最新发布的上海“十五五”规划建议，为何提到长三角都市圈组团发展？

这段时间，都市圈的存在感越来越强了，多次出现在面向未来的重要政策文件中。

上海市委八次全会审议通过的“十五五”规划《建议》，明确提出推进上海大都市圈建设，加快形成多节点、组团式都市圈架构，推动毗邻地区功能有序布局，促进有条件的城市同城化发展。

国务院批复的《长三角国土空间规划（2023—2035年）》中提出，优化以都市圈为引领的空间格局，加强上海大都市圈与苏锡常都市圈空间融合，以及与南京、杭州、合肥、宁波都市圈空间统筹，支撑世界级城市群建设。

都市圈“组团”发展为何在此时被置于前所未有的重要位置？“历经多年发展，各个都市圈自己都开展了很好的探索，但都市圈内部的空间组织效能还可以进一步提升、都市圈之间的链接和互动还可以更加紧密和频繁、长三角都市圈的结构性潜能还有比较大的释放空间。”上海市发展改革研究院院长张忠伟说。

面向2035，加快现代化都市圈建设，推动都市圈成为引领区域增长、参与全球竞合的重要空间单元，将是“十五五”发展的重要议题，长三角一体化发展也将迎来新的机遇。

长三角六大都市圈

承上启下

记者：长三角一体化上升为国家战略已走过7周年，为何在此时提出加快长三角现代化都市圈建设？

张忠伟：都市圈发展确实是值得深入探讨的话题。可以从两个视角来看这个问题。

一个是内部的视角。都市圈决定着城市群发展的规模和能级，长三角要巩固提升动力源作用，就要进一步做强都市圈这个“腰部力量”。2018年长三角一体化上升为国家战略以来，沪苏浙皖在“面”上跨领域的合作探索取得了显著成效。同时，在“点”上，像一体化示范区这样的跨省域板块，或者像长三角国家技术创新中心这样的跨区域平台，进行了更深度的利益融合试验，积累了很好的经验。“面”上探索和“点”上试验之间，“都市圈”这个中间层的推动是不够充分的。

未来五年，长三角一体化发展要取得新的重大突破，必须把“点”上的经验在更大范围实现制度性扩散，必须将“面”上的合作放在更精准的单元推动走深走实，这必然就会聚合到一个中间层次，都市圈也因此成为理想空间。

另一个是外部的视角。当前，外部发展环境发生了深刻变化，加快现代化都市圈建设的意义更加凸显。过去，经济发展最关注“规模”和“效率”两个关键词，全球化背景下，通过国际分工实现规模经济，通过降低要素流动成本提升效率。但近年来，国际形势深刻变化，大国博弈更加复杂激烈，“安全”成为“规模”和“效率”之外的第三个关键词。当前，全球市场呈现区域化趋势，要获得规模经济，就必须转向双循环逻辑，加强区域与国别研判；全球要素畅通流动受阻，要保障效率，就必须在区域内加快推动营商环境优化、市场监管标准趋同等实现统一大市场建设的举措；而安全，首先体现为产业链供应链的韧性，即要有可靠的备份或国产替代方案，其重要性达到了前所未有的高度，需要以更多精力和成本来保障。因此，推动区域一体化，特别是都市圈的同城化，让参与各方都能更好地实现规模经济、提升效率并增强安全韧性至关重要。

长三角一体化示范区的元荡桥连接沪苏两地

形神兼备

记者：当前推动都市圈同城化发展的核心思路是什么？

张忠伟：“都市圈同城化”中有两个不同的关键词。“都市圈”是一个空间范围概念，有相对的地理边界，是由核心城市（通常是万亿级经济中心城市）向外辐射，由点及面形成的圈层，呈现出网络状的结构。“同城化”则是一个功能概念，意味着都市圈内各主体的联系像同一座城市那样紧密，标准趋于统一，实现“不是一个城市，胜似一座城市”。

把两者结合起来，实现更深层次的功能连接，意义非常重大，能够使要素在更大空间范围内畅通流动，降低区域性交易成本，提升市场运行效率，促进创新链产业链深度融合，进而增进民生福祉，并带来区域竞争力的整体提升，这些我们就称之为“空间溢价”、制度红利。

当前推动都市圈同城化发展的核心思路是追求“形神兼备”，其内涵可以从多个层面理解。

首先，在都市圈整体层面，“形”是都市圈的空间形态，“神”是同城化的功能内涵，要两者结合。

其次，在每个具体领域，“形神”也要紧密结合。比如，基础设施建设是“形”，但如果没有一体的跨区域运营管理机制，那就缺了“神”，所以两省一市共同组建了环沪轨道交通运营公司，来统一运营沪苏嘉城际铁路；在河湖治理领域，河道整治贯通是“形”，如果没有协同的运营维护机制，也就缺了“神”。

再者，在规划层面，国土空间规划是“形”，它更关注用地布局、空间管控；但如果没有相应的发展规划来明确目标愿景、实施重点，没有相应的协调机制和制度保障去推动落实，规划就会悬空。所以，空间规划的“形”需要发展规划和制度保障的“神”来匹配。

长三角一体化示范区重大项目方厅水院

有效赋能

记者：要实现都市圈同城化“形神兼备”的目标，当前面临的最关键瓶颈是什么？下一步应该从哪些方面突破？

张忠伟：对照形神兼备的现代化都市圈目标，长三角都市圈存在的主要问题是：一是有规模体量，但辐射带动有待加强。中心城市能级有待提升，上海GDP约7500亿美元规模，尽管位居全球城市第5位，但与纽约、东京还有不少差距，上海都市圈与纽约都市圈、东京都市圈也有不小差距，纽约都市圈人均GDP达11.5万美元，同期上海都市圈人均GDP约为3万美元。二是有空间形态，但功能网络有待加强。很典型的就是轨道交通网络，目前轨道交通体系仍难匹配高频次、高密度的跨域通勤需求，需要由城市边界间的“互联互通”，进一步实现节点城镇间“直联直通”、节点城镇到中心城市“直联快通”。三是有规划指引，但传导体系有待加强。有的都市圈规划偏重发展属性，在空间协同和落地上，穿透性不够；有的都市圈规划偏重空间属性，对发展愿景、功能支撑缺乏有效清晰的安排。四是有机制框架，但协同合力有待加强。虽然长三角在都市圈层面都探索建立了相应的协调机制，但横向协商多，真正碰到“打硬仗”的领域，只能“扼腕而叹”。

此外，还有一个非常重要的瓶颈就是“赋能不够”。长三角都市圈中，省级层面目前还没有共同设立专项资金、赋予跨域项目审批权等这样的实践。日常工作中主要靠都市圈成员城市自身力量和市一级协调，需要真金白银投入和权限突破的跨域优先议题很难得到有效推进。

面向“十五五”，要让都市圈同城化从“蓝图”落实为“实景”，长三角都市圈建设可以重点在三个方向发力——推动空间规划与发展规划的融合，强化省级层面对都市圈的赋能，建立有韧性的工作推进机制。

去年9月，长三角区域合作办公室和三省一市发展改革委联合印发了《建立健全都市圈同城化发展体制机制提升长三角城市群一体化发展水平行动方案》。通过强化都市圈的“形神兼备”“有效赋能”和“韧性机制”，长三角将迈向更加一体化和高质量的“2.0”时代。

来源 | 解放日报

作者 | 巩持平 陈忆雨