城市更新大家谈 | 注重以人为本和治理投入，实现城市更新规划创新

导读

当城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”，我们该如何重塑家园？中国城市规划学会深度对话多位城市规划学者，从理念变革、治理逻辑到实施路径，拆解“人民城市”的内涵。看他们如何解答城市从“比高度”到“比温度”的转向，剖析更新中那些“改与不改”、“新与旧”的真正难题。

本文字数：2669字

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作者 | 赵炜

中国城市规划学会城市更新分会委员，四川大学建筑与环境学院建筑系教授

2025年中央城市工作会议中，“人民”二字成为众人瞩目的关键词。“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”“认真践行人民城市理念”“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”“高效解决人民急难愁盼问题”“建设现代化人民城市，必须加强党对城市工作的全面领导”“深刻把握建设现代化人民城市的目标定位，自觉践行以人民为中心的发展思想”等有关“人民”的重要论述与“五个转变”中首要的“转变发展理念，更加注重以人为本”的提法密切呼应。

回顾2015年中央城市工作会议，其主旨重在对城市和经济发展、人口和用地匹配、城市规模和资源环境承载力等“城市发展规律”的尊重和把握，在“统筹”上下功夫，即城市工作注重“结构、环节、动力、布局、主体”等五个关键方面的“统筹”，关注城镇化快速增长期较为宏观的城市工作总体问题。而今，伴随城镇化稳定发展期，会议对城市工作的总体要求中，明确了城市更新是重要抓手，城市发展理念转变为“以人为本”，城市工作重心更加注重“治理投入”，这些重要转变也标志着“以人民为中心”的发展思想不断深入城市工作。

具体到当前的城市更新规划，常见政出多门、理解错位、周期不合、口径不一、数据冲突等现象，反映出政策集成不足、规划统筹欠缺，导致城市更新项目碎片化，系统效益低下的问题。倘若城市规划的逻辑仍停留在增量时代的“规模—效率”范式，缺乏对民生诉求的响应和社会治理手段，在微观上，城市更新便难以避免地陷入因规则失效而导致的人民权利再生产的困境；倘若城市更新规划的地位仍仅仅是部门“专项规划”，在技术上依赖传统的规划套路，仅试图与既有的分区划片规划所确定的资源分配协调，则无法真正集成城市更新的项目，特别是牵涉面较广的基础设施类建设项目，进而在宏观上无法通过更新规划来系统地优化城市结构。

对于致力城市更新的规划工作者而言，无疑要在上述价值观转变的背景下，实现自身知识和技能的全面革新，并且推动城市更新规划的逻辑转变、制度创新和地位提升，否则，何来“创新城市”建设的可能？

城市更新有政治、经济、社会的综合考量，兼具“系统”与“在地”的政策目标，在时间上有阶段性，在空间上有层级性，在范围上有模块性。解决当下城市更新推进困难的方案，不能仅仅停留在项目层面。要实现宏观导向、行动计划、财政支持、商业运作、项目操作等，都需要目标有据、结构清晰、层次分明、模块协同、指标准确、利益包容的科学规划予以统筹。这就意味着城市更新须探索适应当前国民经济和社会发展需求的空间适配机制，建立“以人为本”语境下的城市更新规划理论和方法。

以人为本，要解决“高质量发展”而不是“规模增长”的需求。虽然“存量”时代的城市更新，也必须在其进程中实现某种“增量”，否则无法完成项目利益的再分配。然而，这种“增量”不同于“增长联盟”狭隘视野中的“空间增量”。更新规划需要通过新的空间规则和治理手段，在“空间”与“社会”资本的共同增值以及有序分配中达成平衡。这是空间治理的全过程，把规划从“一次性行政许可”转变为“持续性空间治理”。

在此意义上，城市更新规划不同于服务部门职能相对单一的“专项规划”，而应当是一个目标在于不断实现城市复杂系统不断增值，及其利益分配的“综合规划”，其地位和相应的权能不能局限乃至阻碍来自基层市民的各种空间建设和治理需求。

此外，“以人为本”的更新规划知识和技术范式也亟须更新，兼具空间科学和生活哲学的内涵。空间科学以物质要素的最优和精确配置为目标，而专业知识只是生活世界的一种视角，而非唯一真理。生活哲学并不排斥空间科学，而是以生活过程的复杂性、情境性与生成性为研究对象，将其嵌入城市生活世界的语境，使技术指标与生活意义实现整合。无论是专业学子，还是市民，都应当具备通过可理解、可操作的日常语言，理解复杂空间语言的可能。更新规划的教材，需要及时跟进当今社会发展的动态，使规划师具备与法律、公共管理、社会学等学科对话的核心知识，并且发挥所长，在专业技术手段建设上不断丰富。

最后，还应推广实现市民普遍的规划能力建构。市民规划能力提升实质是包容利益主体、充分利用在地资源实现协商行动和资源增值的良性循环。任何“以人为本”的规划技术方案都涉及资源与权利的再分配，应当进行真正的公共审议和参与。只有使得技术方案在公共审议中不断修正、进化，才更有机会关注到生存于城市中的所有主体免于被城市排斥，为规划确立具有包容性的价值坐标。这一过程必然需要把居民的能力从需求表达提高到能够进行理性反馈乃至方案共创、实施监督，实现从“专家供给”到“主体赋能”的转变。扎根地方的社区两委成员，以及社区规划师、在地社会组织、社群网络等主体需要优先培养，明确“利益关系—问题意识—规划知识—实施能力”的转换。

2025年中央城市工作会议提出的“以人为本”与“治理投入”的转变，再次为摆脱城市更新规划面临的困境确定了价值坐标与创新要点。规划逻辑的转变，不是简单的技术修补，而是一场涉及价值、知识、程序、技术、能力等方面的的系统革新。在这一进程中，更新规划工作者须完成从“空间设计和空间规则制定者”到“人民美好生活维护者”的身份认同，促使城市更新成为人民权利持续展开的制度化场域，为“人民城市人民建，人民城市为人民”的时代责任做出贡献。

供稿单位：中国城市规划学会城市更新分会

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