马怀德：检察公益诉讼法的立法目的与制度创新

原创：马怀德 来源：行政法学研究编辑部

检察公益诉讼法的立法目的与制度创新

马怀德（中国人民大学教授）

目次

一、引言

二、检察公益诉讼法的立法目的

三、立案和调查环节的制度创新

四、行政公益诉讼的制度创新

五、民事公益诉讼的制度创新

六、审理与执行环节的制度创新

七、结语

摘要

检察公益诉讼立法是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果。基于十余年的制度探索和经验总结，检察公益诉讼法（草案）明确规定了保护国家利益和社会公共利益、保障和规范检察公益诉讼依法开展、维护诉讼参加人合法权益这三重目的，并从立案和调查环节、行政和民事公益诉讼基本结构、审理和执行环节等方面进行了一系列制度创新，包括构建了梯度式的立案规则，明确了调查核实权的刚性规则，确立和完善了检察意见制度、诉前公告制度、支持起诉制度等，完善了符合检察公益诉讼运行规律的起诉、审理和执行制度等。检察公益诉讼法的立法目的和制度创新充分说明，该法不仅是一部公益保护法，也是一部民生保障法，更是一部国家治理法。为不断提升我国检察公益诉讼制度的科学性、体系性和实效性，本文对该法律草案进行了文本分析和学理阐释，并提出了相关制度完善建议和配套建设方案。相信在理论和实务界的共同努力下，我们一定能制定出一部具有中国特色、满足时代需求、符合人民意志的检察公益诉讼法。

关键词

检察公益诉讼法；习近平法治思想；立法目的；公益保护

一、引言

检察公益诉讼立法是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创成果。2014年，党的十八届四中全会首次提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”[1]。自2015年全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作以来，中央和地方在检察公益诉讼的各环节、各领域进行了一系列的制度探索和创新。2020年，中央全面依法治国工作会议明确要求，“继续完善公益诉讼制度，有效维护社会公共利益”[2]。2022年，党的二十大报告强调，“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”[3]，为新时代公益诉讼的发展进一步指明方向。十四届全国人大常委会也将《检察公益诉讼法》列为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”[4]，并纳入2025年度立法计划。十多年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，检察公益诉讼制度从无到有，从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，从初创开拓到发展完善，已经成为中国特色社会主义司法制度、检察制度的重要组成部分。[5]

党的二十届四中全会通过的“十五五”规划建议进一步提出，“强化检察监督，加强公益诉讼”[6]。2025年10月，十四届全国人大常委会第十八次会议对《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》）公开征求意见。《草案》不仅是习近平法治思想的一个重大实践成果，也是检察机关提起公益诉讼实务经验与制度创新的文本凝练，更是科学立法、民主立法、依法立法的重要体现。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[7]如何在《草案》的基础上持续提升检察公益诉讼立法的科学性、体系性、实效性，最终制定出一部具有中国特色、满足时代需求、符合人民意志的检察公益诉讼法，是未来理论和实务界的共同使命。

有鉴于此，本文基于《草案》文本，探讨检察公益诉讼法的立法目的和制度创新。一方面，立法目的对法律文本的解释和适用起到提纲挈领的作用，其使命在于帮助执法者和司法者“努力懂得立法者所想解决的问题”[8]。立法目的可谓是法律文本的实体精神和终极目的，它不仅确立了《草案》制定和完善的价值取向，也构成了我们解读整个检察公益诉讼制度创新的基本方向。因为，“任何有意义的法律解释都面临的首要问题是：立法者制定法律规范希望起到什么作用？他们希望调整哪些典型的生活事实、怎样调整、根据什么形成目的来调整？”[9]所以，立法目的是整个《草案》体系化展开的策源地和目的地，是本文首先准备探讨的部分。

另一方面，国家治理体系是由科学的治理理念、多元的治理主体、先进的治理制度、有力的治理保障等要素构成，而“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，“有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”[10]。本质上说，检察公益诉讼法不仅是一部公益保护法，也是一部宪法实施法，还是一部民生保障法，更是一部国家治理法。全面、准确、科学地把握检察公益诉讼法的制度创新，是将相关制度优势转化为治理效能，推动检察公益诉讼治理现代化的关键。为此，《草案》的制度创新是本文探讨的重点内容，即从立案和调查环节、行政公益诉讼、民事公益诉讼、审理和执行环节的制度创新，全面解读检察公益诉讼法的制度构成及特色。当然，除了描述制度细节和阐释制度机理之外，本文还试图面向未来提出相关制度的完善建议，“既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善”[11]。

二、检察公益诉讼法的立法目的

“立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列”[12]。根据《草案》第1条的规定，检察公益诉讼法明确了三重立法目的。具言之，首先，该法最直接的目的是维护公共利益，所以第一目的应当是“保护国家利益和社会公共利益”；其次，该法是通过立法的形式来确认和巩固检察公益诉讼制度改革成果，所以第二目的应当是“保障和规范检察公益诉讼依法展开”；最后，该法属于诉讼法的重要组成部分，所以第三目的应当是“维护诉讼参加人合法权益”。这三重目的并非相互割裂、支离分散，而是“由直接目的与‘制定本法’相连接，能够体现出具体立法活动在内容上由虚到实、愿景上由远到近、动因上由弱到强的趋势”[13]。

（一）保护国家利益和社会公共利益

一般来说，在一个法律规范体系相对完备的情况下，立法目的更容易识别、获取和解释。但是，法律规则不同于自然法则，“它是由人类为人类所创造的，它表现立法者创造可能的——符合社会需要的——秩序的意志。法律背后隐含了参与立法之人的规定意向、其价值、追求，以及其对事物的考量”[14]。检察公益诉讼立法确立的国家利益和社会公共利益的保护目的，需要在法律文本及其立法背景中获取和识别。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条、《中华人民共和国民事诉讼法》第58条之规定，检察公益诉讼的保护对象包括国家利益与社会公共利益。其一，国家利益是检察公益诉讼保护的首要对象。一般而言，“国家利益就是指满足或者能够满足国家生存发展为基础的各方面需要并且对国家在整体上具有好处的事物”[15]。具言之，就是国家整体上所具有的政治利益、经济利益和国防利益，这一利益应具有整体性和至上性，具体包括与国家经济秩序、国民经济发展及国家政治安全、国防安全等相关的国家经济利益、政治利益和军事利益等。具体到检察公益诉讼领域所保护的国家利益，主要包括国有财产以及国有土地使用权出让这两项内容。国有财产的保护即防止在企业改制、土地出让、工程建设、招商引资等过程中，因监管不力导致的国有资产流失；国有土地使用权出让的保护是指确保土地出让金依法足额收缴，防止国家土地收益受损。《中华人民共和国宪法》第10条对此作出了明确规定，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

社会公共利益也是检察公益诉讼保护的重要对象。主流观点认为，“社会公共利益是指不特定范围的广大公民所能享受的利益”[16]，主要包括社会公共秩序以及社会善良风俗等。社会公共利益具有广泛性和群众性，该利益的保障关系到社会的存续和人民生活所需要的政治秩序、经济秩序、社会秩序和道德准则。具体来说，社会公共利益的保护主要包括生态环境与资源保护、食品药品安全保护、英雄烈士保护以及安全生产、个人信息保护、未成年人保护等领域。第一，生态环境与资源保护是当前公益诉讼中占比最高的领域，也是公益诉讼颇为重视的领域。例如，在打破“河海分治”的既有格局中，检察院运用检察公益诉讼推动海陆统筹治理。[17]第二，对于食品药品安全领域的保护是指，在消费者权益保护领域，对侵害众多不特定消费者合法权益的行为提起公益诉讼，保障人民群众“舌尖上的安全”。第三，对于英雄烈士保护是指，依据《中华人民共和国英雄烈士保护法》，对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为，检察机关可以提起公益诉讼。检察公益诉讼的保护范围将随着社会公共利益的扩大而不断扩容，特别是拓展至包括安全生产、个人信息保护、未成年人保护等领域。譬如，《中华人民共和国安全生产法》第74条第2款[18]、《中华人民共和国个人信息保护法》第70条[19]以及《中华人民共和国未成年人保护法》第106条[20]均明确规定了检察公益诉讼制度。

根据传统的行政诉讼利益理论，原告起诉必须以跟自己权利或法律上利益有直接关系的为限，但这在公益保护问题上极不充分。[21]我国检察公益诉讼制度设立的出发点就是为了避免在国家利益和社会公共利益保护问题上，出现“公地悲剧”和监管漏洞。检察机关作为国家利益和公共利益的“代表人”[22]，具有保护国家利益和社会公共利益的法定职责。坦言之，国家利益属于广义上社会公共利益的一部分，但不能把二者完全区隔开来。卢梭就认为，国家以及国家机关表现为一种“公共人格”，其行动意志是一种“公意”，这种“公意”反映了全体人民的共同利益。[23]所以，在公法学上，国家机关以及公共权力是国家利益和社会公共利益的当然代表。[24]但是，国家机关是公共利益的当然甚至首要代表，却不是唯一代表。具言之，一方面，国家机关不能垄断对国家利益和社会公共利益的认定、解释和代表资格，否则，将会极大限制公益范围及其实现机制；[25]另一方面，国家利益和社会公共利益的实现主体是多元的，许多非官方组织（如社会组织、民间团体）同样可以成为公益的供给、维护和代表主体。

（二）保障和规范检察公益诉讼依法开展

检察公益诉讼的顺利开展，离不开坚实的制度基础。不断提高公益诉讼履职能力和水平，“推进检察公益诉讼专门立法，有利于为系统性解决公益保护领域问题提供法律制度支撑”[26]。专门制定一部检察公益诉讼法，其直接目的在于为公益诉讼依法有序开展提供基本的制度依据。该《草案》进一步明确了案件管辖、调查核实、主体协同等相关制度问题，不仅遵循了一般诉讼活动的基本规律，而且兼顾检察公益诉讼的特殊要求，为检察机关有效履行公益诉讼职责提供专门的支撑和保障。

一是专门的管辖制度。我国检察公益诉讼管辖制度呈现出较强的领域性特色和地方性特色：不仅沿袭了提级管辖、交叉管辖、集中管辖、专属管辖等多轮诉讼管辖制度改革成果，还探索出跨行政区划管辖等新型模式。[27]案件管辖是启动检察公益诉讼的前提保障，而科学合理的管辖制度能够确保案件得到及时公正处理。行政检察公益诉讼案件一般由行政机关所在地的同级人民检察院管辖，以保持监督机关与被监督机关之间的层级对应关系。但是，对于涉及县级人民政府作为被告的案件，则可以由上一级人民检察院管辖。这种“提级管辖”既考虑到了案件可能存在的处理难度，有利于排除不当干预，也考虑到了县级人民政府作为被告的行政案件，一审通常由中级人民法院管辖。在司法实践中，对于跨行政区划或者重大复杂的公益诉讼案件，上级人民检察院可以根据实际情况指定管辖，确保案件得到妥善处理。此外，对于生态环境和资源保护等领域具有广泛影响的案件，应当建立集中管辖机制，由特定的检察机关统一行使管辖权。采取多元化的管辖制度设计，可以确保检察公益诉讼管辖规则兼具原则性和灵活性，为不同类型公益诉讼案件的顺利展开奠定了制度基础。

二是专门的办案制度。检察机关在办理公益诉讼案件时，必须遵循从立案到结案的各个环节规范，确保程序合法、事实清楚、证据充分。调查取证是公益诉讼案件办理的核心环节。检察机关提起公益诉讼必须提出明确的诉讼请求和事实根据，并对损害公共利益的违法行为进行调查取证。因此，立法必须充分赋予检察机关必要的调查取证权，并赋予检察机关调阅和复制行政执法卷宗、询问相关人员、收集书证物证、咨询专业人士或行业协会意见、委托鉴定评估以及进行现场勘验等多种调查取证措施，保障检察机关有效履职。此外，检察公益诉讼立法还应规定专门的立案、调查、提起诉讼等各阶段启动的法定条件。严格办案流程不仅有助于防止程序错误，还能提升公益诉讼的公信力，避免因操作不当导致公共利益二次受损。办案流程的规范化还包括时限管理，要求检察机关在法定期限内办结案件，避免案件积压或拖延，高效维护公共利益。办案流程的严格性还体现在检察机关在办案中的内部监督机制，以确保每个环节符合法律规定。通过严格遵循办案流程，检察公益诉讼能够实现程序正义与实体正义的统一，为持续提升办案质效提供坚实保障。

三是专门的结案制度。除了法院判决结案之外，检察公益诉讼案件可以在诉前和诉中就实质性了结。一方面，绝大部分公益诉讼案件在诉前程序中得到解决或者结案。[28]对于行政公益诉讼，检察机关会先向行政机关发出检察建议，督促其依法履行职责。因此，检察建议制度就是一项重要的结案制度，可以督促行政机关积极履职或自我纠错，提前实现公益保护目的，推动案件柔性办理、源头治理。另一方面，为了在诉前或诉中尽快实质性恢复公益损失，检察机关可以与被告和解，法院也可以进行调解。当事人达成和解或调解后，有关机关应当进行一定期限（如不少于三十日）的公告，经审查确认不违反社会公共利益的，便可出具调解书。即便达成和解或调解，检察机关仍需对协议的实质履行情况进行监督。当然，检察公益诉讼案件的受理和结案，都不应当影响具体的受害人提起个人诉讼，防止公益诉讼的普遍诉求阻碍个人诉讼的特殊要求。

（三）维护诉讼参加人合法权益

检察公益诉讼立法不仅要保障检察机关维护国家利益和社会公共利益，同时也需要平等保护各方诉讼参加人的合法权利。这种双重目标的平衡，有助于提升公益诉讼程序的正当性和裁判结果的可接受性，推动形成更加公平、公正的检察公益诉讼秩序。因此，《草案》将维护诉讼参加人的合法权益作为重要目的，特别是加强对各方诉讼参加人权利保障的重视。质言之，在整个诉讼过程中，无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼，都应当建立完善的权利保障机制。

其一，从权益主体角度来看，合法权益主要包括各方当事人的合法权益。在行政公益诉讼中，诉讼参加人的合法权益具有多元性。诉讼参加人的合法权益包括提起公益诉讼的检察机关的合法权益，也包括行政公益诉讼的被告的合法权益，即行政机关或法律法规授权的组织的合法权益。[29]民事公益诉讼参加人的合法权益同样包括公益诉讼的发起者即检察机关的合法权益，还包括民事公益诉讼被告的合法权益，即公民、法人或其他组织的合法权益。[30]多方权益主体的诉讼构造以及对权益的合法性要求，构成了对合法权益保护原则的基本限定。有学者认为，“一般而言对个人权利的限制越多，国家权力更能有效运转；反之，对个人权利的限制越少，国家权力的运作效率就会越低”[31]。从总体上来说，限制是必要的和正当的，但限制同样必须是适当的。质言之，维护诉讼参加人合法权益的立法目的，将会构成有关公益诉讼的行政权、审判权、检察权的内在界限。但这并不意味着权力和权利在此就是“此消彼长”“你进我退”的关系，而是要在“合法权益”这个实质标准上实现法的正义。

其二，从权益内容角度来看，合法权益既包括实体性权益，也包括程序性权益。首先，诉讼参加人实体性合法权益不受非法侵害，即任何诉讼参加人都不得因参与公益诉讼而遭受不合理的权利限制或利益损害。例如，检察机关在调查取证过程中应当遵循比例原则，避免对他人合法权益造成不必要的干扰。此外，诉讼参加人实体性权益不受公益诉权之侵扰，这要求公益诉讼的提起必须基于充分的证据和正当的理由，防止将公益诉讼作为不当干预行政事务或民事活动的工具。其次，程序性合法权益则是实现实体正义的重要保障，主要包括参与权、防御与抗辩权、程序救济权、取证、质证权等。理论上说，所有诉讼参加人都有权了解诉讼进程、出席庭审活动、发表意见和主张，这形成了一种特定的交往、对话机制。所以，维护诉讼参加人的合法权益就是维护这种“交往对话”——它不仅意味着当事人和法官在纵向上的信息交换，也包括各诉讼参加人在横向上的信息交换过程。[32]在检察公益诉讼中，被告有权针对检察机关的控诉进行质证和辩论，这是他们在“交往对话”机制中得以防御和抗辩的重要程序性权利；检察机关亦有对裁判结果不服提起抗诉的权利，这是他们开启新的“交往对话”机制的合理机会。

三、立案和调查环节的制度创新

（一）梯度式的立案规则创新

在检察公益诉讼制度确立前，传统诉讼立案模式难以适配公益保护需求。从实践情况看，民事诉讼以“原告与案件有直接利害关系”为立案核心条件，行政诉讼要求原告“自身权益受损”，导致大量国家和公共利益受损却无直接利害关系人的案件陷入“无人起诉”的救济真空。同时，公益损害具有普遍性、隐蔽性等特征，若仅依赖社会组织或个人起诉，难以实现公益保护的及时性与全面性。为此，检察公益诉讼立法应当突破传统诉讼“单一立案标准”模式，强调以“公益受损”为核心，构建“应当立案—可以立案—不应立案”的梯度化立案体系，既强化检察机关在公益保护上的主导性和能动性，又恪守公权力行使的谦抑性，形成区别于传统诉讼的规则特色。

一是《草案》规定了应当立案的法定职责。此前，由于缺乏统一的立案标准，不同地区、不同级别的检察机关在是否立案的决定裁量上存在较大差异，甚至出现了“同案不同立”的现象。特别是在涉及地方政府的案件中，极少数地方检察机关因担心影响与地方政府的关系，而采取“选择性立案”策略，对应当立案的案件视而不见，导致国家利益和社会公共利益保护出现明显空白，不仅损害了法律的统一性和权威性，也削弱了公众对司法公正的信任。[33]因此，《草案》在第13条和第14条明确“应当立案”的法定职责，指明了应当立案的范围和条件。具言之，检察机关在履行职责过程中发现国家利益或社会公共利益受到侵害，若能初步证明存在违法行为或行政机关不作为的情形，就应当立即启动立案程序。此类强制性规定，可以确保所有符合条件的公益受损案件都能得到及时、公正和有效地处理。

二是规定了可以立案的裁量空间。《草案》在第13条第2款规定可以立案的情形，即“对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，人民检察院暂时难以确定负有监管职责的行政机关的，可以立案”。这一规定并非对“应当立案”的否定，而是形成“一般情形强制立案+特殊情形裁量立案”的分层格局。这一设计是处理普遍情形与特殊情况辩证统一关系的科学选择：既确保常见案件予以立案的明确性，又保证特殊情形便宜处理的灵活性。一般案件中责任主体相对明确，所以原则上“应当立案”；但少数特殊案件责任主体暂不明确，所以交由检察机关予以裁量。据此可以基本覆盖检察公益诉讼的全部场景：前者针对“有主体、可追责”时必须及时介入，后者针对“无主体、待排查”时可以灵活处理。这种区分规则既避免了“一刀切”式立案导致的现实困境，又通过有限裁量空间的相对授权，实现公益保护及时性与权力行使规范性的平衡，进而成就检察公益诉讼立案制度区别于传统诉讼“被告明确性”要求的制度特色。

三是规定了不应立案的法定情形。检察公益诉讼的定位是出现“公地悲剧”或监管漏洞时，检察机关予以补位兜底。但若受到侵害的社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责予以恢复或保护，《草案》第14条第2款规定人民检察院就不应以民事公益诉讼立案。换言之，提起公益诉讼的检察权应当保持必要的谦抑性，这既是尊重行政机关作为保护社会公共利益的首要职责顺位，也是维护司法机关作为社会公共利益保护的“最后一道防线”。当然，“不应立案”旨在防止“越位”，但要谨慎控制“不应立案”的范围，防止检察机关的缺位。具言之，一方面，检察机关需要判断行政机关的履职行为能否有效保护公益，而非仅以行政机关可能启动履职作为唯一标准；另一方面，该条款仅适用于民事公益诉讼，不适用于行政公益诉讼。这体现出两类公益诉讼的属性差异：行政公益诉讼的核心是监督行政机关履职，若行政机关未依法履职，检察机关需启动立案；而民事公益诉讼聚焦私人主体追责，需优先依托行政监管实现公益修复。

（二）调查核实权的制度保障

曾有学者认为，检察机关作为公益诉讼的起诉方，诉讼地位类似一般民事诉讼中的原告，所以按照原被告诉讼地位平等原则，检察机关在公益诉讼中的调查权本质上属于当事人的取证权。[34]但是，此类观点没有注意到，检察机关的调查核实权来源于法律监督权，是法律监督权的衍生权力。[35]在检察公益诉讼中，检察机关负有运用调查核实权查清违法事实和确定公益损害的权力和责任，这将为提起公益诉讼奠定必要基础，为提升办案质效提供制度保障。[36]为此，《草案》第15—18条不仅规定了调查核实权的制度保障，又对其进行了一定程度的程序限制。

第一，调查核实权的法律保障。当前，既有实证规则明确了有关单位配合检察机关进行调查的义务，但不予配合的法律后果却始终缺位。[37]因此，为了保障检察机关调查核实权的顺利展开，必须配套规定妨碍调查核实的强制措施，并对不履行配合调查义务的有关单位和个人追究法律责任。这就意味着立法要从义务设定、责任追究、外部联动等多个维度构建起调查核实权的法律保障体系：既明确被调查对象的协助义务，又依托多元机制确保该义务的实质履行；既规定一般主体的行政与刑事责任追究，又规定行政机关的特殊追责路径。唯有如此，才能破解传统诉讼中取证依赖当事人自愿配合的被动困境，为公益诉讼的调查核实权有效运行提供刚性支撑。

第二，调查核实权的程序限制。通过设立程序为调查核实权划定清晰边界，确保权力运行始终恪守客观、谦抑原则，是有效限制调查核实权的方法。具体而言，在调查手段上，检察机关可以采用非强制性的所有调查方法，[38]明确排除限制人身自由及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。如此一来，既能保障检察机关获取关键证据的能力，又避免了公权力对私人权益的过度介入。在调查主体上，可以确立“双人调查+检察官主导”的刚性规则，这不仅能确保调查的专业性，更通过人员配置形成了内部制约机制，有效防范了单人取证可能带来的程序瑕疵和滥权风险。在调查流程上，应当构建完整的程序链条，包括出示证件表明身份，全面、客观收集证据的义务规则，以及调查保密义务的全过程监督等，这种流程化规范既能确保取证行为的合法性，又能通过程序正义确保证据的有效性。

第三，听证制度的引入。听证制度是指检察院对于符合法定条件的检察公益诉讼案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动，具有案件公开、证据交换、明确争点、解决纠纷的制度功能。[39]《草案》第19条规定了人民检察院可以采取听证方式听取意见、了解情况，并规定一些案件重大、疑难复杂、影响面广的案件应当组织听证，从而保证此类案件处理的全面、真实、准确。据此，听证可以通过“依职权”与“依申请”两种启动方式展开，成为补充调查核实权的重要制度保障。特别是涉案行政机关、其他组织或者个人可以申请听证，既强化了公益诉讼程序的公开公正，又保障了利害关系人的程序参与权。其中，一方面，依职权对重大、疑难、复杂案件主动启动的听证程序，其核心在于通过多方参与提升事实认定的客观性与监督措施的精准性；另一方面，依申请组织听证的核心在于，赋予利害关系人表达诉求的程序权利，保障利害关系人的程序参与权。听证制度的双轨设计，构建了兼具效率与公平的公益诉讼程序机制。这一设计既强化了检察机关的法律监督职能，又通过程序参与权保障了利害关系人的合法权益，是检察公益诉讼制度民主化、科学化的重要体现。同时，可以进一步明确听证记录作为证据材料的资格和地位，从而进一步提升检察公益诉讼程序的权威性与公信力。

未来，在立案环节，立法还需要进一步细化“梯度化立案”的操作标准。具言之，对应当立案的情形，应当明确初步证明的具体证据要求（如公益受损的初步材料、责任主体的关联线索），避免实践中因证据标准模糊导致的同案不同立；对责任主体暂不明确的“可以立案”的，应当设定最长时限要求，防止案件久拖不决，长期处于待查待办的悬置状态。在调查环节，应补充调查核实权的配套规则。具言之，一方面，要明确询问、勘验等非强制性手段的操作规范（如询问笔录的制作要求、勘验现场的记录标准）；另一方面，要细化妨碍调查的追责流程，例如，规定行政机关拒不配合时，检察机关向监察机关通报的具体程序及时限，确保调查保障机制落地；同时可引入专业辅助机制，允许检察机关委托第三方机构（如生态环境评估机构、审计机构）参与复杂案件调查，提升调查的专业性与效率。

四、行政公益诉讼的制度创新

习近平总书记指出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度……目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”[40]。因此，检察公益诉讼的目的不仅在于救济受损害的公共利益，追究相关主体责任，而且在于通过诉讼依法监督审判权和行政权的行使，纠正违法行为，督促行政机关履职。[41]

（一）检察意见制度的确立与完善

检察意见制度作为中国特色社会主义法律监督体系中的重要组成部分，是检察机关依法行使检察职权的重要手段，具有一定的指导性和法律约束力，对实现法律监督和有效衔接执法活动发挥着关键作用，能够有效确保法律的正确实施、维护司法公正。[42]检察意见是检察机关基于检察监督职责通过诉前程序向行政机关制发的，表明行政行为存在违法的程序性提醒或警示。作为行政检察权的直接着力点，检察建议在实践中存在约束效力不足、制发次数的非限定性、跟进监督机制不完善、与行政公益诉讼请求不衔接等问题，难以充分发挥应有的制度优势。构建行政公益诉讼诉前程序的检察意见制度，通过“法定前置、刚性期限、全程督促”的规则设计，有助于实现行政权外部性监督手段的创新，推动行政机关主动进行自查自省。[43]

从制度定位来看，检察意见应当是行政公益诉讼诉前程序的必经环节，即检察机关是“应当”而非“可以”制发。之所以要明确这种刚性安排，就是要遵循行政优先处理的原则。作为法律监督机关，检察机关在检察公益诉讼中首先应当监督行政机关自我纠错、尽快履职，确保诉前监督程序的规范有序。在发出检察意见后，行政机关必须在一定期限内进行整改和回复。在此，《草案》区分了一般情况（60日）和紧急情形（15日），设置了不同的整改和回复期限，为行政机关设定清晰的履职时点，同时为检察机关后续判断是否起诉提供明确依据，避免程序空转。在发出检察意见后，检察机关应当对行政机关采纳意见、及时整改、回复说明的情况进行督促，而非“一发了之”。针对少数案件中“回复即整改完毕”的形式主义问题，检察意见制度必须贯穿整改的全过程，包括核查整改措施的实际效果、要求行政机关补充说明整改进展、对整改不力的及时预警等。[44]

（二）提起行政公益诉讼的条件和期限

检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一主体，其向人民法院提起行政公益诉讼的行为，不仅应当符合法定起诉条件，而且会受到起诉期限的限制。[45]其中，标准化的起诉条件是检察机关行使行政公益诉权、启动保障履职机制的核心与关键，合理化的起诉期限则有利于平衡诉讼主体之间的关系，有利于维护公共利益与公民合法权益，有利于提高司法效率。[46]

从提起行政公益诉讼的条件来看，《草案》明确双重核心要件，即行政机关不纠正违法行为且国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态，二者需同时满足方可提起诉讼。这一条件设定区别于一般行政诉讼的起诉条件，而是始终围绕公益保护核心目的——只有当行政机关经检察意见督促后仍未纠正违法行为，且公益损害持续存在时，检察机关才会提起行政公益诉讼。这一设计彰显了一种平衡理念：既要容许并鼓励作为公益维护的第一责任人——行政机关履行法定职责，又要在行政机关不履职时及时启动公益诉讼程序——司法机关作为最后一道防线兜底保护。

在提起行政公益诉讼的期限方面，《草案》并非简单适用传统诉讼时效或起诉期限的计算逻辑，而是构建起了“基础期限+有限延长”的特殊规则体系。首先，明确基础期限为整改期限届满之日起六个月内，该期限起算点与行政机关整改职责联系紧密。该起诉期限不同于民事诉讼中诉讼时效自权利人知道或应当知道权利受损之日起算，也不同于传统行政诉讼中自具体行政行为作出之日起算，而是以诉前程序中行政机关的整改节点为基准。由此确保诉前监督与诉讼程序的无缝衔接，避免因期限计算混乱导致公益保护延误。其次，针对案件重大、疑难、复杂的特殊情形，允许期限延长，但有严格的审批层级：经本院检察长批准可延长三个月，如需进一步延长则需报请上一级人民检察院批准。这种“有限延长+层级审批”的模式，既为复杂案件预留充足办案时间，又通过审批程序防范期限延宕。

此外，从制度功能来看，《草案》关于期限与条件的规定还形成协同效应：设定条件确保诉讼启动的必要性，避免盲目起诉浪费司法资源；起诉期限则确保诉讼启动的及时性，防止拖延起诉导致公益损害扩大。二者以起诉条件法定化、起诉期限刚性化为立法方向，共同构建起“必要且及时”的诉讼启动机制。该项制度创新既体现了检察公益诉讼中司法谦抑与公益优先的平衡，又通过明确的规则设计，为检察机关履职提供了清晰指引，确保行政公益诉讼程序既能有效监督行政机关履职，又能及时实现公益保护目标。

建议未来进一步明确监察机关督促职责的具体标准和整改效果的评估方法。譬如，可以明确引入第三方专业评估机制，对于涉及环境修复、食品安全等专业领域的整改，由独立专业机构对整改效果进行科学评估，作为检察机关判断公益是否真正恢复、是否需提起诉讼的关键依据。同时，可以建立行政公益诉讼与监督问责的信息双向移送通道。当行政机关无正当理由拒不整改或虚假整改时，除提起诉讼外，检察机关应将相关失职渎职线索同步移送监察机关，追究相关人员不作为、乱作为的监察责任，由此增强检察意见的威慑力，为公益维护提供更加强有力的刚性保障。

五、民事公益诉讼的制度创新

在检察民事公益诉讼试点时期，以诉前公告、支持起诉等方式为代表的多种形式的督促支持，其目的在于通过督促程序，让其他适格主体先提起民事公益诉讼，及时行使自己的诉讼权利。[47]换言之，在民事公益诉讼中，检察机关在起诉中处于补充顺位，即必须是在其他适格主体缺位的情况下，检察机关才会亲自提起民事公益诉讼。[48]

（一）诉前公告制度的确立与完善

诉前公告制度是民事公益诉讼中检察机关提起诉讼前的法定前置程序，通过特定领域限定、明确公告期限、衔接多元救济的规则设计，构建起“公益保护优先、权利告知充分、程序衔接顺畅”的特色机制，既区别于一般民事诉讼的程序逻辑，又契合民事公益诉讼“协同保护公益”的核心理念。设置诉前公告程序是贯彻检察公益诉权必要性和候补性的内在要求，也是对适格主体民事公益诉权的尊重。[49]

首先，从制度内涵来看，诉前公告制度并非检察机关的自主选择，而是法定的强制性要求，检察机关并无裁量空间，其目的是保障其他适格主体的诉讼参与权，避免检察机关“独占”公益诉讼起诉权，体现公益保护的多元性。其次，在适用条件上，明确“领域限定+程序限定”两项要件。具言之，该制度仅适用于环境保护与食品药品安全领域的两类特定情形，且仅在检察机关“拟提起民事公益诉讼”前适用，确保公告程序有效服务于提起诉讼的需求。再次，从功能价值来看，该制度具有权利告知、程序分流、强化保护三重作用。通过向社会公告公益受损事实、拟起诉的基本信息及其他机关和组织的起诉权利，确保法律规定的适格主体及时知晓自身享有的诉讼权，避免因信息不对称导致权利处于睡眠状态。若公告期满后其他机关和组织依法提起诉讼，检察机关便只能通过支持起诉等方式参与，由此减少司法资源的重复投入。此外，公告程序可以形成社会监督压力，促使违法行为人主动纠正违法、修复公益，同时也为检察机关后续收集社会反馈意见，完善诉讼请求提供帮助。最后，从制度机理来看，诉前公告制度遵循公益保护多元参与和司法谦抑的双重逻辑：一方面，充分发挥其他机关和社会组织在特定领域的专业保护能力，构建起社会公共利益“检察机关+专门组织+社会公众”的协同保护体系；另一方面，检察机关通过公告的方式寻找可以率先提起诉讼的主体，既体现出对其他适格主体的尊重，又通过程序公开提升公益诉讼的公信力，确保检察权在公益保护中既不缺位也不越位。

（二）支持起诉制度的确立与完善

检察机关是支持公益诉讼的第一责任主体，具有支持公益诉讼的法定职责。从制度内容来看，支持起诉制度并非检察机关主动发起诉讼，而是在其他适格主体已启动诉讼程序后，以“辅助者”身份参与，核心是通过检察机关的专业能力弥补其他主体在诉讼经验、证据收集等方面的不足，避免因诉讼能力不足导致公益保护不力。通过检察机关的支持起诉，一方面，可以让庞大的社会组织发动诉讼，减轻检察机关办理民事案件的压力，节约司法资源；另一方面，可以充分调动最广大主体最广泛保护公共利益的积极性，打破依赖性思维，真正实现社会治理的“共建共治共享”。[50]

在支持方式上，《草案》虽未直接列举具体支持手段，但结合民事公益诉讼的实践逻辑与检察机关职责，可推导出支持方式以专业协助与资源支撑为主。一方面，检察机关可依托调查核实权，将此前调查收集的书证、物证、鉴定意见等证据材料提供给提起诉讼的机关或组织，帮助其强化举证能力；另一方面，检察机关可提供法律专业支持，包括协助梳理诉讼请求、分析法律适用要点、参与庭审质证等，尤其是针对复杂公益诉讼案件中涉及的专业法律问题，检察机关可凭借法律监督经验提供专业意见，提升诉讼的规范性与有效性。

就支持限度而言，《草案》通过权力边界与程序约束构建清晰框架，避免检察机关过度干预诉讼主导权：一是明确支持的前提是其他适格主体已提起诉讼。若相关主体尚未启动诉讼程序，检察机关便不得以支持起诉的名义代为提起诉讼，因为检察机关在该诉讼中不具有诉讼地位。[51]二是支持的范围限于必要协助，不得干预其他诉讼主体的主导权，不得擅自变更其诉讼请求或处分其实体权利。三是支持的方式不得采用强制性手段，必须尊重当事人的意愿，要避免因不当支持行为侵害当事人合法权益或扰乱公益诉讼程序。

为了优化诉前程序和完善支持起诉制度，建议细化公告操作规则与厘清支持起诉方式。对于诉前公告，应统一全国性的公告平台，并明确公告的必要内容，即除基本事实外，还应包含受损公益的初步评估、拟主张的诉讼请求等，从而有效引导其他适格主体判断是否参与诉讼。对于支持起诉制度，必须明确尊重当事人处分的原则，严格依循支持起诉的启动条件和介入方式，以高质效地支持起诉助推民事检察工作高质量发展。[52]

六、审理与执行环节的制度创新

审理与执行是检察公益诉讼程序中的关键环节，其制度设计的合理性与有效性，直接决定着公益诉讼能否真正实现维护社会公共利益的核心目标。在公共场域下，公益诉讼判决执行涉及多方主体权力交互，传统执行权配置范式及诉讼规则已难以适配其特殊需求，导致公益保护效果常受制约。[53]为此，《草案》立足这一现实问题，重构了系统性、差异化的审理与执行制度体系，通过举证责任分配、调解、和解、第三方代为履行及强制执行等机制，既保障了诉讼程序的公正性，又提升了公益修复的实效性。

第一，举证责任的分配制度。举证责任作为整个诉讼制度的关键环节，其目的在于解决由谁来“提出主张、提供证据、反驳说服，并且在举证不能的情况下承担不利后果”[54]的问题。在传统诉讼理论中，民事诉讼适用“谁主张谁举证”的基本原则，行政诉讼适用“举证责任倒置”的基本原则，而这些举证责任差异化分配规则的根本目的在于举证能力的区别和诉讼正义的定位。《草案》打破传统的举证逻辑，根据行政公益诉讼与民事公益诉讼的属性差异，构建“各司其职、契合定位”的举证责任分配规则。在行政公益诉讼中，明确检察机关对行政机关违法行使职权或不行使职权致公益受损的事实负有举证责任，行政机关对其行使职权的合法性负有举证责任。这一举证规则既契合了行政诉讼中行政机关对行政行为合法性举证的基本原理，又强化了检察机关作为公益代表的举证义务，确保公益受损的事实和行政机关违法履职或不履职的举证责任得到科学分配。在民事公益诉讼中，规定检察机关对行为人实施违法行为致公益受损的事实举证，行为人对不承担或减轻责任的情形举证。这一举证规则既遵循民事诉讼由主张者举证的一般原则，又通过明确了行为人对抗辩事由或免责事由的举证责任。这种差异化配置既尊重不同诉讼类型的本质属性，又紧扣公益诉讼查清公益受损事实、明确责任范围的基本要求，避免举证责任分配不当导致诉讼失序。

第二，诉讼过程中的调解制度。在传统民事诉讼调解中，调解协议一般由双方当事人协商提出，本质上是当事人基于意思自治原则，通过达成合意而解决诉讼纠纷。[55]这种模式虽能高效化解矛盾纠纷，但在民事公益诉讼中如何运用不无疑问：民事公益诉讼涉及的是社会公共利益，诉讼当事人的合意可能因信息不对称、多元利益考量等因素，忽视或牺牲未直接参与诉讼的社会公众利益。针对这一难题，《草案》通过增设“公告+审查”的配套机制，将社会公共利益审查嵌入调解程序，确保调解过程公平、调解程序公正、调解内容公开，而非单纯追求纠纷化解效率。具体来说，一方面，要求调解协议达成后，人民法院应当公告调解协议内容，通过公开让社会公众监督调解协议是否损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益，避免暗箱操作；另一方面，明确公告期满后，人民法院对调解协议进行审查，将法院审查作为调解生效的必要条件，而非仅以当事人合意作为唯一标准。这一制度设计既发挥了调解作为灵活高效化解诉讼纠纷的功能，又通过相关程序环节确保调解不至于偏离公益保护之目的，充分实现效率与公正的目标平衡。

第三，执行过程中的和解制度。执行和解是执行当事人基于自愿、平等的原则进行协商，就被执行人履行义务的内容达成一致，并在当事人自觉履行协议后彻底终结原执行程序的法律制度。[56]《草案》针对民事公益诉讼构建起“协商—公告—监督—恢复执行”的完整机制，有效平衡了执行程序的灵活性与公益保护的刚性要求，体现出鲜明的制度创新。首先，在协商阶段，当事人达成执行和解协议所涉及的内容，“不应变动执行依据所确定义务本身的性质、履行义务的主体以及履行的标的物”[57]。换言之，应当允许检察机关与被执行人就民事责任的承担方式进行协商，但不得变更对损害事实与责任主体的认定。其次，公告和监督环节构成程序正当性与内容公正性的双重保障。和解协议的公告规定将协议内容置于社会公众监督之下，不仅有利于实现信息公开，而且能够帮助法院征集社会意见、检验协议是否损害社会公益。根据公告期间的反馈，法院可以对协议内容进行实质性审查，从而防止以和解之名、行损害公益之实。最后，恢复执行是对和解协议未能圆满履行的刚性保障。若被执行人未按和解协议履行，人民法院应依检察机关申请，立即恢复原生效法律文书的执行。该设计考虑到了被执行人借和解程序拖延履行、规避责任的可能，使和解协议不至于沦为损害公益的执行漏洞。总体来看，该机制既借鉴了传统执行和解中意思自治的合理成分，又通过公益导向的程序控制，实现了从当事人处分权中心向公共利益保障中心的范式转换，完善了我国公益诉讼执行制度体系。

第四，特殊情形下的代为履行制度。多年以来，生态环境公益诉讼是所有公益诉讼案件中占比最高、最为典型的公益诉讼案件类型。[58]在实践中，为修复受损的生态环境，生态环境修复代执行制度逐步形成，而检察公益诉讼中的第三方代为履行机制，正是在这一制度的影响下发展而来，成为解决公益修复执行难题的重要制度创新。在民事公益诉讼中，被执行人需履行的义务常涉及生态修复、食品药品安全整改、个人信息安全技术加固等专业性强、操作门槛高的内容。若被执行人缺乏履行能力或故意怠于履行，而传统执行手段仅能通过罚款、拘留等方式追责，无法真正实现公益恢复目标，这将导致新的执行困境。为此，《草案》通过设计第三方代为履行机制，将被执行人履行义务转化为专业机构实施修复，弥补被执行人的能力短板或主观拖延，确保公益修复措施有效落地。在具体的制度设计中，由法院委托具有专业资质的第三方机构或其他组织履行，由被执行人支付相关费用。其中，行政机关可以协助履行，确保生效法律文书有效落实。特殊情形下的代为履行制度为民事公益诉讼执行环节实现公益保护目标提供了坚实的制度支撑，也为后续司法实践中处理复杂公益修复案件提供了清晰指引。

第五，拒不履行时的强制执行制度。在传统民事执行中，当责任人拒绝履行生效裁判文书确定的义务时，可以通过替代执行的方式来解决非财产责任的执行难的问题，而由此产生的费用由被执行人承担。[59]针对“消除影响、恢复名誉、赔礼道歉”等非财产性民事责任的执行难题，《草案》借鉴传统民法中的执行制度，将非财产性责任转化为可操作的公开行为。通过公开载体法定化、责任效果社会化、费用负担明确化的规则设计，通过媒体公开被执行人应履行的义务，破解非财产性责任执行的难题。这一制度设计，精准契合法定民事公益诉讼维护社会公共利益的本质要求，以司法权威结合媒体力量，有效弥合了裁判文书效力与公共利益实际恢复之间的“最后一公里”，为构建完整、有效的公益诉讼执行体系提供了重要支撑。

为确保审理公正性与执行实效性，建议继续强化审判能力建设和执行保障机制建设。在审判层面，应推动在人民法院内部设立专门的公益诉讼审判庭或相对稳定的合议庭，集中审理专业性较强的公益诉讼案件，并建立环境资源、食品药品等领域的专家陪审员库，以应对案件高度专业化的挑战。在执行层面，关键是构建第三方代为履行的费用预付与追偿机制。此外，还可以探索设立“公益诉讼执行专项资金”，用于垫付紧急修复费用，再向被执行人进行追偿，从而破解因被执行人无力支付或恶意拖延而导致修复工作停滞的问题。同时，对于执行和解协议，应制定更详细的审查规程，明确法院审查不损害社会公共利益的关键要素，如修复目标的等效性、协议履行的可行性等，防止和解协议标准不一或审查流于形式等。

七、结语

“公益诉讼”是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践，推动检察公益诉讼立法是贯彻落实习近平法治思想的重要制度成果，具有重要意义。“中国检察公益诉讼制度是新时代中国特色社会主义法治建设的重要成果，独具特色、独树一帜，既扎根中国大地、立足中国国情、解决中国问题，也为世界法治文明贡献了公益保护新样本、新形态。”[60]从党的十八届四中全会首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”到检察公益诉讼立法进入程序，十余年的改革实践证明，只有坚持以人民为中心的价值追求，坚持守正创新的科学方法，才能切实推动制度创新和理论创新，服务于建设更高水平法治中国的宏伟目标。目前，《草案》在立案调查、行政与民事公益诉讼、审理和执行等方面进行了务实有效和颇具特色的制度创新，既突破了传统诉讼规则的局限，又契合了公益保护“协同化、专业化、实效化”的需求，为建立健全中国特色的检察公益诉讼制度体系奠定了坚实立法基础。当然，“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸”[61]。未来，《草案》本身的健全完善以及正式颁布后的有效实施还任重道远，而真正实现检察公益诉讼从“有法可依”到“良法善治”，还需要理论界和实务界的共同努力。

参考文献（略）

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