关保英 马慧颖｜论《行政执法监督条例》的法治向度

《行政执法监督条例》的颁布施行，在我国行政法治进程乃至整体法治建设中都有着非常重要的地位。该条例的法治形式相对微观，法治向度具有超越性。条例最核心的法治向度体现在充实法治监督体系、补足行政监督短板、厘清行政执法监督定位、构型行政执法监督范式、提升依法行政水平、确立行政执法时代纬度等十个方面。条例出台后，我国行政执法质量、依法行政水平、法治政府建设成效有望得到系统性提升，其在立法技术方面积累的经验也将对我国行政基本法典的制定有所助益。

2025年12月23日，国务院颁布了《行政执法监督条例》（以下简称《条例》），并于2026年2月1日起施行。《条例》在我国行政法治建设中具有非常重要的地位，在一系列方面形成了法治建设，特别是行政法治建设的新向度。本文试对《条例》形成的这些法治向度作系统解读。

一、充实法治监督体系

2014年10月23日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式发布。作为我国全面依法治国战略的顶层设计文件，其明确提出要构建完善的法治监督体系。然而，受到当时法治建设阶段、制度设计理念以及实践操作条件等多重因素的制约，这一时期的法治监督体系存在明显的不完善之处。从体系构建来看，法治监督缺乏系统性的框架设计，各监督环节之间衔接不畅，未能形成覆盖行政权力运行全过程的监督网络。从实践运行来看，法治监督的功能分散、手段单一、效果有限等问题突出，难以有效应对行政执法实践中存在的日益复杂的难题。因此，对2014年确立的法治监督体系进行充实和完善，成为新时代推进全面依法治国向纵深发展的必然要求。

《条例》的颁布实施，正是顺应这一时代需求的重要举措，其中第3条明确规定：“行政执法监督是行政监督的重要内容，是统筹行政执法工作的基本方式，是党和国家监督体系的重要组成部分”。这一法律定位不仅从制度层面确认了行政执法监督在国家监督体系中的重要地位，更从实践层面为法治监督体系的充实提供了具体路径，使我国法治监督体系在行政法治领域实现了从框架性构想向系统性实践的跨越。

二、补足行政监督的短板

行政监督的概念和认知在我国已有较长的历史，学界和实务部门通常都将对行政权的内外在监督框定为行政监督。应当说，行政监督的概念相对比较成熟，它是指行政系统以及行政系统之外的国家机关或者其他主体对行政权运行的监督。从行政系统内部来看，上下级之间的监督、监察体制改革之前国家监察机关的监督、甚至审计监督都是行政监督的有机构成；而行政系统外部的人民代表机关的监督、司法监督、社会监督等也都是行政监督的主要方式和内容。然而，传统的行政监督中并没有专门对行政执法监督以及相应的制度体系进行构造。从这个角度讲，传统的行政监督尽管主体多元、形式多样，既包括行政系统内部的同体监督，也涵盖行政系统之外的异体监督，但行政执法监督的缺失始终是制约其监督效能的短板。

《条例》的颁布则弥补了行政执法监督的制度空白，开辟了行政监督的新路径。该条例聚焦于行政执法及其过程，通过对行政执法监督的原则、范围、方式以及监督结果的处理等进行制度设计使得行政执法的监督更显专业化、规范化。从行政监督的理论演进和实践发展来看，行政执法监督非常好地完善和弥补了传统行政监督存在的短板。此一方面的法治向度不可低估，它使得我国行政法治语境下长期存在的行政监督概念呈现出了周延化和精准化的趋势。

三、厘清行政执法监督的定位

《条例》出台后，司法部负责人就条例颁布及其内容构造的有关问题回答了记者提问。首先，司法部负责人从我国监督体系的重要性，从行政执法存在的乱象，从营商环境、依法行政和法治政府建设等方面分析了《条例》出台的背景。关于《条例》的法治定位，负责人明确表示该条例是国务院关于新时代行政执法工作的重大战略部署，是行政执法制度化完善的最基本的路径。更为重要的是，《条例》的实施将进一步推动我国行政执法主体的规范化、执法程序的理性化、执法行为的精准化。

就行政执法监督方式这一问题，司法部负责人做了三个方面的回应。一是在常规监督层面，要通过日常化、具体化和长效化手段对执法工作进行全方位、全流程的监督。二是要强调重点监督，明确采取挂牌督办、提级监督等方式的运用及其相应的条件。三是加强了专项监督，明确省级以上人民政府行政执法监督机构根据党中央、国务院决策部署，对关系经济社会发展大局、人民群众切身利益的特定领域、特定问题开展专项监督。

关于行政执法监督的始点和终点究竟在哪里，发言人也作出了回应：就是要通过行政执法监督改善行政执法的环境，通过行政执法监督强化行政过程的社会功能，通过行政执法监督增加人民群众的认同感和获得感。为此，《条例》设置了监督处理专章，对监督中所发现问题的后续处置机制进行规范。为使行政执法监督能够长期、稳定且有效地运行下去，配套的保障机制不可或缺。

针对《条例》在行政执法监督工作保障方面的规定，发言人也从三个方面做了解读。一是加强行政执法监督队伍建设；二是推进行政执法监督所依赖的行政执法规范化建设；三是强化信息化建设，运用现代技术手段提升执法监督效能，尤其强调信息与数据共享在该过程中的关键作用。

在我国尚未出台行政程序法的背景下，行政执法监督应当以何种方式推进、达到何种成效，并最终形成机制化、长效化的运行模式，均需在实践中予以探索和尝试。笔者认为，目前《条例》以44个条文将行政执法监督宏观、中观、微观等方面的问题做了全覆盖的规定，通过明确执法监督的依据、原则、范围、方式及结果运用等内容，实质上进一步厘清了新时代行政执法监督的法治定位。

四、构型行政执法监督范式

在《条例》出台之前，我国行政系统已在实践中形成多样的执法监督形态，如开展执法督查、对特定敏感执法领域组织专项检查等等。这种以问题为导向的执法监督模式虽然具有灵活性的优势，但行政执法监督作为法治监督体系的构成部分、作为一种法律行为，应当形成相应的范式，而不能长期处于碎片化、个别化的状态。可以说，《条例》的颁布实施，标志着我国行政执法监督范式的形成。行政执法监督作为一种范式，应当有下列一些构成要素及其连结方式。

首先，《条例》厘清了行政执法监督所应秉持的相关理念，如系统性、整体性、协同性等等。其次，《条例》确立了行政执法监督的原则，如遵循规范与指导并重、预防与纠错并重、监督与保障并重原则。对于行政执法监督的主体，《条例》第6条明确规定“县级以上人民政府司法行政部门是本级人民政府的行政执法监督机构，代表本级人民政府承担行政执法监督具体事务，负责实施行政执法监督工作，定期向本级人民政府报告行政执法监督工作情况。”

就监督对象而言，其主要针对的是下级行政机关。这也表明，行政执法监督属于行政系统内部的层级监督，其重点在于对行政主体的行为约束，而非针对公职人员个体。在监督的内容方面，《条例》覆盖了包括行政执法的全过程及相关制度机制，例如第11条规定：“行政执法监督机构应当加强对行政执法行为的监督，督促行政执法机关提升行政执法质效，依法开展行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政给付等工作”。关于行政执法监督方式，《条例》所确立的监督方式灵活多样。例如，第14条规定：“行政执法监督机构根据工作需要，综合运用日常监督、重点监督、专项监督等方式，对行政执法工作进行全方位、全流程、常态化、长效化监督”，第17条规定：“行政执法监督机构对行政执法主体资格进行确认，对经确认有行政执法主体资格的，按程序向社会公示。行政执法监督机构按照规定对行政执法人员资格进行审核，对符合法定条件并通过行政执法资格考试的，制发行政执法证件，确认行政执法人员资格”。

行政执法监督过程中，监督主体为达成监督目的，必须运用一系列监督手段，其产生的行政法上的效果将直接关系到行政相对人的权利与义务。这便要求在行政执法监督过程中相关手段的运用要有法律依据，要具有合法性。《条例》第22条规定：“开展行政执法监督可以采取下列措施：（一）要求行政执法机关自查、说明情况；（二）开展检查、访谈、暗访；（三）组织座谈、听证、统计、评估；（四）调阅、复制与监督事项有关的资料；（五）约谈行政执法机关负责人或者相关责任人；（六）其他必要的措施。”监督处理环节是行政执法监督的落脚点。监督主体完成监督行为后，要依据调查结果作出具有法律意义的分类处理。笔者注意到，《条例》所强调的是对违法行为的纠正，就是让行政执法与法律规范相契合，与社会公众的诉求相一致，例如第26条规定：“行政执法监督机构对行政执法监督中发现的问题，根据不同情形制发行政执法监督督办函、行政执法监督意见书或者报请本级人民政府制发行政执法监督决定书等督促有关行政执法机关予以纠正。行政执法监督机构对发现的问题能够当场纠正的，应当督促有关行政执法机关立即纠正。”监督结果的运用关乎行政执法监督工作的权威性，《条例》第34条明确规定：“各级人民政府应当加强行政执法监督结果运用，并将行政执法监督结果作为法治政府建设成效评价的重要内容”，这便从长远上强化了法治政府建设。

总而言之，《条例》通过系统化、精细化的制度设计，塑造一种新的行政执法监督范式，展现出高度的制度刚性。

五、规范行政执法行为

如前所述，《条例》的制定有它的社会需要和法治进步等背景。从社会层面上讲，随着我国行政法治实践的积累，公众对执法活动的期望值不断提高，他们与行政机关之间已经建立起良性的互动与信任关系。但同时，个案中行政相对人及其他当事人对行政执法的不满情绪依然存在，这反映出行政执法实践本身仍存在许多亟待改进的问题。作为一种社会现象，其在一定程度上影响了法治社会建设，也意味着，行政系统与社会公众之间建立稳定、互信的长期关系还有诸多障碍要克服，还有较长的路要走。这构成了《条例》颁布的重要社会文化背景。

在法治层面上，目前我国部分行政行为仍处于一种缺失行政程序规范的“法治真空”状态，这便导致行政执法中乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等现象时有发生，违规异地执法、趋利执法仍然存在。这样的执法行为不仅阻碍了法治政府建设的进程，也制约了营商环境的优化。无论是从法治建设的内在要求，还是从社会文化发展的外部期待来看，都迫切需要国家对行政执法活动进行系统且有效的规制。《条例》在第1条就确立了“促进严格规范公正文明执法”的立法宗旨。事实上，该行政法规的最高价值取向就在于规范行政执法行为，《条例》第36条规定：“国务院行政执法监督机构应当研究制定行政执法规范化建设标准，督促行政执法机关加强行政执法规范化建设”。该条文明确提出行政执法应在《条例》颁布后尽可能形成相应的标准，以行政执法监督构造高质量的行政执法。笔者认为，《条例》出台后，我国的行政执法建设将会有飞跃式发展。

六、强化法治政府建设

《条例》第1条是对其制定依据、目标以及立法宗旨的规定，明确提出了“强化法治政府建设”的立法目标。换言之，《条例》旨在借助对行政执法的监督，推动实现法治政府建设这一较高层次的目标。我国在推进法治政府建设的进程中付出了长期而不懈的努力。早在2004年，国务院就制定《全面推进依法行政实施纲要》，对法治政府建设的多项内容作出了详实的规定，如要求政府行政系统要形成良好的运作机制、秉持开放和包容的精神，并在持续提升行政效率的同时逐步实现自身的优化。在此基础上，2015年我国又颁布了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，从四大方面、共44条，对法治政府建设进行了全面而系统地拓展和升级。2021年，《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》的出台，用十个章节、共35条，几乎涵盖了法治政府建设的各个方面，如明确提出要“健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行”。上述文件共同勾勒出我国法治政府建设从初步探索到全面覆盖、再到系统化构型的演进路径，标志着其已进入相对完善的发展阶段。

尽管如此，我们也应当看到，当前我国法治政府建设仍面临诸多挑战。例如，我国尚未制定统一的行政基本法典，诸多行政程序未被规定，机构编制政策法规的法律位阶也相对较低，难以对政府行政系统内部诸关系作出刚性规定。进而言之，要在2035年实现法治国家、法治政府和法治社会基本建成的大目标，仍需在制度建设与实践层面付出更多努力。《条例》的颁布为法治政府建设提供了新的抓手，其基本内容在于对行政执法工作进行监督。在推动依法行政水平高质量提升的同时，该条例也有助于打造更加规范、透明的政府形象。这一点在《条例》的具体条款中能够得到佐证，例如第24条规定：“行政执法监督机构应当通过开展政策解读、答复有关问题、发布典型案例等方式，加强对行政执法工作的指导，促进行政执法机关和行政执法人员依法履行职责。行政执法监督机构应当加强对行政执法普遍性、规律性问题的研究，总结解决行政执法问题的经验，提出关于改进行政执法工作、完善相关行政执法制度的建议”，第26条规定：“行政执法监督机构对行政执法监督中发现的问题，根据不同情形制发行政执法监督督办函、行政执法监督意见书或者报请本级人民政府制发行政执法监督决定书等督促有关行政执法机关予以纠正。行政执法监督机构对发现的问题能够当场纠正的，应当督促有关行政执法机关立即纠正。”这两个条文不仅契合了法治政府建设的内在要求，也促进了依法行政水平的提升，进一步强化了法治政府建设的制度实效。

七、提升依法行政水平

依法行政是行政法治的精神实质，法治发达国家的行政法学理论中就有自然公正、越权无效、程序正当等重要的理念和原则。这些理念和原则均以不同的形态和表述融入各国的行政法文件中，其要求行政权在任何情况下都不能与法律法规相抵触；在缺乏法律依据时，行政机关不得为行政相对人及其他社会公众创设义务；行政赋权行为应当保持一视同仁、同等对待，禁止选择性适用、厚此薄彼；自由裁量权的行使必须遵循比例原则；要求在给付行政的时代背景下，行政主体更需积极作为，不得懈怠或放弃行使职权。

我国依法行政理念的形成与发展历时较长。早在上世纪80年代初，“依法行政”的概念就已见于我国党政机关的文件中。1999年宪法修正案在第五条增加一款，作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。此后，学界和实务部门逐步形成共识，认为依法治国的关键在于依法治权，亦有相关论述强调依法治国的关键是依法行政。由此可见，依法行政与法治政府建设是相辅相成、协同共进的。作为公法领域的一项重要原则与价值判断，依法行政在内涵上比法治政府建设更具方法论意义。

正因为如此，《条例》第1条便将“提升依法行政水平”列为立法目的之一。《条例》对监督范围、监督方式尤其关于监督处理的规定都紧紧围绕依法行政水平的提升而展开，其诸多条文充分体现了依法行政的精神。例如，第27条规定：“对行政执法机关应当履行而未履行行政执法职责的，行政执法监督机构可以制发行政执法监督督办函，督促其依法履行职责。行政执法机关应当按照行政执法监督督办函的要求及时履行行政执法职责，并在规定时限内向行政执法监督机构报送纠正情况”。后续有关行政执法监督中的纠错机制所追求的较高价值取向即在于此。

八、形成行政系统内部的理性关系

黑格尔在《法哲学原理》、马克斯·韦伯在《经济与社会》等著述中都揭示了行政系统内部的关系形式。卡尔·马克思在《黑格尔法哲学批判》和《法兰西内战》中也关注到行政系统内部的层级制。一方面，行政系统内部关系有层级制的不二构型；另一方面，行政系统内部必须保持自洽性，这意味着无论其关系多么错综复杂，都需遵循系统原理和目标导向。这些关于行政系统内部关系的论述是科学的，并对我国行政系统的内部建构产生了不同程度的影响。

然而，我国在行政系统关系的法治构建中还存在一些不具体、不周延的方面，如有观点将行政系统内部上下级之间的关系定性为包容与被包容的关系，就是上级行政机关在职权行使的过程中可以完全覆盖甚至取代下级行政机关的职责乃至于行为。这显然是一种错误认知。严格地讲，行政系统内部上下级之间应是一种法律关系，就是通过法律规范将上下级之间联系起来，使得上级对下级享有一定的权利并承担相应义务；反之，下级对上级同样有一定的权利和义务。基于权利和义务构建的上下级关系远比通过命令和服从、请示与汇报进行联系要科学、合理得多。

目前，我国政府组织法对行政系统内部上下级之间关系的规定还不十分具体。这便导致了在行政法治实践中，下级常常为义务主体，而上级则是权利主体。《条例》在规范行政执法监督的同时，实质上也在构造一种上下级之间的理性关系。即是说，行政执法监督体现为上级对下级的监督，但整个监督的过程是受方式、方法和程序制约的，上级监督机构不得越权采取不当的行为。《条例》第8条规定：“行政执法监督机构应当严格依法履行监督职责，不得以监督代替行政执法，不得滥用职权干预行政执法，避免增加行政执法机关负担”。该条文明确上级机关的行政执法监督绝不能够替代下级行政机关的执法行为，也不能滥用职权干预下级行政机关的执法行为，从而为下级机关履行执法职责增添了法律上的底气。尽管《条例》对行政上下级机关理性关系的构建较为微观，但它为我国后续行政组织法的修订和行政法典的制定提供了有益思路。

九、营造数字行政执法的气场

数字法治问题是我国法学研究新的增长点，行政法学界有关行政法的数字化研究方兴未艾，行政法中的数字化运用似乎也比其他部门法来得更加深入。一方面行政系统面对数字平台及其他数字化社会场景，必须采取相应的法律与行政措施予以回应和规范。例如，针对网络暴力等行为，行政机关可依法通过行政处罚等手段进行治理。另一方面，数字化手段在行政执法中的应用越来越普遍，新《行政处罚法》也确立了数字执法收集证据需经法制和技术审核的原则性要求。数字化对行政法治带来的第三个方面的冲击还体现在诸多新兴数字现象之中，如低空经济、无人驾驶、元宇宙及算法应用等。这些新型社会关系与行为模式首先对行政法产生冲击，其后才延伸至刑法、民法等其他部门法。这主要是因为行政法在社会治理中承担着广泛职能，包括但不限于设定社会关系、分配社会角色、确定权利义务以及塑造社会秩序等。

关于行政法治的数字化议题，《条例》作出了积极回应，明确要求行政执法监督必须涵盖数字执法内容，并鼓励行政机关在监督过程中积极运用大数据等技术。例如，《条例》第37条规定：“国务院行政执法监督机构应当提升全国行政执法监督信息一体化水平，对相关行政执法行为信息进行归集，运用大数据、云计算、人工智能等对行政执法过程中存在的问题进行快速预警，实现精准、高效、实时监督。省、自治区、直辖市人民政府行政执法监督机构应当组织建设本行政区域的行政执法监督信息系统，加强数据共享，提高行政执法监督效能”。该规定为行政执法的数字化转型提供了制度支撑，与之形成协同共进的关系，营造数字行政执法的气场。

十、体现行政执法的时代维度

行政执法监督以行政执法活动为对象，而行政执法则与行政权的运作密不可分。申而论之，这两者都是当代行政法治的核心问题。我国行政法治的发展经历了若干历史阶段，每一个历史阶段都受到不同的行政法理论基础影响。在建国初期，我国行政法就以“管理论”为理论基础，凸显行政高权在行政法治中的地位。后来，随着法治发达国家行政法学理论的引入，“控权论”一度取代“管理论”成为主要的理论范式。我国相继出台的三部行政救济法及行政救济制度的形成就非常好地彰显了“控权论”，因为救济制度在保障行政相对人权益的同时，还具备规范与约束行政权力的双重功能。进入21世纪后，随着我国加入世贸组织，行政法的理论基础又有了一些变化。尤其是市场经济的发展，行政法理论基础进一步转向“契约论”。《行政许可法》确立的信赖利益保护原则从实质上打开了契约精神的大门，行政合同、行政特许、私方当事人履行行政职能等形式进一步将契约理论转化为制度实践。

进入新时代，我国的社会主要矛盾发生了深刻变化，已转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。如何解决这一矛盾，需要包括公法在内的整个法律体系共同作出回应。行政机关作为行使公权力的主体，需要积极为社会公众创造物质财富和精神财富，这便使得行政法理论基础中的“给付理论”或者我国传统上称谓的“服务论”有了存在的必要和空间。近年来，我国在诸多政策性法律文件中强调公权主体要为社会公众提供公共服务，要充分彰显法治的人民性。《条例》在此方面有一系列的规定，例如第7条要求行政执法监督机构承担相应的指导、协调、组织、统筹职责。《条例》第21条规定：“省级以上人民政府行政执法监督机构根据党中央、国务院决策部署，可以结合人大代表建议、政协提案、监察建议、司法建议、检察建议、行政复议建议等反映的行政执法问题，对关系经济社会发展大局、人民群众切身利益的特定领域、特定问题开展专项监督”，该条文不仅强调行政执法监督工作应当回应公众关切，同时也要求在行政系统内部监督的基础上，引入人大代表、政协委员、行业代表、专家学者、新闻工作者等多方社会力量参与行政执法监督过程，体现了行政执法的时代维度。

王 健 郭 骏

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