北上广深城市更新进阶：从“拆建大开发”到“留改大运营”

南方财经记者郭莎 广州报道

2025年底的全国住房城乡建设工作会议提出要“高质量推进城市更新”，并着力打通资金等关键堵点。

一线城市的行动已经开始。2026年广州市政府工作报告将城市更新作为该年12个方面重点任务之一，强调将推进城市更新相关立法，编制城市更新实施专项规划。此前，广州相关会议已提出，计划在2026年完成相关固定资产投资2000亿元，并谋划启动“十五五”30个以上城市更新片区改造。

过去五年，城市更新走向全面实践。北上广深四座一线城市率先完成从制度缺位到有章可循的立法跨越，深圳、上海、北京先后出台专项城市更新条例，搭建全域更新制度框架；广州则聚焦城中村改造这一核心领域，颁布专项地方性法规，为特大城市更新治理提供具体方案。

这一轮城市更新的全面推进发端于“十四五”规划。“实施城市更新行动”首次写入国家中长期规划，标志着中国城市发展正式进入以存量提质为主的新阶段。住房和城乡建设部的数据显示，“十四五”期间，全国实施城中村改造项目2387个，启动城市危旧房改造17.5万套，累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿人。

进入“十五五”时期，规划建议中“大力实施城市更新”的表述，将这项工作置于更重要的位置。一线城市的更新行动也随之步入“深水区”，核心命题正从“如何改”升级为“如何改得更好、更活、更可持续”。

中央财经大学政府管理学院城市管理系主任王伟向南方财经记者表示，中国一线城市正集体迈入以内涵提升为核心的高质量发展新阶段。城市更新从过去“大拆大建”转向“留改拆并举”，从单一空间改造升级为“空间—功能—文化—治理”系统性再生。多方共建共治、技术赋能与多元融资模式，共同推动着更新进程。面向“十五五”，城市更新正朝着更深层次、更可持续的未来持续演进。

告别“拆建大开发”，一个“留改大运营”的城市更新时代到来。

因城施策

城市更新并非单纯的空间改造，它既是民生工程，更是拉投资、扩内需、稳增长、促发展的关键，赋予土地和城市面向未来的能力，从而成为大城市特别是一线城市高质量发展的 “必答题”。

“十四五”期间，北上广深率先完成制度体系构建。深圳领跑，出台全国首部城市更新地方法规《深圳经济特区城市更新条例》；上海与北京相继落地本地城市更新条例；广州则推出《广州市城市更新条例（征求意见稿）》及全国首部城中村改造地方性法规《广州市城中村改造条例》。

从全国范围看，城市更新的项目与投资规模保持稳定增长。数据显示，仅2024年，我国实施城市更新项目就达6万余个，完成投资约2.9万亿元。一线城市因城市更新的体量大、业态全、起步早，在城市更新实践中处于前列。以广州为例，“十四五”期间完成城市更新固定资产投资7500亿元。其中，改造老旧小区734个，惠及131.87万居民。

2025年8月发布的《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》将“支持自主更新、原拆原建”写入文件，释放城市更新模式转型的新信号。

这一模式，正逐步在老旧小区改造、危旧房更新等领域被落地。北京市西城区桦皮厂8号楼是一个典型案例，通过政府补助、产权单位出资与居民分摊，共同实现成本共担。广州市花都区则打造了集群街2号、新华坊等一批由居民作为主体出资、原址重建的标杆项目，形成了可复制的实践经验。

作为一项复杂的工程，城市更新更需要因城施策。王伟表示，在具体实践中，各超大城市的更新路径呈现出鲜明的地方特色。

北京重“功能疏解与保护”，上海重“治理与品质”，广州重“活力激发”，深圳重“空间拓展与效率”。北京、上海历史建筑密集，以“留改”为主；广州、深圳城中村与旧工业区多，“留改拆”结合更灵活；深圳土地资源最紧缺，倒逼“垂直发展”；广州用地条件相对宽松但面临的城中村改造任务艰巨。

“十四五”期间，北京完成7800万平方米市属老旧小区改造，核心区平房院落申请式退租9700余户，启动实施危旧房改建104万平方米。合一城市更新集团董事总经理、广东省三旧改造协会副会长罗宇向南方财经记者分析，北京受古都风貌保护的约束，城市更新以政府统筹与保留利用导向为主，主要方式为保留、利用和提升，聚焦民生改善与功能优化，侧重于居住类、产业类升级与公共服务设施补短板。

上海以政府主导、市属区属本地国企协同推进为主，将“两旧一村”（旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造）作为更新重点领域。位于核心区域的项目依托市场需求能实现较好的资金平衡，市场投资参与度较高，项目推进阻力相对较小。数据显示，“十四五”期间，上海市按照每年不少于1000万平方米的目标推进老旧小区改造，2021至2024年底已实施超过5300万平方米。

广州主要采取政府主导模式，推动城中村改造逐步走向“依法征收、净地出让”的新模式。天河区冼村项目在历时15年后于2025年实现拆迁清零，成为全市首个成功通过依法动迁取得突破的典型案例，为同类项目提供了关键范本。

相比之下，深圳的更新模式市场化特征突出。罗宇表示，深圳主要遵循政府统筹、市场运作原则，由市场主体（尤其是房地产开发企业）负责项目的具体实施与资金筹措。改造对象聚焦城中村、旧工业、旧住宅区及旧商业区，以拆除重建类为主。

高质量更新

“大力实施城市更新”——“十五五”规划建议中的这一表述升级，标志着城市更新工作的重心已从规模化推进全面转向高质量、可持续的新阶段。

2025年12月举行的中央经济工作会议明确要求“高质量推进城市更新”；同月下旬召开的全国住房城乡建设工作会议进一步指出，要“用好城市更新重要抓手，把握政策窗口期，打通资金要素等卡点堵点，高质量推进城市更新。”政策信号的连续释放与层层深化，为“十五五”时期城市更新的方向奠定了清晰基调。

与此同时，深层次的挑战也日益显现。业界专家认为，历史风貌保护与城市发展的刚性矛盾、产权情形多元复杂、资金成本巨大、改造难度高等问题，是当前一线城市更新中普遍面临的瓶颈。

深圳的处境颇具代表性。“目前深圳存在大量已立项但未实施的项目，未来更新工作重点必须转向‘控增量、盘存量’。”罗宇认为，目前政策审批新增立项倾向于支持“工改工”与保障性住房类项目，而居住类未批规划项目则受限于住宅新规中容积率与建筑高度要求，在高密度建成区的现实下难以推进，亟待更精细的政策细则出台。另一方面，深圳城市更新高度依赖市场化运作，前期融资活跃。市场下行周期中项目普遍面临资金压力。破解这一问题，需要通过模式与机制创新引入新资金，平衡各方利益从而盘活存量。

这一挑战，也恰恰蕴含了未来城市更新的转型路径。上海易居房地产研究院副院长严跃进认为，“十五五”期间的城市更新，将更加注重贯彻中央城市工作会议精神，并突出对扩大内需、促进消费的带动作用。

从发展趋势来看，城市更新正从单纯的空间改造，转向追求经济活力、社会融合与生态效益的综合提升。以上海为例，通过商务楼宇更新推动产业升级，让城市更新成为经济转型的重要途径。同时，为适应新消费与新业态需求，商业、办公、工业、养老、文旅等功能在空间上的有机混合成为新常态；数字化与低碳技术的深度融合，则持续推动更新模式向智慧化、绿色化演进。

“未来城市更新需在机制、资金和实施上协同推进。”严跃进表示，当前城市更新的核心瓶颈之一在于复杂的产权问题。攻克这一核心障碍，需要创新产权整合与利益共享方式，推广“产权归集+协议置换”等模式，探索土地分层确权与空间股权化，并借助容积率转移等政策工具，破解权属难题。

资金层面，应进一步拓展REITs适用范围至老旧厂房、社区商业等领域，设立专项基金引入长期资本，并推广改造、运营与服务一体化模式，以持续收益支持前期投入。

实施层面，则需转向精细活化。例如上海衡复风貌区“微更新”、为历史空间植入“文化+科创”功能都是提升活力的有效手段；河南商丘吴营村依靠村民内生动力实现爆火出圈的实践，则为可持续更新提供了重要借鉴。

广州则依托于十五运会进行了“微改造”， 30个赛事场馆全部沿用既有设施改造，未新建任何大型场馆。如天河体育中心拆除围墙打造“无界体育公园”，让场馆从封闭的赛事场地变身全民共享的公共空间。改造也延续到场馆外，同步围绕场馆周边打造17个精致街区。

城市更新的关键任务，也在各地的“十五五”规划建议中予以明确。北京强调“突出整体性、系统性，实施区域综合性更新”；上海致力于“优化城市发展空间格局”；深圳着眼于“引导创新空间协同发展，形成全域创新空间格局”，广州则侧重“走成片开发、区域统筹更新路子，推动完善城市更新立法，健全多元化投融资机制”，并计划在2026年完成相关固定资产投资2000亿元，谋划推进超过30个重点更新片区。

在罗宇看来，城市更新的长期趋势，正从“拆建大开发”转向“留改大运营”。高质量推进更新，需要在政策层面进行系统性创新。围绕政府主导、政企合作、市场运作和业主自改等四大改造类型，设计差异化的融资配套政策，以破解“钱从哪里来”的瓶颈；同时，针对拆除重建、整治提升和拆整结合等不同改造方式，出台针对性的规划及土地激励细则，解决“如何改、方便改”的核心难题。