从“董某荣被行拘”事件看“扰乱单位秩序”的违法边界

2026年1月27日下午，微信公众号“依法规范XF行为”发布信息称，董某荣因多次进京去省越级上访、在京某区域滞留多日且拒不返回，被公安机关依法行政拘留十日。消息在发布后6小时内阅读量即突破2.2万，转发量超2400次，迅速引发舆论关注。

然而，该公众号作为非官方信息发布平台，仅简单通报了处罚结果和概括性事实，未详述具体行为经过、违法细节及证据情况。文中涉及的“文翘泊村”位于烟台某县级市，但目前检索烟台市各区县公安机关官方网站，暂未发现针对此事件的权威公告。信息的不对称性，极易导致公众误解法律适用标准，甚至将正常的信访权利与违法行为混为一谈，从而产生不必要的对立情绪或恐慌心理。

本文旨在根据公安机关的处罚依据——《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项（扰乱单位秩序）及第二十条第四项（从重处罚情节），反向推演董某荣行为的法律特征，并系统阐释“扰乱单位秩序”的违法构成要件，以期为公众厘清合法信访与违法行为的清晰界限。

公安机关对董某荣处以十日行政拘留，适用了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项（情节较重情形，处5-10日拘留），并结合第二十条第四项的从重处罚规定。据此可推断其行为的以下特征：

1. 行为方式：越级走访与敏感区域滞留

文中提及“多次进京去省越级上访，并在京某区域滞留多日”。这里的“京某区域”结合实务经验，通常指向中南海周边、天安门广场等非信访接待场所的敏感区域。《信访工作条例》第20条明确规定，信访人应到指定的信访接待场所提出信访事项，不得在非信访场所走访滞留。

2. 主观状态：拒不改正的对抗性

“经工作人员多次劝阻批评教育，拒不返回”这一情节，表明董某荣具有明显的违法故意和对抗执法的态度，构成了第二十条第四项规定的“六个月内曾受过治安管理处罚或者其他具有主观恶性的”从重处罚情节。

3. 行为后果：扰乱单位秩序的现实危险性

适用第二十三条第一款第(一)项，意味着公安机关认定其行为“致使工作、生产、营业等无法正常进行，尚未造成严重损失”。在信访语境下，这通常表现为在敏感区域长时间滞留、不听劝阻，导致相关单位的安保、接访等工作被迫投入大量资源，影响了正常的工作秩序。

4. 行为目的：个人私利的非正当性

文中“为谋私利”的表述，暗示其诉求可能缺乏正当性或已通过法定途径解决后仍缠访闹访，这与《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》中“合法合理诉求已解决仍继续缠访”的处置意见相契合。

理解本案的关键，在于准确界定“扰乱单位秩序”的法律构成。根据《治安管理处罚法》及相关司法解释、指导性案例，该违法行为必须同时满足以下四要件：

（一）客体要件：单位工作秩序受侵害

被扰乱的必须是具体机关、团体、企业、事业单位的正常工作秩序。核心要点在于行为与单位的直接关联性。如在高某全诉夏津县公安局案【(2019)鲁14行终111号】中，德州市中级人民法院明确认定：当事人赴国家信访局正常递交材料，而镇政府驻地不在北京，其行为不可能致使镇政府工作无法正常进行，故“将赴京信访等同于扰乱属地单位秩序”属于事实认定错误，依法撤销处罚决定。

（二）客观要件：存在实害性的扰乱行为

仅有信访意图而无不理智行为，不构成违法。必须存在实质性的扰乱行为，如：

在机关办公区、敏感区域长时间滞留、静坐、躺卧；

围堵、拦截公务人员或车辆；

辱骂、殴打工作人员或损毁财物；

吵闹、喊口号、打横幅导致工作无法正常进行。

反之，仅在指定信访接待场所排队、递交材料、反映问题，即使人数较多，只要未实施过激行为，一般不认定为扰乱单位秩序。

（三）主体与主观要件：责任年龄与故意

行为人须年满14周岁且具有责任能力，主观上须为故意，即明知自己的行为会扰乱单位秩序，仍希望或放任结果发生。如果是因对信访程序不了解而误入非接待区域，经告知后立即配合离开的，一般不应认定为具有违法故意。

（四）管辖规则：属地管辖为原则

根据最高法、最高检、公安部《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》，信访违法案件以违法犯罪地管辖为原则。在北京敏感区域发生的滞留、扰乱行为，通常应由北京公安机关管辖。属地公安机关介入处罚的情形，一般限于北京公安机关移交属地处理；

信访人在返乡途中或属地实施违法行为。

合法信访的“白名单”：

1、场所合法：到本级或上一级有权处理的机关设立或指定的信访接待场所（如信访局接待大厅、人民来访接待中心）走访；

2、方式理性：通过书信、网络、电话等无相扰方式，或现场走访时有序排队、文明表达、材料齐备；

3、级别对应：遵循《信访工作条例》第20条，向依法有权处理的本级或上一级机关反映，不越级走访（注：书信、网络等形式越级不违法，但走访形式越级可能被认定为程序违规）；

4、诉求正当：反映真实存在的合法权益受损问题，而非捏造事实或提出无理要求。

可能违法的“红线”：

1、场所越界：在天安门广场、中南海周边、外国驻华使领馆等非信访场所聚集、滞留、散发材料；

2、行为过激：采取打横幅、喊口号、拦截车辆、阻断交通、自残示众等极端方式；

3、拒不改正：经工作人员劝阻、警告后仍继续实施违规行为，或屡教不改多次重复实施；

4、后果严重：造成单位工作停摆、公共场所秩序严重混乱，或引发舆情炒作等恶劣影响。

首先，应坚定维护依法信访的权利。国家设立信访制度的目的在于解决群众合理诉求，信访是宪法赋予公民的民主权利。合法、理性、有序的信访行为受法律保护，任何部门和人员不得无故打压。

其次，严格依法但需审慎包容。公安机关在办理此类案件时，应当严格遵循“行为违法地管辖”原则，确保事实认定清楚（区分“赴京信访”与“扰乱属地秩序”）、证据确实充分、程序合法规范。同时，在查明信访行为的同时，更应深入了解信访人长期信访的深层原因——是否因初信初访未被重视、问题久拖不决所致。公安机关和信访部门应多一份宽容与理解，在法定框架内采取批评教育、劝导示范等柔性手段，慎用限制人身自由的强制措施。

最后，回归解决问题的本源。信访工作的终极目标不是零上访，而是事情解决。有关部门应从维护人民根本利益出发，以“如我在诉”的同理心推进信访事项实质化解，避免因简单粗暴的执法方式将诉求者推向对立面。

董某荣被行政拘留一案，既是对个别超越法律边界信访行为的警示，也是对公安机关执法规范性的检验，更是对全社会信访法治观念的普及。合法信访是公民权利，违法信访必受惩处，二者界限清晰。我们期待有关部门在后续处理中，能够公布更多符合法治精神的案件细节，以案释法；也呼吁每一位信访群众，在主张权利的同时，守住法律底线，用理性方式维护自身合法权益。

法律是行为的底线，更是权利的保障。唯有执法者严格依法、信访者理性诉求、社会宽容理解，方能构建真正和谐的法治社会。