运用法治思维统筹文化遗产保护与城市更新

新年伊始，多个地方性条例、办法正式施行，以法治思维统筹文化遗产保护与城市更新、以制度创新夯实文脉赓续与生活便利根基——宁夏刚性落地“先考古、后出让”要求，明确基建工程中地下文物保护的流程与责任；浙江杭州富阳为新登古城墙量身定制专项条例，通过精准立法规范修复标准、明确保护边界；福建南平市建瓯以科学规划、严格保护、合理利用为原则，搭建权责清晰、协调高效的制度机制。这些地方实践以制度条款筑牢文化遗产保护底线、以精准施策激活传承效能，为完善文脉保护治理提供了可借鉴的思路。

运用法治思维统筹文化遗产保护与城市更新

陆建松复旦大学文物与博物馆学系教授、博士生导师

在经济高质量发展与城市化品质提升的进程中，文化遗产保护作为传承文明根脉、厚植城市底蕴的重要载体，正迎来机遇与挑战并存的发展阶段。如何在城市发展的有序推进中守住文化根脉，实现遗产保护与城市发展的良性互动，成为新时代亟待破解的重要课题。笔者认为，唯有以制度创新为核心，构建法治化、规范化的管理体系，才能推动文化遗产永续传承与城市建设高质量协同发展。

2025年3月1日实施的新修订文物保护法明确了国务院文物行政部门主管全国文物保护工作的核心职责，为保护工作提供了基本法治遵循，并提出了“先调查、后建设”“先考古、后出让”等制度。近些年来，《中国文物古迹保护准则》等一批标准规范相继修订出台，标准化建设初见成效；公众保护意识持续提升，对遗产破坏行为的关注与反映日益强烈，主动参与监督的意愿不断增强，为构建多元共治体系奠定了良好社会基础。

然而，从实践来看，管理体制的协同效能、运行机制的适配性、标准规范的细化程度等方面，仍存在进一步优化完善的空间。在城市更新过程中，因对保护与开发的平衡把握不足，偶有遗产保护与建设需求衔接不够顺畅的情况，让法治化完善、制度性创新细化落实路径的重要性愈发凸显。

健全法治化运行机制，是破解实践中的决策难题的关键路径。应严格落实文化遗产保护决策权归属国家的要求，完善中央、省级二级专家决策体系，探索成立“国家遗产专家咨询委员会”等，强化其在世界遗产、国家级历史文化名城等重大项目中的科学论证作用。决策过程中，应进一步规范专家遴选标准与组成结构，融入公众参与、信息公开、责任追溯等机制，避免地方短期利益主导决策，推动保护开发决策更加科学严谨，杜绝决策不当导致遗产受损的情况。在协调沟通环节，持续完善开放型遗产信息管理系统制度建设，整合遗产价值、政策法规、审批流程等关键信息，促进多部门信息共享；健全各级政府牵头的联席会议制度，统筹文旅、建设、国土等相关部门资源，有效化解遗产地管理中的协同难题，提升工作衔接效率。

强化刚性约束与弹性适配的法治平衡，是应对实践挑战的重要原则。文物保护法已明确 “基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害”“国有不可移动文物不得转让、抵押”等规定，为实践提供了重要遵循。一方面，要持续完善文物保护法地方配套法规体系，细化实施细则与技术规范，明确文化遗产保护区的特殊管理要求，优化保护区规划编制与实施机制，确保刚性约束落地见效。另一方面，针对不同规模、不同价值的考古发现与城市建设项目的衔接问题，进一步健全法规快速响应与灵活适配机制，按遗产价值等级科学区分强制性与推荐性标准，既守住核心遗产的保护底线，又为城市合理建设预留适度空间。同时，通过法律约束、合同约定、机构制衡、伦理引导四重手段，规范遗产利用行为，严格划分公益性与商业性经营边界，引导旅游发开等市场行为践行可持续开发理念，避免急功近利式利用对文化遗产造成影响。

构建多元监督与资金保障的法治支撑，是实现长效发展的重要保障。应持续强化文化遗产主管部门的监督权威与专业能力，健全群众举报热线等公众参与机制，充分发挥舆论监督的积极作用，将遗产保护相关行为纳入全方位监督视野，推动保护工作透明化、规范化。

文化遗产保护与城市建设并非对立关系，而是相辅相成、相互促进的有机整体。笔者相信，通过持续深化管理体制改革、健全法治化运行机制、完善标准规范体系的制度创新，以法治思维厘清权责边界、规范行为流程、平衡各方利益，既能充分彰显文化遗产的历史、艺术、科学价值，又能让遗产保护成果更好惠及民生，为城市建设注入深厚文化底蕴，最终推动形成“保护—利用—传承”的良性循环，让文化遗产成为滋养城市灵魂、支撑城市可持续发展的精神内核与持久动力。

（本报记者 刘海红采访整理）

破解基建考古经费难题

本报实习记者 贾 正

宁夏固原地区城乡饮水安全水源工程考古调查现场 受访者供图

“以前，未开展考古调查的建设工程施工挖出文物时，我们才赶去抢救。”宁夏回族自治区文物考古研究所所长朱存世说，他曾多次在工地紧急抢救文物中与时间赛跑，只为抢在施工前抢救出几块残碑、几片陶片。这种边建设、边抢救的被动模式，曾是各地基建考古的普遍困境。宁夏拥有不可移动文物3800余处，其中文物保护单位达500余处，城市基础建设与文化遗产的保护冲突时有发生。如何处理两者之间的关系，突破保护困境？

1月23日，《宁夏回族自治区基本建设工程考古工作管理办法》（简称《办法》）将正式施行。这不仅是一纸规章，更是一次文物保护理念的深刻转型——从被动抢救到主动预防，从为建设让路到保护前置，宁夏通过《办法》细化“先考古、后出让”制度，以法治之力为文化遗产保护开辟更多空间。

《办法》提出的“先考古、后出让”制度意味着，今后凡涉及土地出让（划拨）、园区开发、旧城改建等五类基建场景，必须先完成考古调查，方可进入建设程序。

“过去，我们在基建项目设计阶段才介入，常常面临工期紧、协调难、破坏风险高的窘境。”宁夏回族自治区文化和旅游厅文物保护与考古处处长张玉翻开桌上的项目考古调查报告说，“现在，建设单位在可行性研究或者核准、备案阶段，就可申请考古介入，我们能提前布局、科学评估，把保护工作做在前面。”

宁夏地处西北干旱半干旱带，地貌以戈壁、荒漠、山地为主，地下文物埋藏环境特殊。过去，许多区域是否需要勘探，缺乏针对性政策。

《办法》精准回应这一现实，创新性规定，在石质山体、戈壁沙漠、已探明无文化层堆积等五种情形下，完成考古调查后可免于勘探。这既避免了“一刀切”式的行政干预，又为重大工程开辟了“绿色通道”。

“这是更精准的保护。”宁夏文物考古研究所副所长马强解释，“比如中卫的戈壁地带，地质稳定、人烟稀少，历史活动痕迹极少。若强行要求全面勘探，既无必要，也增加企业负担。现在，我们依据科学判断，合理减免程序，实现了保护与效率的双赢。”

更值得关注的是经费保障机制的突破。《办法》明确，土地出让类项目考古经费由各级财政承担，园区成片开发由园区管理机构负责，其他项目则纳入工程预算。这一“分类负担”机制，破解了长期困扰基建考古“钱从哪来”的难题。

在宝中铁路扩能改造工程中，宁夏试点“前期沟通+信息共享”机制，将涉长城保护区划审批压缩至24天，创下全区同类审批最快纪录。

“我们和建设单位坐在一起，共享保护规划、文物资料、历史文献，同步推进评估与设计。”宁夏回族自治区文化和旅游厅文物保护与考古处干部赵耀说。

《办法》将这一经验制度化，明确文物部门须在项目前期介入，建立信息共享机制，实行分级管理，明确面积5万平方米以下的考古调查在3个工作日内完成，5万平方米至20万平方米的考古调查在5个工作日内完成。同时，要求考古单位严格执行田野考古规程，出土文物依法移交国有收藏单位，确保发掘工作质量与规范。

“现在，我们不再是‘救火队’，而是‘规划师’。”赵耀指着墙上新绘制的宁夏重点文物保护单位分布图说，“全区全国重点文物保护单位、自治区文物保护单位保护区划已纳入国土空间规划‘一张图’管理，从源头规避破坏风险。”

《办法》的颁布施行，是宁夏基建考古工作法治化的里程碑。从2019年试行园区文物保护区域评估到2024年开展全国基建考古制度专项调查研究，再到出台《办法》，宁夏正在织密基建考古的法治网络。

“这不是终点，而是新起点。”宁夏回族自治区文化和旅游厅文物保护与考古处张玉说，在这片黄河流经的土地上，古老印记正与现代生活和谐共生。

监管从事后协商前移到事前有据

本报记者 黄国勇

“三朱”建筑群 方 正 摄

夜色落在铁井栏—紫芝文化街区，雀替、梁枋在灯光下显出古城的骨架，咖啡馆和非遗体验店透出暖光，茶香、咖啡香与锅气混在一起。日前，福建省文化和旅游厅发布公示，“南平市建瓯铁井栏—紫芝文化街区”入选省级旅游休闲街区。1月1日，《南平市建瓯历史文化名城保护条例》（简称《条例》）实施。一座城的“入法”和一条街的“上榜”相继发生，是一座千年古城写进制度融汇给生活的生动实践。

作为古建州治所，建瓯有3000多年文明史、1800多年建县史。围绕历史文化名城申报，南平相继完成保护规划和古城提升设计，铁井栏—紫芝街修缮开街，“三朱”建筑群开放，序五里、石马街陆续亮相，54万名居民的文化需求和生活需要得到保障。

“《条例》作为一部针对性较强的地方性专门法规，其出台带来的好处是系统性和根本性的。”一位参与《条例》编制工作的相关负责人说，它一方面让执法更对路，面对乱搭乱改、破坏风貌可按条文对号入座；另一方面也为住建、文旅、自然资源等部门划清边界，把监管从事后协商前移到事前有据，把不能拆、不能乱改、不能乱挂的共识转变为谁来认定、如何处理、怎样预防的制度流程。

《条例》将划定的保护对象和管控要求写进国土空间和相关专项规划。围绕建设项目，建立“凡拆必核、凡改必核、凡移必核”的核查机制，在设计阶段就把可能触碰的问题提前拎出来。南平市文化和旅游局相关负责人说，在实施路径上，秉持“把一座千年古城还给建瓯人民”理念，将古城保护提升与城市更新、完整社区、居民参与深度融合，推行“微改造、微更新”的渐进式有机更新模式。

在铁井栏—紫芝街，制度已在街巷落地——老屋局部修补、结构加固，整理街巷风貌和市政管线，并补齐消防短板；历史建筑以展馆、非遗空间或小型公共服务点的方式留在街巷肌理中，为居民生活提供便利。

支撑这一切的是一张看不见的“账本”。建瓯建立历史文化资源数据库，把700余处文物历史建筑、76项非遗项目数字化管理。“今后保护谁、怎么保，《条例》可依据、数据作支撑。”该负责人说，同时，建瓯把古城重要点位纳入巡查范围，推动形成“专业队伍+街坊邻里”共同看护古城的机制，既补充巡查队伍，又提升居民的参与度。

古城保护，更要找回耐人寻味的烟火气。在铁井栏—紫芝街，由返乡青年邹霞打理的“雀替咖啡”把咖啡机摆在老木梁下。“有时候，客人端着咖啡站在梁柱下抬头看，说第一次这么近看到雀替。”邹霞说。在宋茶北苑·建州宋式点茶非遗传习所内，“宋人的一盏茶”被搬进现代生活。自2023年春季运营以来，传习所每周接待茶文化爱好者80余人次，高峰可达百人次，。“很多年轻人是因为刷到短视频来的。”宋茶北苑·建州宋式点茶非遗传习所负责人方建旭说，“坐下来点一盏茶、听完建州宋式点茶的故事，就会发现，实地体验远比视频中的内容更有趣。”

《条例》是一部文本，是古城保护的“台前”。而在“幕后”，是多年的摸索与调研，也是文旅、住建、城管等相关部门机构与街坊共同守护一砖一瓦的日常。《条例》的实质是一套行之有效的城市治理方式——让古城保护从项目驱动转向制度驱动，让千年古城在法治托举下，既留住记忆，也接续未来。

以“锈花功夫”推进微修复、精更新

本报记者 周传人 通讯员 周诗楠

新登古城开展非遗青龙展示活动 新登镇供图

1月1日，《杭州市富阳新登古城墙保护条例》（简称《条例》）实施生效。作为县域古城墙保护领域的地方性法规，其落地不仅为这座古城墙筑牢法治屏障，更标志着保护工作迈入规范化长效化新阶段。

位于浙江省杭州市富阳区新登镇老城区内的新登古城墙始建于唐大顺二年（891年），明嘉靖三十五年（1556年）因抵御入侵，参照唐代城墙的规模和走向在唐宋遗址上筑城，是中国明清城墙中保存较完好的县城代表。2024年底，新登古城墙作为扩展项目被纳入“中国明清城墙”项目，此前，“中国明清城墙”项目已被列入《中国世界文化遗产预备名单》。

这背后，离不开扎实考古发掘与科学保护修缮工作的支撑。富阳区完成新登古城墙5座城门遗址考古发掘，基本厘清了唐代、宋代和明清等不同时期的城墙遗迹，较为全面地掌握了新登古城墙遗址城墙、城内的重要建置，为城墙环境的完整性、真实性提供了可信的史料依据。“坚持以考古文献为依据，以原始材料和工艺重现古城墙，修复完成2.1公里城墙，疏浚贯通2.4公里城河，实现‘显城墙、露城河’目标。”富阳区新登镇政府相关负责人表示。

近年来，富阳聘请同济大学、南京大学、浙江工业大学等专家学者，实地考察新登古城墙并召开研讨会，进一步做好古城墙价值挖掘，出版《新登古城墙价值与对比》书籍，提炼新登古城墙“因山就势、围山筑城、单面城墙”的独特价值，编纂《新登文丛·古城墙系列》丛书，编制《新登历史文化名镇保护规划》《浙江富阳新登古城墙保护规划》。围绕“专家可考、旅客可游、群众可居”目标，坚持在保护历史空间格局和整体风貌的基础上，以“绣花功夫”推进微修复、精更新。

当前，富阳组建了富阳区新登古城墙申遗领导小组，成立新登古城（墙）保护管理所，负责文物保护、古城墙保护条例起草、展馆解说、申遗准备等工作，并征集新登历史文献，收集整理不同时期的《新登县志》，进一步佐证古城墙在明清时期的发展历程。

富阳区文物保护中心副研究馆员徐顺发说，当前，新登委托南京大学文化与自然遗产研究所编制《浙江富阳新登古城墙申遗文本》，提炼挖掘新登古城墙遗产价值，明确新登古城墙弥补中国明清城墙等级序列（都城—府城或州城—县城—卫城）的作用价值，使“中国明清城墙”遗产体系更加完备。

在做好保护研究工作的基础上，《条例》明确，规范景观亮化工作，促进文旅深度融合。富阳区以城墙特色文化街区和城河游船、汉服巡游、半山桃花节、荷塘音乐节等丰富活动和业态打造“莲花古城，步步新登”文旅品牌，每年吸引游客超百万人次。“让游客近距离感受唐、宋、明、清等时期城墙、城门、道路等遗迹，拓展城墙文化展示利用新阵地。”富阳区新登镇相关负责人说，将持续抓好新登古城墙保护与申遗工作，为杭州建设一流历史文化名城和“世界文化遗产群落”城市作出更大贡献。

2026年1月19日《中国文化报》

第8版刊发特别报道

《运用法治思维统筹文化遗产保护与城市更新》