丁亮华：巡回法庭的功能审思与制度回归 | 法学研究202601

【作者】丁亮华（中南大学法学院教授）

【来源】北大法宝法学期刊库《法学研究》2026年第1期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：最高人民法院设立巡回法庭，初衷是审理跨行政区域重大行政和民商事案件，以推动司法“去地方化”改革，而在实际运行中，这一功能结构逐渐转向以“两个有利于”为导向的复合形态，即有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷，有利于最高人民法院本部集中精力履行核心职能。“重心下移—就地解纷—诉讼便民”的价值取向，赋予最高司法权通过巡回方式参与社会治理以正当性；“分流案件—统一司法—政策形成”的制度设定，为最高人民法院优化自身职能提供了可能路径。但是，上述功能空间的展开仍受现实条件的限制和既有体制的约束。近年来巡回法庭经历的一系列调整，有其复杂的原因逻辑与现实考量。未来巡回法庭有必要回归其设立初衷，将核心职能收束于跨行政区域重大案件的审理，并通过审级制度重构与管辖机制调整，重塑其“去地方化”的制度定位。

关键词：巡回法庭；司法去地方化；跨行政区域案件；就地解决纠纷；统一法律适用

目次

引言

一、从“去地方化”到“两个有利于”

二、“第一个有利于”的功能限度

三、“第二个有利于”的实现可能

四、回归“去地方化”的制度重塑

结语

引 言

在2013年开启的这一轮司法改革中，设立最高人民法院巡回法庭无疑是一项特殊的制度创新。这种特殊性不仅表现为中央对其赋予高度的政治期许，在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“十八届四中全会决定”）部署的数百项改革举措中，设立巡回法庭被列为四项关键改革之一；而且体现在其远超其他司法改革举措的推进效率上，从十八届四中全会作出部署，到首批巡回法庭试点设立，仅用时三个月，并在两年内迅速完成覆盖全国的整体布局。自设立以来，巡回法庭持续受到社会各界的广泛关注，不仅多次被纳入最高人民法院年度工作报告的重点内容，更以其承载的制度功能被视为司法改革的一大积极成果。

习近平总书记指出：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。”作为深化司法体制改革的重要实践产物，近年来，巡回法庭的职能定位与运行机制经历了一系列结构性调整。继2021年底最高人民法院将巡回法庭受理的行政案件统一收归本部行政审判庭办理后，2023年5月最高人民法院进一步要求本部各审判庭成立专门合议庭，对巡回法庭进行业务指导，并于2023年底将“驻点审判模式”调整为“巡回审判模式”，明确巡回法庭负责接访收案，本部相关审判庭统筹办理，派员赴巡回区开展审判，强化对下监督指导、确保法律统一适用。其后，2024年《人民法院第六个五年改革纲要（2024—2028年）》正式提出，加大本部各审判业务庭巡回审判力度，巡回法庭工作重心转向就地息诉解纷。

巡回法庭的上述调整，折射出其运行实践路径的曲折回转，也引发了人们关于巡回法庭未来发展的审慎与关心。首先，十八届四中全会决定明确巡回法庭的职责是“审理跨行政区域重大行政和民商事案件”，显然有其特殊考量，但最高人民法院为何又将这些案件收归本部处理？这是否意味着此项改革的目标已经实现，或是巡回法庭的角色定位发生了转移？其次，设立巡回法庭旨在推动审判机关重心下移、就地化解纠纷、方便当事人诉讼，促进最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。将“巡回审判”的职责转移至本部各审判业务庭，是否会影响巡回法庭的功能实现？本文无意于直接回应上述疑问，而是旨在从该现实情境切入，立足巡回法庭的制度初衷，系统揭示改革实践与功能预期之间的张力，阐释当前制度调整的内在逻辑，以期为巡回法庭的未来发展提供一种可能的路径参考。

一

从“去地方化”到“两个有利于”

任何制度都是因应现实需求而产生，最高人民法院设立巡回法庭同样如此。从最初的宏观设计，到实践中的选择性试点与全局性构建，再到当下的机制调整，巡回法庭始终在国家治理与司法职能的结构张力中不断调适，其功能演变轨迹，深刻体现了司法体制改革进程中制度预期与实践运行之间复杂而持续的互动与平衡。

（一）改革设计的初衷

准确理解巡回法庭的职能定位，必须回归其制度设计的规范原点。十八届四中全会决定提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”这一最具权威性的政策表述，构成了界定巡回法庭职能的根本依据。从文义上解释，巡回法庭的设立旨在专门管辖“跨行政区域重大行政和民商事案件”。如此安排，乃是为了在跨行政区域案件中，防范地方法院沦为地方利益的保护工具，引发诉讼“主客场”现象。在此意义上，巡回法庭从诞生之日起，就肩负着推动司法“去地方化”改革、保障审判权依法独立行使的特殊使命。

这种定位在十八届四中全会决定文本的体系安排中展露无遗。从“最高人民法院设立巡回法庭”，到“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”，再到“合理调整行政诉讼案件管辖制度”，十八届四中全会决定用单独一个自然段规定了司法“去地方化”的系列改革举措。尤其是设立巡回法庭与跨行政区划法院，被构想为相辅相成的制度组合。改革者的理想愿景是，通过跨行政区划法院与巡回法庭的衔接，构建起破除司法地方保护主义的双重机制。这种设计在单一制国家治理框架下具有特殊意义。巡回法庭作为最高司法机关的派出机构，能够突破司法区划与行政区划重叠的结构性约束，具有其他制度无可比拟的权威优势。同时，通过将最高人民法院的司法“触角”延伸至地方，巡回法庭既畅通了央地之间的司法信息交流，也强化了中央对地方司法活动的监督能力。

从改革脉络看，设立巡回法庭是对省级统管改革的补充机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推动省以下地方法院人财物统一管理，试图切断地方法院对同级政府的体制依赖。但是，这只在一定程度上弱化了省以下地方法院对同级党政机关的依附性，省级法院的属地化问题仍未得到充分关注和有效应对。由于绝大多数案件在高级人民法院即告终审，省级法院在处理跨省域案件中的地方保护倾向，就成为司法统一的关键障碍。巡回法庭通过最高人民法院直接派驻的方式，在保持现行审级制度稳定的前提下，构建了中央司法权对地方法院的监督通道。对此，最高人民法院司改办负责人明确指出，设立巡回法庭是对省级统管改革的进一步深化，旨在弥补省级法院人财物未实行中央统管的制度缺陷。亦有学者将巡回法庭描述为对司法地方化难题“改革不彻底的一种延续”，其设立本质上是对省级统管改革的“查漏补缺”。

（二）实践表达的偏离

既然设立巡回法庭的核心目标是为了确保跨省区重大行政和民商事案件的公正审理，在省级层面实现司法的“去地方化”，那么，就必须把那些涉及不同省级行政区域利益冲突、可能受地方保护主义影响的案件，从各地方高级人民法院手中剥离出来，交由巡回法庭审理。基于这一目的，2014年12月中央全面深化改革领导小组审议通过的《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》明确，巡回法庭受理不服辖区内高级人民法院一审裁判的跨省区重大行政和民商事上诉案件，不服辖区内高级人民法院行政、民商事终审裁判的申请再审案件。但是，在2015年最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（以下简称“巡回法庭规定”）中，巡回法庭审理案件的范围悄然发生了变化。“巡回法庭规定”第3条所列举的11项受理案件类型，已不再突出“跨行政区域”这一核心特征，而是将原属最高人民法院管辖的案件作简单的地域划分。该规定第4条更是对跨行政区划性质明显、极易发生地方保护主义的几类案件，如知识产权、涉外商事、海事海商、国家赔偿和执行案件，排除在巡回法庭的受案范围之外，规定其暂由最高人民法院本部审理或者办理。这种制度安排固然与改革措施落实过程中必然发生的策略调整相关，但却暗示着巡回法庭职能的微妙变化。人民法院组织法的修订过程，进一步印证了这种转向。2017年的人民法院组织法修订草案中原有“审理跨行政区划重大行政、民商事等案件”的表述，但在最终颁行的人民法院组织法第19条中，该表述被简化为“审理最高人民法院依法确定的案件”。

之所以会发生上述变化，原因可归结为两点：其一，“跨行政区域重大行政和民商事案件”缺乏明确定义，尤其是“跨行政区域”与“重大”这两个关键要素不易界定，导致实践中操作困难。其中，行政案件所适用的“被告所在地”管辖原则难以体现跨区域特征，民商事案件则面临“重大性”判断标准缺失的困境。其二，“跨行政区域重大行政和民商事案件”受理数量有限。数据显示，跨行政区域案件在巡回法庭审判实践中的占比与影响力均未达预期，如第一巡回法庭2015年受理的跨省案件仅占其案件受理总量的18.8%；而第二巡回法庭在2016年审理的跨省案件比例为12.2%，行政案件更是数量极少。特别是这类案件的发改率、调撤率，与非跨省案件并无显著差异。这在一定程度上说明，跨省案件中的“地方保护”问题可能被理论预设放大，司法实践中的地方干预程度不及人们想象的那么严重。就此，巡回法庭的相关负责人也承认，“狭隘的地方性干预或保护并非当前巡回区各级司法审判存在的主要问题”。

问题是，“巡回法庭规定”第3条所列举的11项案件类型，原本即属于最高人民法院管辖范围，并不存在受地方因素干扰之虞，而最高人民法院本部与地方之间天然保持的“距离”，在一定程度上反而更有利于维持其中立与超然的裁判地位。由此，若巡回法庭受案范围与“跨行政区域重大案件”之间缺乏足够的实质关联，将不可避免地动摇其“去地方化”职能的制度根基，因而必须拓展巡回法庭的制度功能，为其存在与发展构建更为坚实的正当性基础。

（三）制度功能的拓展

这种功能拓展其实在顶层设计之初即已锚定方向。在关于十八届四中全会决定的说明中，设立巡回法庭的意义被概括为“两个有利于”：有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼；有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。此后，相关政策解读进一步围绕“两个有利于”对巡回法庭的制度功能进行重构。例如，在《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》中，有利于最高人民法院本部“监督指导全国法院的审判工作”、“有利于减轻首都地区维稳压力，防范当事人在特定敏感时期制造极端事件”与“有利于纠纷就地解决，方便当事人诉讼，排除地方保护主义干扰”被并列为巡回法庭的核心价值。“两个有利于”已然超越地方保护主义议题，成为巡回法庭的主要存在理由。

在实践层面，巡回法庭的功能演进也呈现清晰的双重轨迹。其一，“诉讼便民”被塑造为巡回法庭的首要形象。例如，最高人民法院工作报告多次将巡回法庭喻为老百姓“家门口的最高人民法院”，“巡回法庭规定”更直接将“推动审判工作重心下移、方便当事人诉讼”确定为规范目的。这种定位虽然与最高人民法院的权威形象存在一定张力，却因深刻契合群众路线的政治要求，获得了强有力的政治正当性。其二，巡回法庭成为优化最高人民法院职能配置的关键机制。在学者看来，短期内难以建立三审终审制的情况下，通过巡回法庭分流事实审案件，可使最高人民法院本部逐步回归“法律统一与规则续造”的角色。这种分工模式与指导性案例制度、审级职能优化等改革举措形成体系性呼应，共同推动最高人民法院实现由“纠纷解决”向“政策形成”的职能转型。

经过从理想设计到实践调适的复杂演变，巡回法庭在实际运行中逐渐脱离了“去地方化”的单一叙事，转而形成以“就地解纷”和“统一司法”为主导的功能格局。这种因应现实约束的功能“转换”，充分体现了改革者的政治智慧——当直接破解地方保护主义的目标遭遇结构性限制时，通过功能拓展与策略调整来维系制度活力，就成为改革进程中的一种务实选择。毕竟，在中央司法权与地方行政权的机制调适中，当巡回法庭的“去地方化”功能难以获得彰显时，最高人民法院需要引入并强化其他价值维度，来维持改革的话语主导权。

二

“第一个有利于”的功能限度

在全面推进依法治国的时代背景下，最高人民法院设立巡回法庭，首先被界定为“有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼”的司法供给侧改革。从国家治理视角审视，巡回法庭的设立不仅是对案件数量激增的司法应对，更是最高人民法院延伸治理触角、优化资源配置的重要制度设计。“重心下移—就地解纷—诉讼便民”的价值链条，完整呈现了巡回法庭参与社会治理的行动逻辑。

（一）“审判重心下移”的监督效能与结构制约

“审判重心下移”本质上是中央司法权力运行空间形态的重塑过程。巡回法庭将最高人民法院的审判职能从北京向六大区域延伸，重构了司法资源的空间布局，并建立起与地方治理结构的新型互动关系。这一制度创新直接来源于双重现实背景：一是随着最高人民法院年均受理案件数量持续突破万件，其核心职能逐渐被日益繁重的个案审理所稀释；二是涉诉信访带来的治理困境不断加剧，最高人民法院通过设立巡回法庭，推动部分审判职能和司法资源向地方转移，使其更加贴近案件发生地及相关诉讼主体，从而更有效地回应地方法治实践中的具体需求。在改革设计者看来，这种司法资源配置的空间调整，不仅有助于缓解最高人民法院本部因案件积压带来的职能负担，也可在结构上分散信访高度集中所伴随的治理风险。

作为国家最高司法权力对地方司法生态的直接介入机制，巡回法庭所实现的“审判重心下移”，在制度逻辑上契合“司法权作为中央事权”的改革取向。该机制借鉴了传统治理中“中央权力延伸”的理念，以“送法下乡”的模式强化了最高人民法院对地方法院的监督效能。相较于传统科层制下逐级传导的监督机制，常驻地方的巡回法庭能够更直接地介入司法实践，及时发现并纠正审判偏差。此种监督模式有助于缓解因“层层转发、批示与交办”导致的政策效能衰减，从而提升司法监督的穿透性。与此同时，巡回法庭的运行也在结构上弥合了传统司法体系中存在的“司法信任级差”，即司法权威随审级下降而逐级衰减的现象，通过“最高人民法院”这一机构符号的空间化落地与在地化运行，巡回法庭实现了“最高司法权威的地方化呈现”。巡回区进京信访量下降、向巡回法庭申诉量上升的趋势，正是这种“权威替代”效应的直观反映。实践中，即使巡回法庭提出的方案在结果上不比地方法院更有优势，或其释明内容与地方法院并无实质差异，许多当事人仍更倾向于接受巡回法庭的处理。这一现象不仅体现了巡回法庭在纠纷化解中的实际效能，更折射出基层社会对中央司法权威的内在认同。

不过，巡回法庭作为“最高人民法院组成部分”的属性决定了，其驻外办案与其说是审判重心的“下移”，毋宁说是审判场所的“外移”。具体而言，巡回法庭设立后分驻六地，按巡回区受理案件，最高人民法院本部仅管辖北京、天津、河北、山东、内蒙古五省（自治区、直辖市）的案件。这一格局导致最高人民法院本部虽集中掌握对下“条线”指导权，但大部分案件又由巡回法庭审理，二者之间难免出现职能衔接上的疏离。法官每两年轮换一次的选派机制，也在一定程度上影响了审判工作的持续性与稳定性。此外，巡回法庭常驻地方的运作模式，还可能反向强化其与地方之间的联结。由于在经费保障、人员配置等方面受到现实约束，各巡回法庭在办公场所、安保后勤等方面往往需依赖地方支持，其法官助理等辅助人员亦多从地方法院选调或借用，这种资源依赖关系若长期存在，可能侵蚀巡回法庭相对于地方行政体系的独立性，使其丧失超脱于行政区划设置的原生优势。

从实践运行来看，“审判重心下移”还面临案件管辖范围与审判资源配置的双重结构性约束。自2007年最高人民法院统一行使死刑复核权以来，刑事案件特别是死刑复核案件的审理工作，已逐步成为最高人民法院本部的核心审判职能之一。然而，根据“巡回法庭规定”，巡回法庭未被授予死刑复核案件的管辖权，此类案件仍保留由最高人民法院本部集中审理。这一管辖权限的差异化配置，在客观上制约了巡回法庭在案件受理范围与数量规模上的承载空间。另外，巡回法庭在组织架构上虽呈现高层级特征——庭长通常由最高人民法院副院长或审判委员会专职委员担任，具有明显的“高配”属性，但其实际审判力量却相对有限，各巡回法庭一般仅配备12名主审法官，与最高人民法院本部的法官规模形成鲜明对比。此种资源配置格局，难以充分响应“审判重心下移”所预设的职能承接需求，不仅导致巡回法庭内部案件负荷与审判资源之间的结构性失衡，更在不同巡回法庭之间加剧了忙闲不均、人案配置失序等现实困境。

（二）“就地解纷”的治理意涵与内在张力

“就地解决纠纷”作为巡回法庭最具实践性的治理功能，体现了司法机关对社会秩序稳定需求的积极因应。有学者甚至将此视为设立巡回法庭最根本的目的。在各类纠纷中，涉诉信访案件因关涉社会稳定，无疑成为就地化解纠纷的重点对象。因此，尽管在起草时存有争议，但“巡回法庭规定”最终仍将“依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项”明确为职能之一。这一职能定位决定了，巡回法庭并非单纯的审判机构，而是承担着纠纷解决、信访接待、维护社会稳定等多重职责的复合型机构。

通过将矛盾化解场域转移至地方，巡回法庭实际上承担了维护司法安全和社会稳定的政治功能。尤其是对涉诉信访案件的实质性化解，使得巡回法庭在国家治理架构中发挥着社会矛盾“吸附器”与政治风险“减压阀”的独特角色。这种制度安排既凸显了司法安全观的优先性，也呼应了“属地管理”的风险治理逻辑。传统涉诉信访长期呈现“向心性”流动特征，对社会稳定构成压力。巡回法庭通过在六个区域布局，构建起“中心辐射”式的信访疏导网络，有效推动了涉诉信访压力在空间上的再分配。与此同时，每个巡回法庭负责特定区域的案件审理和信访工作，实际上形成了一种“司法承包”的责任制。这种机制促使矛盾纠纷在区域内完成“发现—处理—化解”的闭环管理，从而创新了社会治理的司法路径。

不过，实践中就地解决纠纷也呈现出多重矛盾性效果。首先，巡回法庭仅仅是通过改变案件处理地点的方式暂时分散了信访压力而非彻底杜绝。尽管最高人民法院本部已明确拒绝办理巡回区的申诉信访案件，但群众对中央权威的深层信任与象征性认同难以通过地理转移简单替代。正如学者所分析的，派驻地方的巡回法庭不过是一个新增的诉求表达部门而已，其功能更多体现为一种中间性的组织屏障，发挥提前承接的作用。

其次，巡回法庭以“便民性”与“接近正义”为核心的制度设计，在提升司法可及性的同时，也可能引发“信访虹吸效应”，形成一种自我强化的信访循环。具体而言，通过降低申诉成本与门槛，巡回法庭吸附并激发了大量此前未进入正式信访渠道的潜在纠纷。例如，第一巡回法庭设立初期，日均接待群众超过200人次，展现出强大的纠纷汇聚能力。第二巡回法庭2015年接待的来访中，超过70%属于首次信访，且多数当事人此前并无最高人民法院的信访经历。这种便利性也使巡回法庭在申诉信访案件处理上陷入两难境地：若处理效果不彰，可能进一步激化矛盾并削弱司法公信力；若处理过于“高效”，则可能逆向激励更多信访行为，甚至助推信访制度的功能异化，侵蚀现代法治所需的规则之治根基。

最后，过度强调就地化解纠纷的功能定位，不仅可能引发司法角色冲突，还会在一定程度上稀释最高人民法院的司法权威。巡回法庭普遍采取实质性纠纷化解策略，推行“每案必巡”“有诉必应”等工作机制。对此，学者的担忧不无道理：如果巡回法庭未能有效吸附并化解巡回区内的纠纷，将面临司法为民理念下的正当性质疑；而如果过度倾向信访化解，则可能扭曲其作为最高人民法院审判机构的属性，异化成“信访办”而无法承担规则治理使命。为提升纠纷就地化解效能，巡回法庭需与地方法院、地方政府及其他社会力量积极联动，但正是这种“利益—行动”一致性，使得巡回法庭要注重维护巡回区内各法院生效裁判的既判力，维护地方法院的司法权威，从而可能与其“去地方化”的制度初衷相悖。

（三）“诉讼便民”的正义逻辑与隐形成本

作为巡回法庭最直观的惠民承诺，“方便群众诉讼”构成其政治合法性的重要基础。尤其是“家门口的最高人民法院”这一修辞，将巡回法庭的司法便利性提升为政治德性，体现了人民司法传统的当代延续。这种“空间正义”的实现，契合新时代司法工作“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的核心目标。

巡回法庭在方便群众诉讼方面的积极意义，主要体现为从成本降低、资源下沉到情感凝聚的递进式影响路径。从诉讼成本重构的角度看，巡回法庭通过六大区域中心的布局，将边远地区民众赴京诉讼所需承担的高昂时间与经济成本，转化为数百乃至数千公里的距离缩减，显著降低了诉讼的时空负担。与此同时，这种布局也推动了司法服务的均等化发展，促进了优质司法资源的空间再分配。作为最高人民法院司法资源的延伸，巡回法庭借助法官派驻与案件分流，使地方群众得以直接获得最高层级的司法服务，形成了具有“司法扶贫”效应的资源下沉模式。这一点在西部地区尤为突出，如第六巡回法庭围绕西部大开发、黄河流域生态保护等国家战略，积极对接地方需求，促进了区域经济社会的高质量发展。更重要的是，巡回法庭通过“家门口的最高人民法院”这一形象塑造，不仅在情感层面拉近了司法与民众的心理距离，还以服务供给的精细化创新，显著改善了司法可及性，如设立区域巡回点以减少群众奔波、建立诉讼服务中心提供一站式服务、推行巡回审判实现“法官多跑腿、群众少跑路”等，构建起一种司法亲民性的道德形象。

正是通过强调空间距离的缩短和诉讼成本的降低，巡回法庭成功地将司法权力结构调整转化为司法为民的价值承诺，增强了改革方案的公众接受度。但是，对于追求终极正义的当事人而言，地理距离的相对缩短并不意味着实质公正的当然提升。如果方便诉讼不能同步提升司法公正，则会陷入“便利的正义”的形式主义陷阱，进而模糊司法改革的根本目标。正如学者所言，当事人诉至最高人民法院，“最重要的追求是获得公正审判而不是感受诉讼便利”，在交通便利性已大幅提升的条件下，几百公里的距离差异是否真能构成实质性障碍？据此，有研究区分了“以成本为导向”和“以公正为导向”两种司法便民观，并强调在最高人民法院的层级，后者才应当成为核心价值取向。

不容忽视的是，诉讼便利性的提升也可能刺激更多的司法需求，从而加剧司法系统的运行压力。在权利救济日益大众化的背景下，若司法制度缺乏对运行成本的充分关注，则易引发其自身功能供给的不足。这意味着巡回法庭所承担的司法便民职能，必须被置于现实的制度成本结构中考量，这种成本既包括司法预算框架下的法院运营成本，也涵盖当事人支付意义上的公共成本和私人成本。事实上，巡回法庭的设立与运行，确实可能引发法院与当事人之间以及不同当事人之间的成本转嫁问题。一方面，部分成本由当事人转移至法院（法官），主要体现为巡回法庭工作人员异地履职而增加的行政开支（如差旅与场地费用），以及法官长期外派所面临的家庭与生活压力等隐性负担。实际运行情况显示，巡回法庭设立十年来，最高人民法院已进行七轮人员轮换，累计选派760人次，本部人员选派压力日益增大，并逐渐显现出本部审判力量“空心化”及后续人力资源配置紧张等问题。另一方面，诉讼地点从北京转移至巡回法庭所在地，并未必然带来诉讼成本的系统性下降，反而更多体现为当事人之间成本负担的重新分配。由于优质法律服务资源仍高度集中于北京等一线城市，当事人若选择聘请北京律师前往巡回法庭参与诉讼，反而可能因差旅、时间等支出增加而间接推高代理成本。

三

“第二个有利于”的实现可能

巡回法庭被赋予的另一个功能期待是，通过与本部在职责上的区分，由巡回法庭承担裁判具体案件的纠纷解决职能，促进最高人民法院本部专注于规则治理与司法统一，从而重构最高人民法院的功能生态。相较于巡回法庭通过司法巡回直接作用于国家治理的效能，“第二个有利于”的功能更加近似于以巡回法庭分流案件的方式，间接地对最高人民法院本部的职能进行优化。

（一）“案件分流”与“统一司法”如何联结

设立巡回法庭的初衷之一，就是要缓解最高人民法院本部的办案压力，使其能够集中精力发挥对下指导职能。2008年以来，最高人民法院每年受理的案件都突破1万件，尤其是随着立案登记制的实行，加之“无理诉”案件处理的规则输出效应不明显，大量申诉案件涌入最高人民法院，严重影响其对下指导职能的发挥。通过将常规案件分流至巡回法庭办理，本部可专注处理具有普遍法律适用意义的案件，从而促进司法统一。由此，在（巡回法庭）案件分流与（本部）统一司法之间，建立起明确的制度联结路径。

我国幅员辽阔，不同区域间的经济、文化、认知水平存在显著差异，这使得地方法院在法律适用过程中不可避免地出现分歧，进而构成司法体系内部区域差异与法制统一之间的张力。最高人民法院设立巡回法庭，意在通过“空间分权与规则集中”相结合的双重结构来破解这一困境。巡回法庭凭借其贴近地方、便于受理案件的先导性优势，通过审理典型案件并履行指导监督职能，将国家层面的法律认知注入区域司法实践，从而推动巡回区内法院在司法行动上的规范化与统一性。同时，巡回法庭作为最高人民法院的派出机构，作出的裁判不仅对巡回区内法院具有约束力，能够促进区域内裁判尺度统一，还以“最高人民法院裁判”的效力辐射全国，形成一种从区域到全国的规则生成路径。在此基础上，最高人民法院本部通过加强对各巡回法庭的指导，提审巡回法庭受理的“对统一法律适用有重大指导意义的案件”，并将裁判规则确立为指导性案例或司法解释，以此规范全国法院的司法实践，最终实现从巡回区内的统一到全国范围的统一。

通过设立巡回法庭来统一巡回区内的裁判尺度，在思路上与中华人民共和国成立初期大区分院的制度设计存在某种程度的契合。彼时，最高人民法院在各大行政区设立分院，除了便利当事人诉讼之外，更重要的是着眼于当时法律体系尚不完备的现实，通过对典型案例的批复、审判工作的指示以及向最高人民法院请示后获得的批复等方式，在辖区内发挥统一法律适用以及规则创制的功能。而今巡回法庭设立以来，除了依据诉讼程序对地方法院进行个案监督，还经常以召开辖区法院座谈会、发布审判指引等方式实施宏观指导，他们针对区域特点形成的裁判标准，虽然有助于提升裁判的区域适应性，但也潜在地可能导致“巡回区保护主义”。因为，巡回法庭的设立在客观上已将全国司法版图划分为若干区域，随着其运行不断深入，存在将原本局限于省域范围内的“司法地方化”问题，扩展至整个巡回区层面的风险。事实上，如果仅以统一巡回区内法律适用为目标，完全可依托最高人民法院本部审判庭既有的分片指导机制与巡回审判制度实现，而且基于空间上的距离感，这种指导监督机制在中立性上更具说服力。

根据“巡回法庭规定”，最高人民法院本部与六个巡回法庭在受案范围上只作了地域性划分，本部除了统一管辖死刑复核、知识产权、海事海商等案件，实际上成为负责京津冀鲁蒙五地民事、行政、刑事申诉案件的“第七巡回法庭”。而且，由于巡回法庭法官从本部不同庭室选派，有的还从下级法院借调，无法像本部那样通过审判庭实行“归口管理”，裁判尺度不一的情况时有发生。此时，如果巡回法庭以及本部之间缺乏有效协调机制，极易产生“司法多中心化”的风险，在最高审级层面加剧法律适用分歧。不可否认，最高人民法院目前受理案件数量确实不少，但原因主要在于其管辖案件范围不符合国家最高审判机关的功能原理。因此，最高人民法院要想实现“减负”，还是应当在坚持最高审级职能定位的基础上，专注于那些具有普遍法律适用指导意义、涉及重大国家利益或社会公共利益、可能确立新规则或澄清法律模糊地带的案件。这不仅要求最高人民法院拥有筛选和提取此类案件的权力，也依赖于成熟的案例典型性识别技术。尽管近年来，最高人民法院通过推进繁简分流改革、加强和规范案件提级管辖和再审提审工作，努力在机制上“创造”出一定限度的案件筛选权，但中国司法的人民性决定了，最高人民法院难以完全采取“择案而审”的工作模式。因此，期待通过巡回法庭分流案件来实现本部的“规则集中”，在实践中恐因体制性约束而难以达到预期效果。

（二）“纠纷解决”与“政策形成”能否分离

基于“越接近顶层越侧重政策形成”的职能分层原理，世界各国最高法院较少从事具体案件审判工作，而将更多精力放在处理各种宏观政治和复杂法律问题上。根据我国宪法和人民法院组织法的规定，最高人民法院作为国家最高审判机关，负责监督地方各级人民法院和专门法院的审判工作、审理重大案件、解释具体法律应用问题以及发布指导性案例，这表明，位于审级体系顶层的最高人民法院，其职能应更侧重于价值分配、公共政策形成以及法制统一。近年来，最高人民法院致力于制定司法解释和发布指导性案例，试图释放两者蕴含的功能价值，但受制于法院组织体系的层级同质化，这种转型在实践中受到了多重制约。大量个案涌入导致最高审判机关深陷具体纠纷解决，难以聚焦于宏观政策形成与规则统一功能；未加区分的全面审查原则也使法官在冗繁的事实查证中耗费大量精力，无法专注于疑难复杂的法律适用问题研究。

设立巡回法庭，“有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释”，其背后的逻辑基础是“纠纷解决”与“政策形成”的机制分离，即经由巡回法庭分流大部分案件，承担主要的审判任务，将最高人民法院本部塑造成超越具体个案处理、专注于规则之治的“政策法院”。首先，巡回法庭承接“纠纷解决”职能后，最高人民法院本部得以摆脱繁重的个案审判束缚，能够更为系统、全面地提炼裁判规则，避免因案件压力导致的司法解释“碎片化”问题。其次，巡回法庭作为“减压阀”，能够优化最高人民法院的资源配置，促使本部将有限司法资源集中于制定司法解释、发布指导性案例等政策供给活动，实现从“纠纷解决”向“政策形成”的职能转型。最后，与低审级法院侧重个案正义、最高人民法院专注规则治理的层级分工相适配，巡回法庭作为中间枢纽，既通过审理巡回区内案件维护区域司法公正，又通过个案裁判为本部提供规则提炼的实践样本，形成“基层法院解决纠纷—巡回法庭整合裁判—最高法院本部形成规则”的司法治理链条。

巡回法庭与本部之间的这种分工格局，的确为最高人民法院的政策形成功能释放了制度空间。最明显的事实是，自2015年初试点设立至2025年2月，六个巡回法庭累积收案达8.8万余件，占同期最高人民法院受理案件总数的31.3%。其中2018年巡回法庭审结案件1.7万件，更占最高人民法院当年度审结案件的半数以上，极大地缓解了本部的审判压力。但是，从制度效果来看，案件压力的疏解并未同步转化为政策形成能力的显著提升，数据显示，2015年至2024年间，最高人民法院制定司法解释的数量，并未因巡回法庭的设立而出现显著增长。这在一定程度上表明，案件分流与政策产出并非简单的线性因果关系，二者间的传导机制可能更为复杂。由此引发出一个深层次的制度反思：巡回法庭定位于“纠纷解决”、本部侧重于“政策形成”的职能分离模式，是否真正契合公共政策法院的生成逻辑？

从比较法上看，无论纠纷解决还是政策形成，域外最高法院通常都是依托对具体案件的裁判来实现。我国最高人民法院则采取截然不同的路径：纠纷解决功能主要通过案件裁判来实现，政策形成则更多依赖于制定抽象性司法解释。不可否认，在中国法治实践中，司法解释确实在特定领域中和相当程度上发挥着公共政策的功能，其效率性与专业性优势对快速转型社会具有特殊价值，但也存在不容忽视的局限。正因如此，对于最高人民法院主要依赖抽象司法解释而非个案裁判来发挥政策形成功能的做法，学界始终存在争议。从制度原理上看，司法政策本应植根于具体案件的事实与法律争议。在判例法国家，司法解释基本上都是在法院裁判文书中显现出来的，并通过先例机制产生拘束力。此种解释活动与个案裁判密不可分，既同司法的性质与功能保持一致，又可以个案推进式地发展法律。我国最高人民法院所作批复，几乎也均源于审判实务中的具体问题；即便是那些以抽象规则形式呈现的司法解释，其来源也多是司法实践中的典型个案，并在此基础上实现从个别到一般的规则升华。

受司法权在国家权力结构中的地位及其行使方式所决定，最高人民法院只有成为真正的上诉审法院，才能成为真正的公共政策法院。世界上大多国家和地区的法院组织体系，通常按审判职能区分为初审法院、上诉法院与最高法院。其中，初审法院主要负责事实审与法律审，上诉法院主要负责法律审，或在极为特殊的情况下进行有限的事实审，而最高法院仅负责法律审。我国由于事实审与法律审没有实现相对分离，审理模式的“同质化”决定了审级职能的“同一化”，四级法院之间始终未能形成有效的职能分工。为此，十八届四中全会决定要求“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”，最高人民法院亦于2021年至2023年进行了四级法院审级职能定位改革试点。但是，从具体举措来看，改革仍偏重于为最高人民法院“减负”，未能在初审（事实审）与上诉审（法律审）的区分上取得突破，结果再次落入通过调整地方法院案件管辖标准来控制进入最高人民法院案件数量的“窠臼”。随着全国人大常委会授权试点期限届满，改革试点工作亦随之结束。

（三）单一制结构对“司法联邦制”的拒斥

作为最高人民法院内部治理结构的重要组成部分，巡回法庭的设立与运行，深刻影响着最高人民法院的职能定位及其未来走向。在巡回法庭试点设立之时，有学者提出，通过巡回法庭的跨区结构设计，依托省级统管的新司法体制，再以逐步建立的跨行政区司法为支撑，可能形成一种单一制国家结构之下的“司法联邦”。另有学者承认司法权作为中央事权的性质，并指出以联邦制概念来描述我国单一制下的司法权变化并不准确，但同时也认为，巡回法庭虽代表最高人民法院在区域内行使司法权，以强化对地方的统一治理，却因分布在六大巡回区，客观上导致“中央司法权力非集中化”，从而可能在现实中形成一个相对独立的层级。这样，巡回法庭的设立与省级统管的推行，共同塑造了“司法联邦制”的二元结构。

巡回法庭引发的“司法联邦制”想象，当然有其理论意义与讨论空间。从权力配置的角度看，巡回法庭在坚持单一制国家权力结构的前提下，确实创造了一种新型的中央与地方司法关系形态。最高人民法院通过六个巡回区，将中央司法权力渗透至地方，形成一种类似“中心—节点”式的网络化组织结构，实现中央司法权力的“毛细血管化”。与此同时，巡回法庭在确保国家法律统一适用的基础上，借助具有一定区域适应性的裁判实践，为地方性差异保留了合理空间，进而塑造出“全国性规则与区域性裁量”相结合的弹性治理模式。由此，作为嵌入地方司法场域的制度装置，巡回法庭不仅直接拓展了中央司法权威的辐射范围，也借助其“在地化”运作机制吸收地方性知识并向中央层面反馈，最终促成“自上而下”的权威传递与“自下而上”的知识流动之间的双向互动。

但是，无论基于“司法联邦制”还是“中央司法权的非集中性”，宪法约束始终构成巡回法庭职能行使的根本边界。从比较法上看，尽管巡回法庭在形式上与联邦制国家的巡回上诉法院有相似之处，但其制度根基、权力来源与核心功能均深植于中国单一制的宪法框架之内，与“司法联邦制”存在本质区别。在权力渊源层面，巡回法庭作为最高人民法院的组成部分，其权力完全派生于并隶属于最高审判机关，不具备独立的宪法地位，这体现了单一制国家“主权权力不可分割”的核心原则。而联邦制下的巡回上诉法院，如美国的联邦巡回上诉法院，其管辖权与宪法地位直接源于联邦宪法明文授予，与各州法院系统共同构成并行、分权的司法结构，具有原生性的宪法权力基础。就制度目标而言，巡回法庭旨在通过审判资源“下沉”强化中央司法权威、克服地方保护主义，以维护法制在全国范围内的统一。而联邦制下巡回法院的重要功能之一是协调多元法律体系，处理联邦法律与各州法律之间的冲突，并在司法实践中承认乃至维护各州在法律传统与规则上的差异性。在裁判效力方面，巡回法庭直接代表最高人民法院，所作裁判在全国范围内具有普遍约束力，并未形成区域性、层级化的判例体系，这与美国联邦巡回上诉法院裁判仅在其司法巡回区有先例约束力并不一致。因此，巡回法庭非但不是“司法联邦制”的萌芽，恰恰相反，我国的宪法逻辑与制度设计，从根本上排除了走向“司法联邦制”的可能。

四

回归“去地方化”的制度重塑

巡回法庭参与国家治理虽有功能限度，但其政治正当性不容质疑，而在优化最高人民法院职能、塑造公共政策法院方面未能实现预期效果，主要是受现实条件与制度空间的约束。在此背景下，近年来巡回法庭的职能定位正经历深刻调整，这种适应性变迁背后隐藏的内在逻辑，也在一定程度上昭示着巡回法庭未来发展的可能路径。

（一）现时调整的原因逻辑

针对巡回法庭运行中的困境，2023年开始，最高人民法院按照“法庭收案，本部办理，条线统筹，巡回审判，就地接访”的思路，对本部和巡回法庭的职能分工和工作模式作了优化调整。一是巡回法庭保留收案职能，健全材料收取、立案分案、诉讼引导、卷宗流转等机制，方便巡回区群众就地递交诉讼材料。二是巡回法庭所收案件由本部集中办理、巡回审判，防止裁判尺度受人员轮换、机构分散等因素影响，确保对下指导的稳定性、统一性，最大限度减少群众讼累。三是巡回法庭不再办理具体案件，本部定期选派若干业务经验丰富、群众工作能力强的法官，赴巡回法庭就地指导做好接访解纷工作，提升息诉罢访的能力和水平。四是根据工作重心的调整，加强巡回法庭诉讼服务中心建设，健全涉诉信访联动化解机制，配合本部做好服务保障大局、推动诉源治理工作。

这一调整打破了最高人民法院本部与巡回法庭之间原有的分工布局，标志着最高人民法院已不再将巡回法庭分流案件作为优化本部职能的预期路径（即“第二个有利于”）。与此同时，巡回法庭所保留的立案与接待信访职能，仅象征性地延续了“第一个有利于”所强调的“诉讼便民”理念。巡回法庭职能之所以发生如此变化，其背后可能有多重原因相互交织。从前文分析可见，巡回法庭在承载“两个有利于”所赋予的复合功能方面已显乏力。从制度实际运行来看，设立巡回法庭的核心目标，即通过审理跨行政区域重大案件以打破地方保护主义、削弱地方干预的影响，并未完全实现，制度效果不尽如人意。此外，现实层面的发展也影响了职能的调整。最高人民法院在推动巡回法庭全面布局之时，或许曾期待借此扩充人员编制、增设领导职数，甚至不排除将其逐步发展为最高人民法院大区分院的长期构想。但经过近十年的实践，这类预期已渐趋落空。在编制扩张无望、人员选派难以为继、运行成本超出实际收益，且制度原有的宣示意义逐渐淡化的情况下，巡回法庭在机构层面上的职能虚化，便成为一种可接受的现实走向。

至于从巡回法庭“驻点式”运行到本部“巡回式”审判的模式转型，其动因可从两个维度加以分析。一是“巡回”的本旨在于其空间流动与周期循环，若长期固定于特定地点办公，易使巡回法庭与地方形成新的利益联结，弱化其跨区域司法监督功能。转向更具弹性的巡回机制，有助于降低司法“属地化”风险，强化中央司法权威的流动监督效能。同时，驻点模式容易导致司法资源分配僵化，陷入“类地方法院化”困境；而巡回审判能够依据区域案件类型与数量波动，灵活调整资源分布，实现司法资源的优化调配。二是最高人民法院强调司法应服务民众并贴近实践，巡回审判通过深入地方开展审理，正是这一理念的集中体现。从比较法视角观察，美国司法体系中亦存在对联邦最高法院大法官常驻华盛顿审理模式的反思，批评其过度依赖书面案卷，可能引发信息耗损与认知局限，导致司法判断与社会现实脱节，进而影响司法公信力。因此，有学者主张恢复巡回审判传统，以使裁判能够更好地回应不同地区的实际情况与社会需求。

（二）未来重塑的可能方向

按照目前的制度调整，如果最高人民法院本部普遍实行“巡回审判”模式，则巡回法庭的独特价值将何以彰显？其角色是否会从一项重大的宪制性安排，蜕变为最高人民法院派驻地方的“立案庭”与“信访办”？倘若如此，不仅将导致巡回法庭的法治功能被严重“矮化”，更可能使其丧失作为结构性司法创新的深层意义。

针对当前巡回法庭的困境，学界出现若干优化其职能的建议，其中，有学者探讨了依托巡回法庭构建最高人民法院大区分院的可能。回溯历史，中华人民共和国成立初期，为配合以大行政区为过渡、逐步强化中央权力的治理需要，最高人民法院曾设立六大分院，在各自辖区内代行最高人民法院职权，形成事实上的独立审级。但是，伴随大行政区的撤销，大区分院制度亦因与我国单一制国家结构在法理上存在紧张关系而退出历史舞台。基于历史镜鉴与现实约束，将巡回法庭改造为大区分院的构想缺乏可行性。首先，当前巡回法庭的合法性源于最高人民法院的内部授权与派出机制，若将其设置为独立的司法层级，将从根本上改变我国宪法与人民法院组织法所确立的审级结构。其次，设立大区分院与当时的大行政区管理体制相适配，具有明显的过渡性特征。而当前巡回法庭的核心使命在于破除司法地方保护主义，而非构建新一级地方司法权力中心。“复兴”大区分院制度，实则是以历史上已被证明存在结构性风险的旧有模式，应对性质迥异的当代司法难题，构成一种制度安排上的时代错位。最后，巡回法庭正面临“功能过载”与“运行成本”的现实诘问，若进一步将其升格为大区分院，必然需要配置更为庞大的常设机构与人员编制，这与当前精简、高效的司法改革方向背道而驰，在政策层面也难以获得必要的认同与支持。

破解当前困境的根本出路，还是应当回到巡回法庭制度设计的原点，重塑其“去地方化”的制度价值。理由有三：其一，功能重心的调整并未消解“去地方化”的现实必要性。当前巡回法庭审理的跨省域案件之所以占比较低，既源于司法纪律持续强化后，显性的地方保护主义有所收敛，也与地方高级法院通过放宽中基层法院受理标准、将终审权保留在本地体系有关。但是，跨省域案件仍面临更为隐蔽的权力干预——尤其是在人财物省级统管改革后，省以下法院对同级党委依赖减轻的同时，高级法院对下级法院的控制力增强，对省级党委的依附也趋于上升。因此，此类案件虽数量有限，却仍是地方保护易发场域。其二，经济学视角的实证观察进一步印证了巡回法庭在破除地方保护、优化司法资源配置方面的积极效应。研究显示，巡回法庭的设立显著提升了企业对司法公正的信心，其覆盖省份的公司投资规模明显增长，企业通过司法程序维权的意愿也更为强烈。尤为重要的是，巡回法庭的运作有效促进了区域内产业结构向高技术复杂度升级，这表明该制度不仅是维护司法公正的机制保障，亦是在现行体制下畅通资本内循环、服务高质量发展与构建新发展格局的一条可行法治路径。其三，“去地方化”在本质上也是统一司法的应有之义。巡回法庭通过审理具有典型意义的案件、形成具有示范效应的裁判规则，能够从规则层面抑制潜在的地方保护主义倾向，体现出“规则之治”对“个案干预”的替代效应，从而在更高层次上巩固司法权的统一性与权威性。

早在巡回法庭试点设立之初，学界便对其组织架构与设置模式展开深入讨论，并形成多元化的观点。有学者主张，巡回法庭应定位为最高人民法院下属的特殊审判机构，而非常设、固定的派出机构。也有学者提出，巡回法庭的地域设置应保持相对弹性，固定办公场所仅为节约成本考虑，其辖区则宜根据社会经济形势的变化进行动态调整。然而，实际改革方案最终选择了分片管辖的常驻模式，并在运行十年后逐渐陷入职能“萎缩”的困境。依笔者之见，十八届四中全会决定已明确巡回法庭的职责使命，人民法院组织法也为其确立了制度空间。在此背景下，继续维持六个已趋于形式化的“巡回法庭”，恐有违改革初衷与制度目标。更具实效性的改革路径或许在于，裁撤现有的六个常设机构，整合设立一个统一的、专门审理跨行政区域重大案件的巡回法庭，实行全国范围内巡回办案。由于此前六个巡回法庭并未实质增加人员编制与领导职数，故裁撤起来阻力相对较小。原机构裁撤后，其场所仍可作为巡回工作点，继续承担立案、接访等职责，在便民司法与就地解纷方面发挥治理功能，实现制度资源的优化与转型。

（三）制度要素的协同配置

在确定巡回法庭的职能定位与设置模式后，其审级制度安排成为首先需要明确的问题。有学者曾经提出，巡回法庭不应行使与最高人民法院同样的终审管辖权，而应当作为一级独立的审判机构，行使与高级人民法院相同的一审与二审管辖权，只是在受案范围上限定为“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”。这一思路有其可取之处，尤其是考虑到大多数跨省域案件一审仍在中级人民法院，由巡回法庭直接行使二审管辖权，有助于实现“去地方化”的制度目标，可是将巡回法庭视作高级人民法院层级，难免出现“一个最高法院两个审级”问题，在理论上存在一定障碍，也不符合人民法院组织法关于“巡回法庭是最高人民法院的组成部分”的规定。事实上，国家层面知识产权案件上诉审理机制的建立，为巡回法庭的审级安排提供了参考空间。根据《全国人民代表大会常务委员会关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》，最高人民法院知识产权法庭对专利等专业技术性较强的知识产权民事、行政案件享有二审管辖权。参照这一做法，经由立法机关（全国人大常委会）授权，巡回法庭亦可集中管辖跨省域重大行政、民商事案件的上诉审。如此，既可将巡回法庭与最高人民法院本部的职能进行相对切分，也可在跨行政区划法院改革因陷入宪制争议而迟滞不前的背景下，通过巡回法庭来推动构建“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。

当然，对巡回法庭作如此审级制度安排，需严格把握“跨行政区域的重大行政、民商事案件”认定标准。具体而言，“跨行政区域”应理解为诉讼当事人分属两个或以上不同省级行政区，仅法律关系中的某一连接点跨越省域，并不构成此类情形。在“重大”与否的判断上，除诉讼标的额外，还应综合考量案件所涉社会公共利益、潜在社会影响以及裁判结果的示范效应等因素。尤为重要的是，该类案件还应具备较高的地方干预风险，即存在因行政区划壁垒可能影响司法公正的潜在情形。据此，“跨行政区域的重大行政、民商事案件”可进一步类型化为：一是当事人跨省级行政区分布、受地方保护主义影响较大的民商事纠纷；二是行政相对人诉省级政府或其职能部门，因行政层级与地域因素易受不当干预的行政诉讼案件。同时，为了避免巡回法庭因案件负荷过重而偏离“去地方化”目标，并防止因管辖权过度扩张而导致审级结构的功能紊乱，还应赋予最高人民法院在“跨行政区域”属性认定与“重大性”判断方面的最终审查权和程序筛选权。

为实现巡回法庭的上诉审职能，确保重大跨行政区域案件能够及时脱离地方司法系统，在更高层级上获得公正审理，还需在限定案件范围的基础上，构建具有一定灵活性的案件管辖机制。一方面，当事人不服中级人民法院作出的跨省域重大行政、民商事案件第一审判决，有权向巡回法庭提起上诉。巡回法庭根据案件存在地方保护的可能性、案件重要性等因素，决定是否受理。有研究表明，此前巡回法庭受理的重大行政案件数量之所以较少，主要原因就在于各地方都希望将行政争议化解在自己辖区之内，一些地方高级法院甚至内部规定原则上不受理一审行政案件，以此来避免案件溢出自己控制范围而进入最高人民法院。因此，有必要创新机制与规则，将最高司法权终端“前移”。另一方面，对于地方高级法院管辖的第二审跨行政区域行政、民商事案件，巡回法庭认为可能受地方因素影响较大，可以裁定提级审理，地方高级法院认为存在显著地方干预风险的，也可报请巡回法庭审理。

结语

作为“国家治理工具箱”中的专项机制，巡回法庭的实践为探索中国特色司法权运行模式提供了宝贵的制度空间。当前巡回法庭呈现的职能收缩态势，根源在于其制度运行难以充分回应高位的功能期待。纵观历史，任何制度的兴衰皆为其所处时代政治需求与社会现实的深刻映照。我国巡回法庭的制度重塑，既不能简单移植域外模式，亦不可固守历史路径，而宜回归其“去地方化”的改革初衷，在审级制度重构与案件管辖优化的基础上完成职能再塑。从长远看，巡回法庭的制度生命力取决于能否在三个维度上取得结构性平衡：作为统一法律适用的专业堡垒、作为践行司法便民的服务窗口、作为赋能国家治理的制度创新。唯有在此平衡中，巡回法庭才能最终超越其工具性价值，升华为中国司法体系中一项兼具权威性与适应性的持久建构。

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《法学研究》2026年第1期目录

【马克思主义法学专论】

1.巡回法庭的功能审思与制度回归

丁亮华（5）

【理论前沿】

2.数字权利的演化逻辑及类型

孙笑侠（25）

3.衍生数据的识别标准与产权配置

申卫星（42）

【数智法治】

4.数字时代人格权商业化利用的法理重构：身份分层理论的展开

陆青、万子怡（62）

5.人机交互中的诈骗：基于相当性原则的建构

王华伟（81）

【涉外法治】

6.中央银行数字货币跨境纠纷解决的国际私法进路

张美榕（102）

【部门法域】

7.行政复议调解的实践困境与制度完善——以功能协同为中心

罗智敏（125）

8.法定共同财产制下夫妻婚后所得的课税机制

汤洁茵（146）

9.仲裁员社交媒体言论对国际仲裁公正性的影响及其规制

高薇（164）

【中华传统法律文明】

10.亲属相犯差别处断：中华法律传统的现代转型

朱林方（184）

11.治理型司法：清代州县的讼事审断

汪雄涛（204）

【青年法苑】

12.人工智能时代创作风格的价值重勘与著作权制度因应

代晓焜（221）

《法学研究》为中国社会科学院主管、法学研究所主办的法律学术刊物。《法学研究》坚持学术性、理论性的办刊宗旨，坚持精品意识，实行“双百方针”，重视基本理论的研究，致力于反映我国法学研究的最新成果和最高学术水平，建立、完善和更新我国法学各学科的理论体系。提倡研究方法的创新，鼓励实证研究，扶持弱势学科、新兴学科和交叉学科，培养和扶持年轻作者，开展学术批评，倡导学术规范。《法学研究》1999年获中国社会科学院首届优秀期刊奖、中华人民共和国新闻出版署首届中国期刊奖提名奖、第二届全国百种重点社科期刊奖，2002年和2006年，再获中国社会科学院优秀期刊奖。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕

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