专家解读文章之五 | 建立健全城际铁路持续发展机制

近日，经国务院同意，国家发展改革委印发了《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》（以下简称《意见》），就推进城际铁路健康可持续发展提出一系列政策措施，为健全城际铁路行业治理体系提供了制度保障。《意见》围绕城际铁路规划建设运营全过程，对各主要环节相关主体责任进行了明确，并从加强统筹协调、完善机制制度、有效防范风险等方面推动城际铁路实现可持续发展，强调了政策的系统性、协同性和实效性。

一、明确责任主体

城际铁路规划建设运营涉及的主体多元、关联复杂，《意见》进一步厘清工作界面，落实了各方责任分工。

《意见》明确，国家发展改革委承担规划审批责任，国家铁路局履行行业监督管理部门职责，省级有关部门和铁路部门联合组织规划编制，省级发展改革部门会同交通运输部门落实规划调整评估责任，省级发展改革、交通运输部门商铁路部门依法按权限落实新建项目审批（核准）责任，地方政府落实新建项目工程质量安全监管责任，城际铁路运营企业落实安全主体责任，有力推动了城际铁路行业治理体系的完善。

二、强化统筹协调

城际铁路发展是复杂的系统工程，要素资源需求广、利益平衡难度高，特别是涉及跨行政区域的城际铁路，更需要从区域整体效益角度进行充分衔接，从而确保项目顺利推进。对此，《意见》在规划建设运营等多方面提出加强统筹协调的具体举措。

一是加强中央层面在全局统筹上指导协调。《意见》明确，“国家发展改革委会同自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局、中国国家铁路集团有限公司等有关单位统筹推进城际铁路发展”，加强指导协调。

二是鼓励路地双方在运营管理上协商合作。《意见》明确，“支持地方政府因地制宜选择城际铁路运营管理模式”，“鼓励中国国家铁路集团有限公司及其下属企业与地方政府公平协商开展地方自主运营”。

三是支持地方政府在跨省协调上健全机制。《意见》明确，“支持城市群加强跨省协调，联合审查项目技术方案，加强线路走向、技术标准等跨区域衔接，实现统一规划、协同建设、同步运营”。

三、加强制度供给

从城际铁路规划建设运营的实际需求看，铁路行业现行法规制度和标准规范还存在一些短板。比如，从全国范围看，目前只有广东、湖南、海南、湖北等少数省份出台了城际铁路运营管理办法，行业层面还缺少具有统一指导性的政策法规依据。对此，《意见》结合相关主体责任划分，在多处提出有关举措。

一是推动行业监管部门加快配套规则标准制定。《意见》指出，由国家铁路局“制定完善城际铁路建设运营、服务评价和运营安全评估等标准规范，研究制定城际铁路运营管理办法”，用以指导支持地方相关实践。

二是推动地方政府部门加强体制机制改革探索。《意见》指出，“支持地方政府改革优化运营管理体制机制，充分运用新技术，有序实现城际铁路与干线铁路、城市轨道交通、市域（郊）铁路票制互通、支付兼容、安检互认、信息共享、应急联动”。

三是推动运营服务主体持续健全运营相关机制。《意见》指出，包括国铁集团及其下属企业、地方自主运营主体在内的城际铁路运营企业，要“建立公开透明、公平合理的清算机制，推动地方自主运营的城际铁路与干线铁路跨线可持续经营”，“合理确定票制票价，积极探索计次票、定期票、联程票等多样化票制”。

四、注重可持续发展

城际铁路项目投资规模大、回报周期长，《意见》落实基础实施适度超前、不能过度超前的要求，坚持需求导向、问题导向和目标导向，统筹发展需求、支持能力和建设节奏，注重投入产出，要求在全生命周期贯穿可持续发展的理念。

一是由需求定准入。《意见》明确，“新建城际铁路近期双向客流密度不低于1500万人次/年”。二是看存量定增量。《意见》指出，“对于项目开通运营5年后、双向客流密度仍未达到预期指标50%的，以及项目开通运营10年后未实现现金流平衡的地区，暂停审批（核准）新建城际铁路项目”。三是保支出重长效。《意见》强调，“地方政府严格落实政府支出责任，建立透明规范的城际铁路建设、运营、维护资金投入长效机制”。四是防风险守底线。《意见》强调，“对违规举债融资或未落实偿债及运营补亏资金来源的项目，一律不得审批（核准）。债务高风险地区不得新增地方政府债务用于新建城际铁路项目”。五是拓渠道探新路。《意见》指出，“拓展多元化投融资渠道，积极吸引社会资本参与，鼓励金融机构依法合规探索提供适合城际铁路项目的金融产品和服务模式”。（作者李连成 王杨堃 国家发展改革委综合运输研究所）