推进“五个新城”高质量发展，上海的答卷

“十四五”以来，按照市委、市政府工作部署，市新城办围绕高质量发展首要任务和构建新发展格局战略任务，发挥“干字当头、奋力一跳”的精气神，坚持市区协同，以产业精准发力为引领，以增强城市吸引力为方向，以凝聚工作合力为重点，深耕细分赛道打造特色产业，集聚优质资源提升综合功能，强化上下联动加大政策供给，更好发挥新城以点带面的牵引带动作用，推动新城高质量发展加快上台阶、上水平。

作为上海自主品牌赛事，环上海·新城自行车赛于2025年成功升级为国际自盟（UCI）2.2级别赛事，这也是上海首个跻身UCI亚巡赛的男子公路自行车赛事。 新华社图

战略意义

新城的规划建设始终是上海城市发展的重大战略命题，经历了从卫星城到郊区新城到独立的综合性节点城市的定位演变。2035城市总规（2017—2035）着眼于长三角区域一体化发展，选取了位于重要区域廊道、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇，规划建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市。这是上海落实国家战略、优化空间布局、推动高质量发展的重大举措。

（一）新城建设是落实国家城市化战略的必然要求

2020年4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上提出了完善城市化战略，强调要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。上海作为超大城市，打破传统“单中心集聚”的布局局限，通过在中心城区外围规划建设新城，打造独立综合性节点城市，推动城市向“多中心、网络化”转型，符合国家城市化战略的部署和要求。

（二）新城建设是优化市域空间格局的迫切需要

产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但中心城区单体规模不能无限扩张。经过长期的城镇化发展历程，上海中心城区面临人口过密、交通拥堵、资源紧张等问题。郊区新城建设有效承接主城区外溢的居住、产业、公共服务功能，将教育、医疗、商业等优质资源向新城延伸，缩小区域发展差距，优化市域整体空间格局，逐步解决中心城区人口和功能过密问题，提升城市整体空间利用效能。

（三）新城建设是推动高质量发展的重要途径

新城可依托规划优势，率先布局高新技术产业、现代服务业、新兴产业应用场景等，助力产业结构升级，打造新质生产力的“先行区”。同时，以优质、均衡、便利为标准加大公共服务资源供给，以智慧、生态、安全为导向践行先进城市管理理念，打造城市高品质生活的“样板区”，为城市发展注入新动能，以点带面推动高质量发展。

主要做法和实际成效

“十四五”以来，按照市委、市政府工作部署，市新城办发挥统筹协调职能，强化市区协同、突出产业引领、注重功能支撑、加强资源统筹，聚焦特色产业、公共服务等重点领域，市区合力共同叠加政策、项目、资金等各类资源，助力新城进入“功能优化、资源集聚”的良性循环，推动新城建设发展加快上台阶、上水平。

（一）以市区协同为依托，凝聚推动新城发展强大合力

着眼筑基垒台、夯基固本，建立健全新城发展组织领导架构和工作推进机制，明确责任分工，加强协调配合，市区同向发力推动新城发展。着力强化统筹协调。“十四五”新城发力战略实施以来，成立由市政府主要领导任组长、分管市领导任副组长的领导小组，统筹协调推动新城发展。随着五个新城由规划布局向建设发展纵深推进，按照“强化新城发展统筹协调机制”的要求，顺应新城发展新形势新要求，市新城办职责由市规划资源局调整至市发展改革委。同步加强区级层面推进新城发展工作力量，在各新城所在区增设区新城办（作为区政府派出机构，编制12—15人），选优配强干部加大新城工作统筹协调推进力度，增强新城发展的集聚度和显示度。扎实推动任务落地。逐年制订市、区两级年度行动方案，明确年度新城发展工作的“任务书”“时间表”和“路线图”。建立工作协调调度机制，组建工作专班，聚焦重点工作有针对性的开展季度、半年度工作调度，加强跨部门、跨领域问题研究协调，及时解决落实中遇到的各类问题和困难，有序推进各项任务落实。

（二）以发展规划为引领，加快提升新城核心竞争力

规划是系统谋划、统一思想、凝聚共识的有力举措，工作过程中要注重与重大战略的衔接、与全市各领域规划的衔接、与新城所在区规划的衔接，更好发挥规划对区域发展的引领带动作用。构建新城发展总体工作框架。出台推进新城建设的“1+6+5”总体政策框架（“1”是“十四五”新城规划建设的实施意见；“6”是6个专项文件，包括支持政策、综合交通、产业发展、空间品质、公共服务、环境品质和新基建；“5”是“五个新城”规划建设行动方案），出台《深化推动新城高质量发展的若干政策举措》，围绕产业引领、能级提升、要素保障、机制创新等方面提出16条政策举措，基本形成新城规划建设发展的“四梁八柱”。编制发布首批产业细分赛道规划。遴选明确了首批6条新城特色产业细分赛道（嘉定新城：医疗器械和高端装备；青浦新城：北斗及低空经济；松江新城：仪器仪表、新能源设施；奉贤新城：美丽健康；南汇新城：大飞机全产业链），编制发布了首批产业细分赛道规划，加快构筑错位发展的产业发展格局。锚定赛道配政策，发布促进化妆品产业高质量发展若干措施、促进科学仪器发展行动方案、低空经济产业高质量发展行动方案、支持民用大飞机高端产业链等政策文件，引导相关领域资源向新城集聚。聚焦赛道落项目，推动联影医疗二期、正泰智能制造基地、辰竹仪表研发总部及智能制造中心等一批重点企业和重大项目落地新城。围绕赛道拓空间，临港南桥创新智造产业园、东方生命港青浦新城园、中移动长三角（上海）5G生态谷等一批园区开工建设，康桥生命科学园总部、械谷产业园等建成转入招商运营阶段。加快编制区综合交通规划。坚持规划先行，指导各新城立足自身发展需求，深化新城交通体系和规划布局研究，加强与所在区、全市综合交通体系的衔接，在区综合交通专项规划（2024—2035）中形成新城专章，由市级相关部门联审印发。加快重大项目建设，松江枢纽（上海松江站）投入使用，青浦新城17号线西延伸、沪嘉高速-嘉闵高架联络线建成通车。G318沪青平公路（G50金泽出入口-漕盈路）、油墩港航道整治工程先行段、松江段以及嘉松公路越江接线段等一批重大项目开工建设。

（三）以功能导入为牵引，持续推动向新城集聚资源

坚持整体谋划和协同推进，搭建市区协作、区区合作、区企合作平台，加快高能级、高水平的项目资源导入，持续提升新城能级，彰显特色优势。持续向新城导入功能。依托市级统筹协调机制，自2022年起，市发展改革委会同市经济信息化委、市科委、市国资委等12个市级部门和各新城，针对新城发展所需和短板弱项，在精准对接、供需匹配基础上，围绕企业总部、研发创新、公共服务、要素平台等连续四年推动向新城导入功能性事项。持续跟踪并协调推动各功能事项加快落地见效，推动新城进入“功能优化、资源集聚”的良性循环。深化区区结对合作。明确中心城区与新城一一结对关系（嘉定区-静安区、青浦区-长宁区、松江区-黄浦区、奉贤区-徐汇区、临港新片区管委会-浦东新区），签订合作框架协议。完善区领导互访机制，加强区相关职能部门、各类经营主体间沟通对接，围绕产业合作、文旅联动、公共服务等领域提出20项区区结对合作重点项目，推动新城与中心城资源优势互补。强化要素支持赋能。全面排摸新城低效产业用地并进行评估分类，围绕观察整改和整治退出两类开展专项处置，近两年累计处置超16平方公里。持续实施市级土地出让收入支持和净增建设用地奖励政策，针对新城基础设施、生态环境等领域区级重点项目给予市级财力支持。

（四）以优质均衡为目标，持续增强新城综合承载力

围绕补短板、促均衡、提品质，扎实推进公共服务、生态空间等重点领域项目建设，持续提升新城吸附力。持续优化教育资源配置。结合学龄人口变化趋势，科学规划布局新城基础教育规划项目，“十四五”期间，累计开办中小学、幼儿园98所。促进教育资源优质均衡，各新城所在区全部被教育部认定为义务教育优质均衡发展区。高标准、高起点打造“未来学校”，上海滴水湖学校正式开办。推动产教深度融合，出台松江、奉贤、临港大学集聚区优化提升专项行动方案，着力激发大学集聚区对区域经济的溢出效应。着力增强医疗服务供给。优化医疗资源配置和布局，截至目前，五个新城已有6家市级医院投入运营，中山医院青浦新城院区、复旦儿科奉贤院区、岳阳医院松江院区加快建设。提升市级医院新城院区内涵建设，支持6家市级三甲医院新城院区服务能级提升，推动导入一批优势学科和特色学科。推进紧密型城市医疗集团和专科联盟建设，将青浦、嘉定等区纳入紧密型城市医疗集团试点区，有效联动市区两级医疗机构资源。推动文旅商体展融合发展。冰雪之星、“在水一方”科幻馆、青立方运动中心等文体设施投入运营，临港水上运动中心开工建设，成功将上海国际赛车场停车场打造成为全市首个可容纳3万人以上的音乐节场地。持续举办F1中国大奖赛、上海帆船公开赛、中国国际女子赛艇精英赛等一系列高能级赛事，依托文旅商体展融合联动引流量、聚人气、促消费。2025年F1中国大奖赛吸引超过22万人次到现场观赛，外省市观众和境外观众占比分别达到70%和15%，票房收入比去年增加30%，经济效应较去年提升70%。出台文创开发收入分配激励试点政策，将新城区属文化文物事业单位纳入试点范围，提升场馆自我发展能力。加快建设生态宜居城市。规划建设“一新城一绿环”，截至2025年底累计完成绿环主干道贯通建设约75公里、水脉约200公里。着力完善住房保障体系，大力推进保障性租赁住房和新时代城市建设者之家建设筹措；先后出台两轮优化全市房地产市场政策措施，给予新城差异化购房政策支持。持续优化社区公共服务，出台《上海市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，将新城14个社区纳入社区嵌入式服务设施建设国家试点。

（五）以宣传推介为手段，着力扩大新城影响力

树立品牌意识，加强宣传推介，讲好“新城”故事，深化合作交流，扩大“朋友圈”、提升影响力，倾心营造主客共享、近悦远来的良好氛围。常态化展示发展成效。联合市政府新闻办连续两年共举办10场“媒体看新城”活动，由分管委领导介绍新城发展总体情况，邀请市级相关部门与多家央地主流媒体参观新城特色点位，开展全面的宣传报道，全方位展示新城建设发展成果。集中开展招商推介。持续举办“潮涌浦江”新城发力活动，由市政府主要领导参加，发布重点工作成果，围绕产业细分赛道、重点区域建设、城市功能亮点等方面集中开展招商推介，指导各新城开展各具特色的分会场活动，形成“1+5+N”的“潮涌浦江·新城发力”系列活动矩阵。打造特色宣传品牌。发布新城城市形象宣传片，在市发展改革委微信公众号创设“新城加速度”板块，及时推送市、区两级新城发展的经验做法和进展成效。加强新城宣传与市经济宣传工作机制的充分衔接，依托经济宣传例会，围绕特定主题向相关媒体和大V介绍新城发展成果。搭建沟通交流平台，举办总部企业进新城系列活动，持续推进五个新城与中心城区结对联动，加强中心城区跨国公司地区总部、外资研发中心及专业投资机构与新城的对接。

（六）以创新发展为动力，着力打造新城亮点特色

紧扣新城特色产业发展方向，针对自身在区位、产业、生态、科创等方面的独特优势，聚力打造重点示范区域，集聚政策、资金、要素等各类资源，各扬所长加快形成“人无我有、人有我优”的新城特色功能。比如，嘉定新城着力构建“一脉七星”发展新格局，将七个重点区块建设作为“新城发力”的核心空间载体，建立统筹推进的工作机制。青浦新城着力打造中央商务区，聚焦3平方公里核心区集中发展总部经济、科创经济和公园经济，以新一代信息技术为主导，与华为共同设立青浦（长三角）联合科创中心。松江新城着力提升科创策源转化能力，联合上海科学院实质性筹备建设科学仪器创新港，依托松江大学城优化提升工作机制，着力打造松江大学城科创源。奉贤新城着力塑造新城城市品牌，聚焦城市招商推介和形象展示，举办“十五五”功能跃升主题季系列活动，多维度创新宣传矩阵。南汇新城着力建设“创业之城、创客之家”，发布临港创客新政“十二条”“临港·创客之家”方案，构建“360”全周期创客支持政策服务体系，大力吸引集聚年轻创新创业人才。

改革经验

近年来，在市委、市政府领导下，市新城办按照城市发展规律和实践要求，紧扣新城独立的综合性节点城市定位，坚持规划引领、改革突破，持续推动新城高质量发展取得阶段性成效，探索形成了一些经验。

（一）高度重视，强化统筹协调

新城建设是市委、市政府完善城市化发展战略的重大战略决策，是上海优化空间布局、服务辐射长三角的重要战略部署，事关可持续发展和综合竞争力。新城建设发展工作涵盖产业发展、综合交通、公共服务、要素保障等多个领域，涉及政府、企业、社会方方面面。在工作中坚持高位推动，成立由市政府主要领导任组长的市新城发展推进协调领导小组，加强跨部门、跨领域问题研究协调。市新城办积极发挥牵头抓总作用，依托市级推进协调机制，会同市级部门统筹解决新城发展中的重大问题。

（二）市区协同，凝聚发展合力

新城建设发展工作系统性强、综合性高、涉及面广，工作中需要加强前瞻思考、全局谋划、保持定力、整体推进。市新城办在实践中发挥好市区协同工作机制作用，聚焦产业规划、综合交通规划、土地联合收储、功能导入等重点专项工作，组建市区共同参与的工作专班，强化分工协作，整合各类资源要素，形成上下联动、优势互补、同向发力的工作推进格局，合力推动各项任务加快落地。

（三）因地制宜，找准功能定位

新城资源禀赋各不相同，清晰准确的功能定位有助于在差异化竞争发展格局中取得优势。市新城办指导各新城在与中心城、邻沪地区中客观分析自身特有的比较优势，立足新城各自潜力所在和发展所需，因地制宜精准把握新城功能定位和重点方向，推动形成新城差异化错位发展格局。

（四）以人为本，打造综合功能

坚持以人民为中心的发展思想，是我们做好新城建设发展工作的出发点和落脚点，坚持产城融合、以城聚人、以人兴业，加快推动新城高质量发展。市新城办协调市相关部门在综合交通、公共服务等方面，围绕补短板、促均衡不断向新城导入优质资源。指导各新城以重点区域和特色功能为支撑，围绕小尺度、聚焦小切口，市区协同集中发力，率先出功能，以点带面推动新城综合功能提升。

【专家点评】把握新城建设核心逻辑 推动高质量发展上台阶

■ 邓智团

上海“五个新城”建设作为落实国家城市化战略、优化市域空间格局、推动高质量发展的重大举措，其核心逻辑在于构建人口集聚、产业升级、城镇建设三者良性互动的发展生态。在超大城市向“多中心、网络化”转型的关键阶段，新城凭借独立综合性节点城市的定位，打破传统“单中心集聚”的发展瓶颈，通过产业筑基、城镇提质、人口集聚的协同推进，不仅为上海高质量发展注入新动能，更为长三角城市群协同发展提供了重要支撑，对超大城市郊区新城建设具有示范意义。其成功经验至少体现在三个方面。

体制机制创新为互动发展提供了坚实保障。上海建立了高位统筹的组织领导架构，形成“市级统筹、区级落实”的上下联动机制，有效破解了跨部门、跨领域的协调难题，为人口、产业、城镇要素的顺畅流动扫清了体制障碍，为三者良性互动搭建了高效平台。

城镇建设提质为互动发展筑牢了硬件支撑。上海以“优质均衡”为目标，持续增强新城综合承载力。交通基础设施方面，构建起新城与中心城区、长三角城市的快速联通网络。公共服务资源持续优化，各新城所在区均成为义务教育优质均衡发展区，6家市级医院投入运营。生态宜居环境不断改善，保障性租赁住房加快筹措。

功能导入与品牌塑造为互动发展注入了活力。上海围绕新城特色产业细分赛道，推动一批重点项目落地，形成了错位发展的产业格局。通过举办“媒体看新城”“潮涌浦江·新城发力”等系列活动，打造环上海·新城自行车赛等自主品牌赛事，持续扩大新城影响力，实现了产业发展、人口集聚与城镇品牌提升的良性循环。

面向“十五五”，要以产业升级为牵引，因地制宜强化新城功能定位，推动新城高质量发展再上新台阶。

精准锚定产业赛道，强化产业升级的核心牵引作用。要立足各新城资源禀赋和比较优势，深化产业细分赛道规划，推动产业向高端化、智能化、绿色化转型。通过产业能级的提升，为人口集聚提供高质量就业岗位，形成“产业升级-就业吸纳-人口集聚”的正向循环。

优化人口集聚生态，夯实互动发展的人才基础。要针对新城产业发展需求，制定差异化的人才政策，重点吸引年轻创新创业人才和技能型人才。完善人才住房保障体系，降低人才居住成本。提升公共服务精准度，围绕人才子女教育、医疗健康、文化休闲等需求，持续优化资源配置，让人才“引得进、留得住、发展好”。

深化城镇功能提升，搭建互动发展的优质平台。要持续完善交通基础设施网络，强化新城与中心城区、长三角周边城市的互联互通。推进生态环境与城镇建设深度融合，拓展绿环贯通道和水脉建设成果，打造更多生态休闲空间。深化社区嵌入式服务设施建设，让城镇成为产业升级的“孵化器”和人口集聚的“栖息地”。

健全协同推进机制，保障互动发展的持续效能。要进一步强化市区协同机制，聚焦产业规划、土地保障、功能导入等重点领域，形成资源整合、同向发力的工作格局。深化区区结对合作，推动中心城区优质资源向新城持续辐射，促进要素自由流动。

（作者为上海社会科学院研究员，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘研究员）

原标题：《推进“五个新城”高质量发展，上海的答卷》

栏目主编：杨逸淇

文字编辑：陈瑜

本文作者：上海市发展和改革委员会