城市更新大家谈 | 深刻认识城市化转型，着力提升规划治理能力

导读

当城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”，我们该如何重塑家园？中国城市规划学会深度对话多位城市规划学者，从理念变革、治理逻辑到实施路径，拆解“人民城市”的内涵。看他们如何解答城市从“比高度”到“比温度”的转向，剖析更新中那些“改与不改”、“新与旧”的真正难题。

本文字数：3726字

阅读时间：12分钟

作者 | 周剑云

中国城市规划学会理事、城市更新分会委员，华南理工大学建筑学院教授

2025年中央城市工作会议明确指出了我国城市化进入稳定发展阶段，城市发展转向存量提质增效为主的新阶段，提出了创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的建设目标，并要求城市工作要深刻把握和主动适应形势变化，转变城市工作重心，更加注重治理投入。与客观存在的现象不同，城市是“主体间性”（intersubjectivity）的产物，会议的论述作为“常理”（common sense）为社会认知城市提供了新范式，不仅将深刻改变人们的社会互动行为，更将重新定义城市与区域发展的路径和方向，意义重大而深远。从治理的角度深刻领悟会议精神，需要充分认识城市化转型与治理机制的转变。

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充分认识城市化转型的历史意义

“我国城市化进入稳定发展阶段”的论断明确了我国城市化进程的历史坐标。城市化遵循普遍的“S”曲线规律，但各国在曲线斜率、拐点数值及发展阶段特征上存在显著差异。关于我国城市化拐点数值的预测存在不同的观点，会议“稳定发展阶段”的定论蕴含着双重历史意义。

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第一，城乡互动的深化与乡村景观都市化（landscape urbanism）。城市化后期的“稳定”并非静止，而是动态平衡的新阶段；一方面，乡村人口继续向城市迁移；另一方面，城市人口携带资本、知识与信息回流乡村，驱动乡村多维转型。前者是一般城市化现象，后者是乡村景观都市化，其目标是在城市化进程中保留和优化自然景观与生态环境，提升乡村的生活质量和美学价值。乡村景观都市化则更加注重生态环境、景观设计和文化遗产的保护。

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第二，城市发展方式的转型。城市发展从依赖新区/新城扩张的外延式增长，转向以城市更新为核心的内涵式提升；更新发展聚焦于城市内部结构的优化与空间品质的跃升。一方面是城市系统要素的更新，通过完善道路与公共交通、构建生态绿地系统等绿色基础设施体系，调整城市功能与空间结构；另一方面是城市片区更新，通过对贫困地区、老旧片区及具有市场潜力的地区进行更新改造，全面提升城市人居环境品质。

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充分认识我国城市化进程及其治理结构的特征

城市化转型深刻重塑着规划治理的范式，其核心在于“城乡规划”从快速增长时期的“增长管理工具”转向稳定发展阶段的“协商治理平台”。首先是从“建设”到“发展”转变，建设聚焦于诸如基础设施、建筑等物质形态的塑造，而发展则着眼于城市整体、持续的进步与品质提升。其次是从“管理”到“治理”转型，管理侧重于组织内部的效率与控制，治理则强调在更广阔的社会、社区乃至国家层面，通过多元主体的合作与协商达成目标。这种范式的转型根植于我国独特的城市化历史进程，主要体现在几个核心维度：

第一是规划对象的转型：从“城市建设”主导到“城市发展”引领。1950年代引入苏联城市规划以来，我国城市规划的核心是“城市建设规划”；近三十年 通过“土地有偿使用”制度创新，借助市场力量加快了城市建设的速度，取得举世瞩目的成就。快速增长阶段的城市发展表现为政府通过土地出让获取建设资金并开发土地，以此吸引社会投资，“规划”的主要作用是管理土地出让并监督开发建设，其特征是“土地出让”驱动“规划建设”，核心理念是“建设管理”。 进入稳定发展期后，规划治理的挑战是“土地出让”的发展模式面临风险增大、市场容量有限等制约因素。存量发展的规划要求超越“土地出让管理”的思想篱笆，而应成为释放土地使用潜力，激发社会活力与聚合社会资本的政策工具。规划应当践行人民城市理念，注重以人为本，应充分认识城市发展动力从资本驱动为主转向人本驱动内涵式发展。

第二是规划内涵的转型：从建设“管理”到发展“治理”。快速城市化时期，面对大规模农村人口转移，规划建设的核心任务是满足基础性 “有没有”住房需求，尤其是通过新区/新城等大规模新增建设满足发展需求，管理重心在于建设过程的控制与效率。城市化进入稳定发展阶段后，住房需求转向“好不好”的品质提升，满足需求的方式发生根本变化。就居住改善方式而言，首先是“择居”的市场路径，表现为居住地的迁移，居民选择环境、服务和住房更优的社区，这就给市场开发的城市增长提供了机会。其次是“改善”的社会路径，社区与居民通过自有资金与劳力投入来改善现有社区环境与居住条件；这种模式非以资本利润为导向，而是以满足自身诉求为核心提升城市环境品质，本质是社会力量驱动的城市更新。社区和居民自主更新应该成为城市发展的主要方向。

第三是治理理念的转型：从“公-私”对立的管理者转型为更新规划的行动者。稳定发展时期规划治理的核心在于构建能够有效激发社会诉求与社会力量的平台与机制。稳定发展阶段不能单纯依赖市场资本驱动，而是鼓励社会和社区的参与。更新规划应以“社会”为中心建构 “规划-社会-发展”的良性循环，而不是为“资本”服务的“规划-市场-发展”的快速增长模式。这意味着规划需超越为市场资本创造机会的单一角色，转向成为协调多元主体、赋能社会参与、共同推动城市品质跃升的治理中枢。

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现代化城市体系的规划法制建设

顺应快速增长期的“建设管理”向稳定发展期“发展治理”的转型，实现创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市目标，优化现代化城市体系亟需以下两项法制建设。

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第一是规划赋权：城市发展从“土地出让驱动”转向“土地权利激活”。快速增长时期“土地出让”模式难以为继；更新发展涉及国有建设用地、集体土地、私人产权房等复杂的土地权属以及复杂多元的利益诉求，如何通过土地赋权激发土地使用者的更新动力成为规划治理的核心问题；关键在于“赋权”而非“剥夺”；即通过如容积率奖励、用途转换许可、产权整合机制等规划工具清晰界定和保障各类土地权利人在更新中的权益，为其自主更新或与市场资本合作创造制度空间。通过激发业主、社区和集体组织等土地权利人的主动性形成可持续的“自主更新”，旨在持续性释放土地的潜在价值，而非依赖一次性土地出让收益。这是成熟市场经济体规划实践的成功经验。

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第二是政府赋能：从“消极管控者”转向“积极行动者”。快速城市化时期，政府兼具“土地所有者”和“开发管控者”双重角色，其本质是基于“公-私” 对立结构的消极管理，政府职能侧重建设审批、监督和违章查处。存量发展阶段则要求政府扮演更积极、综合的行动者角色，要求具备规划编制与调整、土地收储与整合、融资、项目开发建设、后期运营管理等全链条实施能力。因此，制度保障的关键是通过专门立法赋予政府或其法定机构的综合性权力；可借鉴英国“城市发展公司”（UDC）等模式，创设具有法定地位、集规划权、土地权、融资权、开发权、经营权于一体的专业更新机构。只有法律赋能，政府才能有效承担起组织、协调、推动复杂更新项目的重任，从“管理者”真正转变为“行动者”。

结 语

以“常理”共识和立法保障

引领城市现代化治理

面临城市化的历史性转折，中央城市工作会议的论述揭示了主体间性的城市“常理”（common sense）——它是社会互动中建构的共同认知基础，也是诠释城市发展规律的共享意义框架。当社会成员共享这一“常理”，即意味着对发展情境的共同定义。 “常理”表现为城市更新的“常态”，为实现创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市目标亟需坚实的立法保障；第一是向市场主体与土地赋权，顺应土地使用市场化的现实状况，通过法定规划赋权机制，清晰界定并保障国有、集体、私人多元土地权利人的权益，激发其自主更新或与市场结合释放土地价值与潜力的内在动力，使城市更新发展植根于市场活力与社会主动性的土壤。第二是向地方政府赋能，推动地方政府角色从“公-私” 对立的消极管控者，转向引领现代化目标共同体的积极“行动者”。借鉴快速城市化时期的“开发区管委会”在新区/新城建设中积累的综合统筹经验，并通过立法创设具有土地所有权、规划权、融资权、开发权、运营权的法定更新实施机构；并使之成为更新发展的核心行动者，从而探索出一条立足国情、融合历史经验的中国特色的城市更新发展道路。

供稿单位：中国城市规划学会城市更新分会

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