恽爽：强化规划协同，激发更新动能——解读《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》政策亮点

导 读

“十五五”开局之年，如何高质量发展？近日由自然资源部与住房城乡建设部联合印发的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》提供了关键的政策工具包。中国建设报刊载清华同衡规划设计研究院院长恽爽文章，解读《通知》政策亮点。恽爽指出，该政策通过规划协同、弹性管理、服务优化、多元共治四大创新，为城市更新行动精准赋能。

内容来源：中国建设报

作者系北京清华同衡规划设计研究院有限公司党总支书记、院长

为深入贯彻落实中央关于城市高质量发展的战略部署，近日由自然资源部与住房城乡建设部联合印发的（以下简称《通知》），标志着我国城市更新工作迈入了以系统化支持与内涵式发展并重的新阶段。《通知》以“人民城市”理念为根本遵循，聚焦规划协同、实施路径等关键环节的现实挑战，通过系统性制度创新与精准化工具供给，着力破解深层体制机制障碍，为扎实推进城市更新行动、全面提升城市发展质量注入了坚实而持久的政策动能与制度保障。

坚持规划协同，贯通城市更新规划实施体系

推动城市更新，必须确保宏观战略能精准转化为具体项目，关键在于构建城市更新规划实施体系与国土空间规划体系贯通协同的工作闭环。

第一，强化专项规划引领，夯实详细规划优化依据。《通知》明确要求，城市更新工作必须以国土空间总体规划和城市更新专项规划确定的更新目标与重点为根本遵循，并紧密结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施更新区域的详细规划开展评估与优化。这从制度层面，既确立了专项规划“定目标、把方向”的全局引领地位，也明确了其为详细规划优化提供依据的关键作用，为系统推进城市更新行动奠定了坚实的制度基础与清晰的实践路径。

第二，创新详细规划优化机制，赋予动态维护适应能力。为落实专项规划要求，《通知》明确可通过“技术修正、优化调整”等方式优化详细规划，并鼓励简化修改程序。此举本质上是赋予详细规划必要的“动态维护”能力，使其从静态蓝图转变为能定期评估、快速响应实施需求的弹性管理工具，有力促进了规划体系在操作层面的深度融合。

第三，保障实施体系贯通，实现从目标到落地全程顺畅。建立详细规划的动态维护机制，更深层意义在于为“专项规划-片区策划-项目实施方案”的全链条实施体系提供了制度化、可操作的空间落地保障。这确保了从宏观统领到微观方案所提出的空间诉求与功能布局，都能在法定规划框架内得到及时确认与合规容纳，保障城市更新行动精准落地。

坚持弹性适应，破解更新实施关键瓶颈

面对城市更新多元复杂的现实场景，《通知》坚持分类施策、精准赋能，创新推出一系列弹性管理工具，旨在有效破解项目实施中的关键瓶颈。

第一，强化政策包容，为新产业新业态预留培育空间。《通知》建立的“过渡期”政策，明确允许利用存量资源发展国家支持产业时，在一定期限内维持原有用地主体和规划条件，为产业迭代升级提供了宝贵的培育期与发展窗口。同步建立“土地混合开发和空间复合利用正面清单”，以清晰明确的规则引导业态融合与功能提升，显著增强市场预期与投资信心。

第二，优化审批服务，推动民生微更新提速增效。针对加装电梯、增设施、优环境等群众急难愁盼的“微更新”项目，《通知》提出可制定“规划许可豁免清单”，推动管理重心从事前审批向事中事后监管与服务转变，极大提升了基层服务效率与群众获得感。同时，对存量建筑与土地的“临时利用”作出明确指引，鼓励其在安全前提下灵活用于社区公益与服务，有效盘活闲置资源，满足短期民生需求。

第三，创新整合模式，培育片区可持续发展新动能。《通知》鼓励开展自然、文化等特色资源调查与活化利用，结合国土空间规划优化功能布局，积极探索“资源资产组合供应、整体运营”新模式。这要求立足片区整体，通过资源捆绑、规划整合与政策创新，构建可实现经济、社会、文化综合价值平衡的长期运营机制，切实推动城市更新从单一项目建设向高质量可持续运营转变。

坚持服务创新，降低制度成本与实施风险

城市更新涉及多元复杂的权利关系，亟须通过基础服务创新从源头稳定预期、降低风险。《通知》聚焦不动产登记等关键环节推出一系列便民利企举措，为更新实践筑牢法治根基、凝聚社会信任。

第一，推动产权服务前置，以法定登记稳定市场预期。《通知》创新提出可依据协议预编不动产单元并办理预告登记，使各方协商一致的未来产权安排提前获得法律保护。这一举措显著增强了权利人参与更新的意愿与信心，有利于从源头上保障项目顺利推进。

第二，优化登记服务流程，切实减轻群众与企业负担。针对老旧小区自主更新等常见类型，《通知》明确可采取按户直接登记等灵活方式，将复杂规则转化为简明易行的服务。这精准回应了基层实践中手续繁、成本高的痛点，有效降低了制度性交易成本。

第三，建立历史问题分类处置机制，依法依规疏解更新堵点。《通知》秉持“依法依规、尊重历史、公平处理”原则，为手续不全等历史遗留问题明确了分类处置路径。这既体现了实事求是、守望相助的治理智慧，也为在坚守底线前提下盘活存量资源、推动城市高质量发展提供了政策通道。

坚持多元共治，构建共建共治共享格局

城市更新是一项系统工程，其成功关键在于构建政府、市场、社会协同发力、互利共赢的可持续生态。

第一，依托“一张图”系统，强化多部门协同治理效能。国土空间规划“一张图”是实施协同治理的统一规则平台。将城市更新涉及的空间安排、规划优化与问题处置全面纳入该系统，可实现各部门在统一底图、统一规则下高效协同、闭环监管。这既刚性落实了底线管控要求，也为政策协同提供了可视化、可操作的工作基础。

第二，贯通全周期管理，推动城市发展模式深刻转型。《通知》构建了覆盖规划、建设、运营各阶段的政策闭环——规划可动态维护，实施有弹性工具，运营强组合引导。这要求树立全生命周期管理理念，在项目初期即统筹考量长期运营与综合效益，切实推动城市发展模式向长期运营与内涵式发展深刻转型。

第三，明晰规则稳定预期，充分激发市场与社会活力。政策的清晰度与稳定性是吸引多元主体参与的核心。《通知》通过建立“正面清单”“豁免清单”，优化产权服务，致力于营造规则透明、预期稳定的制度环境。此举有助于在政府统筹公共利益、划定权责边界的基础上，有效引导市场资本与专业力量参与，激发社会创造活力，最终形成“政府引导、市场运作、公众参与”的良性机制。

《通知》的出台实施，是我国城市更新政策体系迈向精细化、协同化的重要标志。通过强化规划协同、创新弹性工具、优化政府服务、完善治理模式，它系统构建了将顶层设计转化为基层实践的赋能体系。展望未来，准确理解并有效转化运用好这一政策赋能体系，必将推动城市更新行动行稳致远，为建设宜居、韧性、智慧的现代化城市，不断实现人民对美好生活的向往提供坚实支撑。

封面图/图片｜图虫网