专家解读文章之二 | 充分认识城际铁路重要作用 准确把握城际铁路功能定位

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，深入推进以人为本的新型城镇化，加快城市群一体化和都市圈同城化。城际铁路是城市群节点城市间的骨干旅客运输方式，对于城市群一体化发展具有重要引导和支撑作用。近期，经国务院同意，国家发展改革委印发《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》（以下简称《意见》），提出构建布局合理、便捷高效、经济适用的城际轨道交通网络，从加强规划指导、优化运营模式、建立持续发展机制等方面明确具体措施。《意见》的出台，补齐了多层次轨道交通中城际铁路领域政策短板，对促进城际铁路规范、有序、可持续发展，扩大高品质城际运输服务供给具有重要意义。

一、充分认识城际铁路的重要作用

近年来，国家批复实施京津冀、长三角、粤港澳大湾区等多个地区的城际铁路建设规划、多层次轨道交通规划。截至2024年底，全国已建成城际铁路约3760公里，对于提升城际出行便利化水平、促进要素高效流动、优化城镇空间布局、完善现代化综合交通运输体系等发挥了重要作用。

一是提升城际出行便利化水平。城市群地区旅客运输需求呈现多样化、高频次、强时效特征，工作日以公务、商务、通勤等客流为主，周末和节假日则以探亲、旅游、休闲等客流居多，要求提供舒适、准时、便捷的优质客运服务。城际铁路串联城市群内节点城市，具备编组灵活、发车密度较高、可实现公交化运营等特点，可较好压缩时空距离、提升城际出行便利化水平。当前，京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际铁路骨架网络加快形成，城市群内主要城市之间基本实现1—2小时通达，出行便利化水平显著提高。

二是促进要素高效流动。2024年底，我国常住人口城镇化率达67%，19个城市群聚集了全国75%左右的常住人口和85%左右的地区生产总值。城际铁路以大运量、快速度、安全舒适等优势，是城市群主要城市之间人员、资金、信息、数据等各种要素高效流动的重要载体，对提升城市群互联互通水平，支撑构建现代产业体系和促进产业链分工协作具有重要作用。

三是优化城镇空间布局。城市群主要走廊沿线城镇密集，城镇之间联系紧密，沿交通廊道布局、向中心城市集聚的发展趋势明显。城际铁路客流集聚能力强，有利于形成交通出行廊道，能够密切沿线城市往来，发挥中心城市辐射带动作用和其他城市比较优势，促进城镇轴带集约布局和沿线城市分工协作、协同发展。

四是完善现代化综合交通运输体系。2025年8月，党中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》，提出发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，健全现代化综合交通运输体系，提升城际、城内通勤效率。城际铁路作为多层次轨道交通的重要一环，对于构建干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”体系，打造“轨道上的城市群”具有重要作用。

二、准确把握城际铁路的功能定位

《意见》将“明确功能定位”作为开篇第一条，凸显了功能定位对于城际铁路发展的指导作用。

一是在服务范围上，城际铁路主要服务于城市群节点城市。《意见》提出，城际铁路主要连接城市群内中心城市及城区常住人口50万以上的大中城市，串联沿线重要客流集散地、人口密集区。对比来看，高速铁路等干线铁路主要服务区域间中长途交通联系，出行时间一般在2—3小时及以上；市域（郊）铁路主要服务都市圈中心城市城区和周边城镇组团之间的短途交通联系，出行时间一般在1小时以内；城际铁路服务空间范围介于干线铁路和市域（郊）铁路之间，主要服务城市群节点城市之间的中短途交通联系，出行时间一般在1—2小时。

二是在服务对象上，城际铁路主要服务通勤、休闲、商务等出行需求。城际铁路主要服务于城市群节点城市间通勤、休闲、商务、公务等多样化出行需求，与高速铁路重点服务商务、公务、探亲、旅游等客流需求，城市轨道交通、市域（郊）铁路重点满足通勤客流需求有显著差别。为此，《意见》明确提出，严禁以城际铁路名义变相建设高速铁路、城市轨道交通项目。

三是在技术标准上，城际铁路与干线铁路、市域（郊）铁路 和城市轨道交通 实现功能分工、优势互补。 基于服务范围、服务对象的差异，城际铁路要从设计速度、站间距、敷设方式、运输组织模式等方面，与 干线 铁路、市域（郊）铁路 、城市轨道交通 实现差异化分工。《意见》提出，新建城际铁路设计速度一般为每小时 120 — 200 公里，采用高密度、小编组的灵活运输组织模式， 从技术标准上 避免城际铁路 “高铁化”和“地铁化”。 同时， 城 际铁路要与干线铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通无缝化衔接、一体化服务、融合式发展。《意见》提出， 鼓励 具备条件的 城际铁路开行 市域（郊） 列车 ，或研究与干线铁路、城市轨道交通接轨并贯通运营；加强城际铁路与干线铁路、城市轨道交通、市域（郊）铁路资源共享，尽可能同站换乘、无缝衔接； 有序 实现 城际铁路 与干线铁路、城市轨道交通、市域（郊）铁路票制互通、支付兼容、安检互认、信息共享、应急联动， 将有效 推进多层次轨道交通 “四网融合” ， 提高 城际铁路 运输服务 质量 。（作者：潘昭宇 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）