如何通过实践来实现发展和安全的目标。首先，在基本预算治理中，政府着力提供市场无法有效供给的公共产品和服务，如教育、医疗、公共安全等，以解决市场失灵问题。在风险管理方面，政府通过就业和住房保障、粮食储备和应急管理等措施，实现社会经济安全的目标。

与发达国家经过数百年建立的成熟市场体制相比，我国的市场经济体制尽管在过去的三十多年里取得了显著成就，但仍处于发展阶段，政府在市场机制的构建和完善方面发挥了关键的作用。在特色预算治理方面，政府通过政府性基金预算进行土地开发和基础设施建设，为市场经济发展创造条件。同时，专项债作为政府性基金收入的重要来源，其发行与项目具体挂钩，并需考虑债务利息占基金支出的比重，体现了发展与安全并重的理念。而全口径预算中的社保基金预算则充分体现了政府在弥补私人保险市场失灵方面的职责，为居民在养老、医疗、失业和工伤等领域的风险提供必要保障，彰显了政府在防范风险方面的职责。

除了使用直接的财政资金，政府还通过与其它经济主体合作进一步发挥其作用。财政+金融治理工具是政府借助金融工具来支持经济发展并防范风险的有效方式。例如，利用财政资金成立产业引导基金，支持关键领域企业的发展；成立担保公司，为当地企业提供融资担保，解决企业特别是小微企业融资难、融资贵的问题。宁波市财政局与金融部门合作，推出“就业保”“灵活保”等金融产品，扩大了风险防范的范围。

国有企业是我国特色社会主义经济的压舱石，在推动经济社会发展、提升人民生活质量、维护社会总体稳定等方面发挥着决定性作用。国有企业不仅在重要的国计民生领域占据领导地位，承担着众多基础设施建设、公共服务及金融服务等关键任务，还通过深化改革增强实力、优化结构、推动规模扩大，引领并促进了各行各业的转型升级及高质量发展。特别是在经济较为落后的地区，国有经济的比重较高，国企不仅是地方财政的支柱，也在就业和民生稳定方面发挥着基础性作用。尤其在当前一些地区面临经济下行压力时，国有企业在扩大有效投资、稳定就业岗位、预防及解决重大风险等方面的积极角色更为重要。

总体而言，地方政府的财政治理通过四大类工具实施：依托于一般公共预算为主的基本财政治理、依托于政府性基金和社保基金的特定预算治理、依托于金融工具的“财政+金融”治理，以及依托于国有资本的“财政+国有资本”治理。这些政策工具是政府实现发展和安全目标的手段，同时也是财政治理的核心。为深入理解这四类政策工具的特点和差异，我们结合财政职能的重要性和财政措施的灵活性进行分析（如图5）。首先，基本财政治理执行着政府在市场经济中应发挥的最基本作用，主要包括图1理论基础框架中所提到的解决市场失灵、进行社会再分配和防范风险等职能。这些职能构成了政府的核心责任，被明确归入一般公共预算，并且遵循国家总体规划，确保了这些职能的优先执行和保障，因此，基本预算管理所占用的资源规模也是最大的。2021年我国财政支出中，一般公共预算在全口径预算中的占比约为54.8%。

特定预算治理涵盖了政府性基金预算和社保基金预算，体现了政府在特定领域中的职能。政府性基金预算主要用于基础设施建设、包括交通和城市建设，反映了政府在创造和完善市场机制方面的作用。而社保基金预算是政府在养老、医疗、失业等领域建立社会保险制度的财力保障，有效地解决了私人保险市场失灵的问题。这两者的规模仅次于基本预算规模，2021年两本预算在全口径预算支出中的占比分别约为25.3%和19.3%，总体规模略小于一般公共预算。在实践中，政府根据当地的经济发展和人口结构等情况，建立相适应的预算体系，具有一定的灵活性。

“财政+金融”和“财政+国有资本”的治理工具依赖于市场经济的参与主体，这与我国现阶段仍待完善的市场经济体制有关。为此，政府需要借助金融工具如信贷、担保等手段引导产业发展，并指导国有企业在关键领域的投资，作为对现有市场经济机制的有效补充。同时，这两种治理工具在政府需要平抑经济波动时可以发挥重要作用。在经济下行阶段，通过引导信贷流向和鼓励国有企业扩大投资和吸纳就业，能够有效促进经济恢复增长。它们为政府提供了除传统财政预算资金之外的政策工具，使其能够更有效地履行职能。它们的规模和可分配的财政资源相对较小，同时因为需要借助其他市场主体的合作，具体政策措施也更为灵活。

（二）财政治理的底层因素

上述框架大体总结了我国地方政府实现统筹发展和安全目标的财政治理体系。通过对宁波地方财政治理结构的深入研究，我们发现地方政府的财政治理方式会根据本地区的特点进行调整，力求在发展和安全之间找到平衡。地方政府在选择财政治理模式和治理工具时，会受到内外部市场环境和自身财政状况等基本因素的影响，我们将其总结为财政治理的底层因素（如图6）。以下是对财政治理的底层因素及其与治理模式的关系分析。

第一，在基本预算治理工具中，一些支出属于刚性的基本支出，需要服从国家的总体规划和要求，如教育、卫生、公共安全等。其余支出则具有一定灵活性，可以根据当地的实际需要进行调整。基本预算治理的规模不仅取决于地方政府的税收能力，还取决于转移支付的数额，后者对相对欠发达地区尤为重要。政府还可以通过发行一般债券来融资，然而，在利用债券融资时，必须谨慎考虑债务风险，以确保财政的可持续性。

第二，在特定预算治理工具方面，政府性基金预算的执行面临着多方面的约束和考量。一方面，“财政+金融”和“财政+国有资本”的治理工具依赖于市场经济的参与主体，这与我国现阶段仍待完善的市场经济体制有关。为此，政府需要借助金融工具如信贷、担保等手段引导产业发展，并指导国有企业在关键领域的投资，作为对现有市场经济机制的有效补充。同时，这两种治理工具在政府需要平抑经济波动时可以发挥重要作用。在经济下行阶段，通过引导信贷流向和鼓励国有企业扩大投资和吸纳就业，能够有效促进经济恢复增长。它们为政府提供了除传统财政预算资金之外的政策工具，使其能够更有效地履行职能。它们的规模和可分配的财政资源相对较小，同时因为需要借助其他市场主体的合作，具体政策措施也更为灵活。

社保基金预算的制定和管理，不仅需要紧密关注经济的发展趋势，也必须细致考虑人口结构的变化，因为这两个因素共同决定了基金的收支状况和长期可持续性。经济发展的速度和质量直接影响就业率、工资水平和企业的盈利能力，从而影响社保基金的收入。在经济快速增长阶段，就业机会增加，平均工资水平上升，企业和个人缴纳的社保费用相应增加，有利于基金收入的增长。然而，经济增长放缓时，就业机会减少，工资增长放慢，甚至出现裁员潮，将直接导致社保基金收入减少。同时，人口结构的变化，尤其是老龄化趋势的加剧和生育率的变化，对社保基金的支出产生深远影响。随着老年人口比例的增加，养老金的支出压力相应增大；而生育率下降导致劳动力市场紧缩，长期来看，将减少社保基金的缴费人口基数，加大基金的财务压力。此外，经济和人口结构的变化还会影响到社保基金的投资回报率，进一步影响基金的可持续性。

第三，在“财政+金融”治理模式下，政府不仅通过预算支出来实现其政策目标，还进一步通过金融工具和机制，如信贷、担保、金融衍生品等，来促进经济的发展和防范可能的金融风险。这种治理模式的有效实施，深度依赖于整个金融体系的发展水平和稳定性，包括金融市场的成熟度、金融产品的多样性、金融机构的健康状况以及整个金融系统对风险的管理能力。宁波的金融环境相对健康稳定，宁波银行和其他金融机构能够为地方政府提供稳健的金融支持，包括为企业提供贷款、为政府项目提供融资等。这样的金融支持是地方政府实施“财政+金融”治理策略、推动地区经济发展和防范金融风险的坚实基础。

第四，在“财政+国有资本”治理模式中，国有企业扮演着推动地方经济发展的关键角色，但其对经济的贡献程度受企业经营状况和所在行业特性的影响。国有企业在建设基础设施、提供公共服务等方面具有独特优势，能够在许多情况下填补市场供给不足或空白。然而，这种模式也存在一定的挑战和风险。首先，国有企业在承担公共职能时，可能会面临额外的负担，这不仅会增加企业的运营成本，而且可能影响其在市场上的竞争力。例如，过度依赖国有企业来实施社会责任项目或提供基础公共服务，虽然短期内有助于填补市场空白，但长期来看可能会削弱企业的盈利能力和自我发展能力。其次，城投债务问题也是“财政+国有资本”治理模式中需要特别注意的风险点。城投公司作为国有企业的一类，通过债务（包括银行贷款和债券）筹集资金用于基础设施建设和其他公共项目。虽然可以有效地推进项目实施，促进地方经济发展，但过度依赖城投债可能导致企业负债过高，进而增加财政风险，一旦项目收益无法覆盖债务成本，就可能给地方政府和企业带来严重的财务压力。

总体而言，政府在选择财政治理工具时，需要全面分析和评估所处的经济环境与市场动态，以识别经济发展中的关键问题和潜在矛盾。同时，应结合当地财政、金融和国有企业实际情况，详细分析各种工具的可行性条件，选择最适合的治理工具和组合，这将决定政府能否在变化的经济环境中有效地利用资源，实现统筹发展和安全的政策目标。

六、结论

党的二十届四中全会提出，“统筹发展和安全”是“十五五”时期经济社会发展必须遵循的重要原则之一，要在发展中固安全，在安全中谋发展，以新安全格局保障新发展格局。中国式现代化进程离不开地方政府积极性的发挥，处理好发展与安全关系是各级地方政府面临的重要工作，地方政府必然会充分利用以财政为核心的各种资源，并在解决问题过程中进行一系列制度探索和创新。为揭示我国地方“有为政府”的特点、作用和模式，本研究以宁波市为例，以财政治理为切入点进行了归纳式案例研究。

通过对访谈、公开和内部资料的整理，我们总结了我国“有为政府”财政治理的四大治理工具，即基本预算治理、特定预算治理、财政+金融治理及财政+国有资本治理，并基于这四个治理工具构建财政治理框架，探讨如何实现发展和安全的双重目标，以及工具应用的底层因素。我们提出的整合模型和研究结论扩展了已有的“有为政府”的理论研究。研究表明，除了传统的财政资金使用，我国地方政府还能够借助金融体系、国有资本等多种渠道来实现其经济社会发展目标。这种治理模式的多样性和灵活性，对于理解政府在促进经济增长和社会稳定中的作用提供了新的理论基础。

对地方政府财政治理模式的深入分析，帮助我们厘清未来财税体制改革和完善的方向。首先，政府应强化基本预算治理，使教育、医疗、公共安全等基本公共服务与当地经济发展和人口结构相匹配；提高预算透明度和管理效率，确保资金流向符合国家和地方的战略目标。同时，优化特定预算治理，合理利用政府性基金，根据地方经济发展的实际需要，特别是在基础设施建设和城市发展的关键领域，增强政府的投资能力。此外，完善社保基金管理，根据经济发展水平、人口结构变化等因素，适时调整社保缴费和待遇标准，提高基金的可持续性和稳定性，确保养老、医疗和失业保障的有效覆盖。

在财政+金融治理方面，应充分发挥社会主义市场经济体制的优势，增强财政和金融政策取向一致性，充分利用信贷、担保、金融衍生品等金融工具，支持地方企业特别是中小微企业的发展，促进经济结构优化和升级。同时，通过健全的金融监管体系和政策支持，增强金融机构的健康发展和抗风险能力，确保金融市场的稳定性，为财政+金融治理提供坚实的基础。在财政+国有资本治理方面，政府应推动国有企业改革，并完善国有资本经营预算和绩效评价制度，提升其市场竞争力和经营效率，使其在承担公共职能的同时，能够自我发展和盈利。此外，严格控制城投公司的债务水平，合理规划债务结构，防范财政风险，确保地方经济健康发展。

地方财政治理模式为政府履行主要职能、实现发展和安全双重目标提供了基本的制度框架。然而，这种模式的有效运行在很大程度上取决于内外部市场环境以及地方政府的财政状况等底层因素。在当前我国经济下行压力加大的背景下，金融和国有资本治理工具的应用空间可能面临一定限制。若地方政府的税收和政府性基金等关乎财政基本职能的预算收入遭受较大冲击，就需要因时因势地对地方财税体制进行适度调整。例如，按照党的二十届三中全会精神，可以考虑实施适当上移部分财政职能、增加地方自主财力、拓宽地方税源和加大转移支付力度等举措。从长远来看，坚持经济高质量发展仍是确保地方财政职能稳定运行的根本之策。通过优化经济结构和培育新的增长点来扩大税基，增强地方政府税收能力，从而为其有效履行职能和积极作为夯实物质基础。

党的二十届三中全会提出，健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，本文研究凸显了该项改革的必要性。地方政府在统筹发展和安全问题时，应综合利用“基本预算治理”“特定预算治理”“财政+金融治理”及“财政+国有资本治理”治理手段，为此，统一预算分配权，提高预算管理统一性有助于加强各治理手段之间的协同性和系统性，有助于提高政府在财政治理中的决策水平和执行能力，从而实现地方层面高质量发展和高水平安全的良性互动，推动地方经济和社会的全面稳定发展。

本文转自1月26日人大财税研究所，欢迎关注“人大重阳”平台账号