国际观察 | 历时八年获批，中英规划体系差异背后的国家治理智慧

导读

英国政府1月20日发表声明，宣布通过中国驻英国使馆新馆舍的规划审批。为何这份审批会耗时八年之久？规划是如何平衡效率与公平的？中英两种规划逻辑背后，折射出怎样的国家治理智慧与时代使命？中国城市规划学会国外城市规划分会专家为您讲述背后的故事。

本文字数：2846字

阅读时间：9分钟

作 者

周国艳（中国城市规划学会国外城市规划分会委员，苏州大学金螳螂建筑学院教授）

2026年1月20日，英国住房、社区和地方政府事务部正式批准了中国驻英国使馆新馆舍的规划申请。这一历时八年的审批拉锯战，不仅是一则外交新闻，更成为了观察中英两国规划管控体系差异的绝佳案例。

一

八年长跑：英国规划体系的程序正义及其效率困境

中国驻英使馆新馆舍项目始于2018年，选址于历史悠久的皇家铸币厂旧址。这个位于伦敦塔附近、毗邻金融区的黄金地块，本应建成欧洲最大的驻外使馆，配备工作人员住所、文化交流中心和商务中心。然而，原本常规的规划审批却演变成了一场长达八年的“马拉松”。

1月20日在英国伦敦拍摄的原英国皇家造币厂建筑 © 新华视界

使馆项目之所以历时八年得以批准，据分析，在很大程度上是缘于使馆的重要区位、性质以及英国规划体系中严格的法定程序。根据英国的规划法，所有规划申请必须依法经过严格的公示、公众咨询、环境评估等环节。

英国地方自主权和社会参与的法律基础主要是2011年颁布《地方主义法》（Localism Act 2011），该法改革并废除了2004年规划体系中区域层面的空间战略规划，实现了从“国家—区域—地方”的三级规划体系向以国家层面的《国家规划政策框架》（The National Planning Policy Framework，简称NPPF）、地方层面的地方规划（Local Plan）与邻里规划(Neighbourhood Plan)所构成的“新二级”空间规划体系。其核心理念就是让最了解、最关心当地情况的人来规划本地未来，赋予社区在规划决策中的法定角色和具体权力，这不仅仅是征求意见，旨在弥合民主赤字，让公众对影响其生活的决策拥有更大话语权。社区参与的“刚性”还体现在法律要求地方政府必须履行的程序上，并非可选项。例如每个地方规划当局都必须编制和落实一份《社区参与声明》，明确规定其在制定规划政策文件和审理规划申请时将如何依法征询社区意见。这是规划当局的强制性义务。

由此可见，英国规划体系中的社区参与不仅是形式，更是实质性的决策环节。因此，过程中的任何异议包括社区意见与议员提案等都可能触发审查延期。部分英国立法官员和媒体渲染的“阴谋论”，也会屡屡成为推迟审批的理由。再者，该项目的规划决策还受到政治因素影响。据英国《每日电讯报》披露，美国白宫官员曾在伦敦私下会面时向英方“表达关切”，直接影响了审批进程。

结果表明，这种对程序正义的极致追求，有利于保障各相关利益方参与决策的话语权，增强居民对规划成果的认同感，减少项目实施过程中的社会阻力和负面影响。但同时，也往往以时间和效率为代价。

二

规划专业的深度思考：效率与公平的永恒命题

从规划专业角度看，使馆案例凸显了规划体系中效率与公平的平衡难题。程序正义获得了社会的价值认同，“规划者、决策者与个人及代表利益相关者之间有效的互动，以识别问题并持续交换观点”可以确保各方利益得到充分表达，避免决策专断，从而避免规划决策的负面社会效应。

然而，社区参与需要大量时间、技术和资金支持。从新制度经济学角度来看，社会参与规划决策程序的严格实施，无疑会增加规划申请中的社会成本，从而影响规划项目审批的效率。实际上，参与决策常面临资源与能力挑战，地方规划当局也常因资源限制，难以提供充分支持。所以，重大项目建设如何得到合理的时效保障，战略层面国家利益与地方层面和社区诉求如何更有效协调与对接历来是英国规划决策过程中的难题。

三

对中国规划体系的启示

从使馆案例可以看出，规划管控问题远不止是技术层面的空间安排，更是国家治理能力的重要体现。如外交部发言人郭嘉昆所言：“为外交馆舍建设提供支持和便利，是东道国的国际义务。”

与英国的规划体系和决策机制相比，我国的规划体系实现了“战略意图—空间落地”的高效转化，在保障国家利益与促进发展中找到了平衡点。展现出战略传导高效性–能够快速落实国家重大战略部署、统筹与优化区域层面资源配置，多部门协作保障了规划项目特别是重大项目的顺利实施。

鉴于我国仍处于赶超阶段的发展中大国，规划承接了乡村振兴和城市更新的双重战略重任，需要综合平衡程序完备与实施效率的关系、协调长远利益与当前发展的矛盾、统筹国家战略与地方诉求的差异。加强规划管治中的技术支撑，运用大数据、人工智能等技术提升规划决策的科学性、公平性。以实现程序正义和高效发展的双重目标。

四

结语：规划体系的时代使命

规划体系的完善是一个持续的过程。我国从“城市规划法”，发展到“城乡规划法”下今天的国土空间规划体系，是一个不断延续和完善的过程。站在新的历史起点，为实现可持续发展目标，规划体系需要构建兼顾刚性与弹性的规划管控机制，也需要借鉴英国规划决策过程中多层次、差异化的社会参与和体现程序正义的制度安排，探索出适合我国国情且适应不同发展阶段的规划实践路径和治理机制。

八年的等待不仅是一个外交项目的审批历程，更是对规划体系深层问题的专业反思。一个成熟的规划体系，应当在国际合作与国家安全、程序正义与实施效率、社区参与与战略引领、刚性管控与弹性适应之间找到最佳平衡点。这需要所有规划相关的工作者在实践中不断探索和完善，为国家的可持续发展提供更加智慧的规划支撑。

国外城市规划分会

原名国外城市研究学组，于1988年12月成立，隶属于中国城市规划学会的专业学术团体。1991年10月更名为国外城市规划学术委员会，2023年3月31日更名为国外城市规划分会。

宗旨：团结社会各界从事国外城市规划及相关学科的研究工作者，积极开展跨学科的学术交流及有关活动，研究和探讨国外城市问题及规划、建设和管理方面的理论与实践经验。学术活动把握超前意识，借鉴国际先进经验，结合我国实际情况进行比较，为提高我国城市研究的理论与实践水平做出贡献。

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