瞭望 | 规范裁量推进依法行政

　　行政裁量权基准制度的核心价值在于通过规则化和程序化的方式，使行政机关在保持必要裁量空间的基础上，将裁量过程转化为可解释、可检验、可比对的规范化流程

　　单一基准易导致“过罚不当”或“一刀切”执法，如何在坚持法治统一前提下兼顾地方实际与监管对象差异，成为制度完善的关键

　　一个成熟的裁量基准体系，应以国家层面的制度框架为统领，明确统一的裁量要素清单、法定的裁量阶次、科学的划分逻辑与规范的制定程序

　　应强化分类裁量与价值导向，在设定与适用裁量基准时，深刻把握不同监管目标的内在要求，并精准识别不同经营主体的特质

　　文 | 王敬波 钟汶锐

　　党的二十届四中全会在基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，对法治政府建设作出新的战略部署，明确提出“完善行政裁量权基准制度”，将其作为严格规范公正文明执法的核心抓手。

　　这一部署既延续了党的二十大报告关于“健全行政裁量基准”的法治中国建设要求，也为从根本上破解行政执法中“类案不同罚”“裁量畸轻畸重”等突出问题指明方向。

　　推动行政执法从粗放到精准

　　当前，我国经济社会已进入高质量发展新阶段，行政裁量的领域从传统秩序维护拓展至风险防控、营商环境优化、数字治理等多元场景，人民群众对行政执法公平性、透明性与可预期性的期待日益提升。系统推进行政裁量权基准制度完善，既是推动治理方式从经验治理向规则治理转型的必然要求，更是加快建设法治政府、提升国家治理效能的重要支撑。

　　行政裁量权基准制度的本质，是行政机关基于行政自我拘束原则与平等原则，对法定裁量空间进行“理由的规范化”建构。就其法律定位而言，裁量权基准是行政机关为统一行使裁量权而制定的具体规则。根据规范内容与层级的不同，其发布形式既可以是规章，也可以是行政规范性文件。

　　行政裁量权基准制度的核心价值在于通过规则化和程序化的方式，使行政机关在保持必要裁量空间的基础上，将裁量过程转化为可解释、可检验、可比对的规范化流程，有效防范因个人经验、主观偏好导致的执法随意性，保证行政行为的尺度一致和理由充分。它既是防止行政恣意的制度性安排，也是保障行政相对人权利的现代治理工具，更是推动依法行政从“有规可依”走向“规则可执行”的关键支点。

　　从权利维度看，对外公开的基准为行政相对人提供了行为后果的预判依据，减少信息不对称带来的权益风险，无论是经营主体应对监管执法，还是普通公民面对行政处理，都能以基准为依托主张合法权利，是以人民为中心的发展思想在法治建设领域的具体体现。

　　从治理维度看，裁量基准通过统一执法尺度，解决“类案不同罚”导致的法治统一性问题，同时将抽象法律授权转化为具体操作规则，降低基层执法的操作难度，推动行政执法从粗放式转向精准化，为优化营商环境、提升治理效能打牢制度基础。

山东省曹县税务局工作人员走访企业介绍减税降费助企发展政策（2025 年11 月 28 日摄） 郭绪雷摄 / 本刊

　　亟待合理确定裁量因素权重

　　近年来，在中央政策推动与地方实践探索下，我国行政裁量权基准制度建设已取得显著成效。

　　从覆盖领域看，市场监管、生态环境、交通运输、应急管理等重点执法领域已基本建立起系统的基准体系，覆盖高频执法事项。

　　从层级推进看，31个省（区、市）均已出台地方裁量基准管理办法，设区的市依据当地情况制定具体基准，部分县区结合基层执法需求进一步细化了操作细则。

　　从技术赋能看，部分地区在数字政府建设推动下，将裁量基准嵌入执法信息系统，实现类案自动比对、裁量偏离预警、理由自动生成，为统一执法提供有力的技术支持。

　　与此同时，相关制度建设仍面临深层次的矛盾，体现为理论与实践的双重挑战。

　　在理论层面，裁量基准的“科学性”量化难题尚未完全破解，部分领域裁量因素设置逻辑支撑不足，有的仅考量单一因素而忽视多元利益权衡，权重分配未能构建多要素协同机制，难以应对复杂个案中的利益平衡需求。如何合理确定裁量因素的权重，构建多要素协同的评估机制，避免“单因素决策”带来的片面性，仍需深入研究。

　　在实践层面，全国统一尺度与差异治理的矛盾较为突出，我国不同地区的发展水平、行业的风险特征、经营主体的承受能力各异，对执法的需求不同。单一基准易导致“过罚不当”或“一刀切”执法，如何在坚持法治统一前提下兼顾地方实际与监管对象差异，成为制度完善的关键。

天津市公安局联动天津市应急管理局、市消防 救援总队、蓝天救援队等在天津海河耳闸水域联合开展 2025 年防汛救援暨水上突发事件应急处置 联合演练（2025 年 7 月 5 日摄） 孙凡越摄 / 本刊

　　系统构建完善基准体系

　　完善行政裁量权基准制度，需坚持法制统一、程序公正、公平合理、高效便民的原则，构建系统完备、运行有效的裁量基准治理体系，使制度能够在跨领域、跨地区、跨群体中获得有效执行。构建这一体系，需多措并举、协同推进。

　　首先，筑牢制度根基，加快完善顶层制度设计，研究制定、修订有关行政裁量权基准制定与管理的法规或规章，为基准的制定程序、内容和监督管理提供统一规范。

　　一个成熟的裁量基准体系，应以国家层面的制度框架为统领，明确统一的裁量要素清单、法定的裁量阶次、科学的划分逻辑与规范的制定程序。将裁量因素、裁量幅度、裁量程序、公开责任等关键内容纳入统一规范，并确保裁量基准制定经过典型案例梳理、专家论证、公众反馈、合法性审查等环节，为全国裁量基准提供统一的制度基础。在此基础上，进一步推动各地区各部门制定具体实施办法，形成上下衔接、协调一致的制度体系。

　　其次，应将地区差异和行业特性纳入行政裁量权基准制度设计的重要考虑因素，正确处理统一与差异、规范与弹性之间的关系，建立制度化的差异适配机制。各地区各部门可在法定边界内结合经济社会发展水平、行业风险类型和治理能力进行精准调试。例如，在具体实施中，东部地区可探索建立更加精细化的裁量标准，针对新经济、新业态特点制定专门的监管规则。中西部地区则可立足本地实际，在确保执法刚性的同时注重发挥行政指导、行政建议等柔性执法方式的作用。

　　最后，在制定裁量基准时，将行为危害性、社会风险程度、主体特征、主观过错、违法后果与补救能力、公众接受度等关键裁量要素通过制度予以明确和规范，使各类情形的裁量逻辑更加清晰。这样，既可将统一尺度和地方差异以制度方式加以衔接，防止不当从宽或从严，也能避免“各自为政”突破法定边界。

浙江省嘉兴市南湖区市场监管局执法人员在进行春节前食品安全专项检查（2025 年 1 月 14 日摄） 徐昱摄 / 本刊

　　科技赋能提升执法效能

　　随着人民群众法治观念不断增强，公众对于公平正义的期待越来越高。科技赋能不仅能有效提升执法的一致性，更能通过大数据分析，持续评估基准的适用效果，为行政裁量权基准制度的自我完善提供数据支撑。执法机关应通过数字化平台建设把线下的法律规定体现为线上的技术标准，有效提升法律适用的统一性与办案程序的规范性。

　　构建执法工作数字化平台是一项系统工程，应加强顶层设计，加快研究制定推进平台建设的指导意见，明确平台的功能定位、架构体系、业务流程等。

　　中央和省级层面应着力推进平台建设，提高集约化程度。探索通过整合各领域、各地方基准文本与典型案例，逐步建立全国统一的裁量基准数据库，实现一键查询与类案检索；开发智能裁量辅助系统，将裁量的关键要素转化为具体算法，实现“个案录入—要素匹配—效果建议—偏离预警”的智能化流程；依托大数据构建裁量效果评估模型，通过基准适用率、类案一致性指数、行政复议纠错率等指标定期评估基准合理性，为制度修订提供依据。

　　分类裁量实现精准治理

　　制度完善离不开明确的价值引领，应强化分类裁量与价值导向，在设定与适用裁量基准时，深刻把握不同监管目标的内在要求，并精准识别不同经营主体的特质，以此平衡形式公平与实质公平，实现执法效果与社会效果的统一。

　　第一，依据不同监管目标，裁量基准的考量因素应各有侧重。

　　在食品药品、安全生产等以风险防控和安全保障为核心目标的领域，基准设定应将危害后果的严重性、风险发生的可能性、风险扩散范围等作为核心考量因素，采取更严格的裁量尺度，体现“零容忍”的预防原则。

　　在反垄断、反不正当竞争等以维护市场秩序和促进公平竞争为目标的领域，应重点考量行为对市场结构的破坏程度、竞争秩序的损害范围、是否存在主观恶意等因素，尺度拿捏需精准，既要严厉震慑违法行为，又要避免误伤市场活力。

　　在教育、医疗等以保障民生福祉和社会稳定为目标的领域，裁量时必须将群众切身利益的受影响程度、违法行为的可补救性、相对人的实际承受能力置于突出位置，充分体现执法温度。

　　面向以鼓励创新和包容审慎为目标的新业态，基准设计应充分设置“试错容错”的弹性空间，将是否积极预防和化解违法风险、是否主动消除影响等作为重要考量，避免简单惩戒，着重引导规范。

　　第二，针对不同经营主体，裁量基准需依据主体类型实施分类指导，持续追求实质公平。

　　对于治理结构完善的大型企业，基准应强调其合规管理的主体责任，考量因素侧重于其内部制度是否健全、违法行为是否属系统性失察。

　　对于中小企业，基准设定应体现“帮扶式”监管思维，将整改意愿与速度、对企业正常经营的影响作为关键因素，优先运用指导、警示、从轻处罚等手段，助力其合规成长。

　　对于小微企业、个体工商户及特定特殊群体，则需强化“教育引导”原则，将主观过错大小、生计影响程度、认知与纠正能力作为核心考量，避免因处罚不当影响其生存发展。

　　立体监督保障制度权威

　　制度的权威在于执行，而执行力的维系离不开一套严密、立体的监督保障体系。

　　首先，将裁量基准适用情况纳入行政执法责任制考核，并通过类案一致性、裁量偏离率、复议纠错率及公众满意度等指标开展常态化监测，及时识别执行偏差，为完善基准内容和适用规则提供依据。

　　其次，建立行政裁量权基准适用的监督和沟通协调机制。行政裁量权基准是行政机关自我规范和约束自由裁量权行使的重要制度。应研究建立以行政执法监督等行政监督为主的监督制度机制，发挥行政复议的监督作用。研究行政审判等外部机制发挥作用的机理，对行政机关依法行使行政裁量权的行为应当保持谦抑，予以尊重。发现适用的行政裁量权基准不适当时，应加强工作衔接沟通，及时向行政机关反映情况，进行研究处理。

　　再次，为确保行政裁量权基准制度具备持续适用的生命力，应建立并严格落实动态调整机制，一旦其所依据的法律法规修改或客观情况发生重大变化，及时开展评估、修订和更新，保障裁量基准的时效性与科学性。

　　建立一套严密、立体的监督保障体系，基础性要求是坚持公开透明，通过公开裁量基准文本、适用理由和处理结果，增强规则可理解性和运行透明度，推动形成“以制度管权、以公开促公正”的良性机制。

　　当前，应以更加系统、更加精准、更加智能的方式推进行政裁量权基准制度建设，在总结各地实践经验的基础上，完善制度框架与制度体系。推动裁量基准与信用监管、风险监管等新型监管机制深度融合，形成协同高效的监管体系。加强行政执法人员培训，提升运用裁量基准的能力水平，确保制度在实践中落地见效。通过全方位的制度约束和高透明度的运行机制，让行政裁量权基准制度在维护公平正义、促进社会和谐、推动高质量发展中发挥更大作用，使其真正成为法治政府建设的坚实基石，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。

　　（王敬波：黑龙江大学党委副书记、校长；钟汶锐：对外经济贸易大学法学院博士研究生）■