关键时期的关键部署——解读上海“十五五”规划建议

今天，《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》正式发布。

站在新起点上，《建议》分析研判上海发展环境面临的深刻复杂变化，展望上海发展2035年的远景目标，明确提出“十五五”时期上海经济社会发展的指导思想、必须遵循的原则和主要目标、战略任务和重大举措等，为未来五年上海发展描绘出清晰蓝图。

“关键时期”的关键部署

理解上海规划《建议》，首先要理解“十五五”时期的历史方位。

从国家战略高度看，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。

从上海自身看，要在2035年如期基本建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，“十五五”时期亦是一个关键时期，必须确保实现重大突破，取得决定性进展。

在经历了“极不寻常、极不平凡”的五年后，上海又步入战略机遇与风险挑战并存的新一个五年。作为经济中心城市和改革开放前沿阵地，上海要为国担当、勇为尖兵，关键要在这个“窗口期”抓住机遇，在不确定性中加大力度转型发展。

这也是为什么《建议》定调，“十五五”时期是上海乘势而上的全面发力期，也是转型升级的攻坚决胜期——这是关键时期的关键部署。

上海社科院常务副院长干春晖表示，“乘势而上，全面发力”要求上海在战略布局上形成系统性突破，既要巩固既有优势，又要培育新增长极；而“转型升级，攻坚决胜”则指向深层次结构性问题的破解，更好推动产业结构转型、质量效益提升和空间布局优化。

《建议》的这两组关键词，充分体现了上海全面对标对表中央要求，深入贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神和重要指示要求，坚持“四个放在”，准确把握政治站位、总体定位和实践落位。另一方面，亦体现了工作的连续性稳定性和前瞻性创新性，既推进落实好十二届市委历次全会明确的各项任务，又把握未来发展大势，与时俱进提出新的任务。

值得注意的是，《建议》明确六方面主要目标，其中特别着眼于提升经济质量结构效益、维护国家战略安全、推进人民城市建设。

“近年来国家战略安全被更多提及，源于国际秩序深刻变革下风险传导加速，国内发展阶段转换中矛盾叠加的现实需要。”干春晖说，“上海面临传统与非传统安全风险交织的挑战，必须统筹好发展与安全，为国家战略安全体系建设贡献上海力量、提供上海样本。”

“五个中心”应更进一步

《建议》分多个领域部署了“十五五”时期上海经济社会发展的战略任务和重大举措。加快建设“五个中心”置于首位，重要性不言而喻。

“五个中心”是习近平总书记和党中央赋予上海的重要使命，是上海社会主义现代化建设的关键所在。近年来，上海“五个中心”持续进位。在已有基础上，如何更进一步，提升国际经济中心地位、增强国际金融中心竞争力和影响力、推动国际贸易中心提质升级、加快建设全球领先的国际航运中心、强化国际科技创新中心策源功能？

上海市委研究室副主任邓续周介绍，加快“五个中心”建设很重要的就是更好发挥“先手棋”作用。《建议》紧紧围绕落实国家战略、维护国家利益、保障国家安全，提出上海要在一些重点领域取得实质性、突破性进展，包括跨境和离岸金融服务功能的拓展、全球供应链管理功能强化等。

另一项关键，在于推动“五个中心”进一步转向“联动赋能”。在干春晖看来，推动“五个中心”协同联动是上海在新时代强化全球资源配置能力、服务国家战略的重要路径，其要义在于通过功能互补与系统集成，将分散优势转化为整体竞争力，推动实现从功能叠加到系统重构的能级跃升。

《建议》中科技金融、航运数字智能绿色转型等一系列部署均与此紧密相关，面向未来，“五个中心”联动耦合趋势将会更强。

在强调内需的大背景下，服务业的优质高效发展亦是一项重要工作。《建议》对信息服务、科技服务、工业服务等生产性服务业高端化发展，以及养老、家政等生活性服务业高品质发展都做出了明确部署。

“服务经济是上海的优势，一头连着生产，一头连着消费，也是扩内需的关键，如果进一步发展起来，对‘五个中心’建设能起到更好的支撑作用。”上海市发展改革研究院副院长马海倩说。

一分部署，九分落实。新形势下，“加快”二字意味着各项工作的落地变得更为迫切。十二届市委八次全会审议通过《建议》次日，上海就又召开了加快推进“五个中心”建设领导小组会议。这当中透露的重要信号，就是时不我待，只争朝夕，推动这些战略部署加快落地落实。

新华社照片

改革开放须攻坚突破

要实现好《建议》提出的各项主要目标、完成好各项工作部署，必须以深化高水平改革开放为根本动力与核心抓手。

马海倩认为，上海的发展已经到了深度转型的时期。“十五五”时期，要深刻认识并着力解决经济社会发展存在的深层次结构性问题、周期性问题，还要准备好面对变革性、拐点性问题。唯有以更大的决心和力度推动改革开放，才能增强高质量发展动力活力。

围绕“首创性改革、引领性开放”，《建议》对充分激发各类经营主体活力、深化要素市场化配置改革、构建开放型经济新体制、发挥重点区域改革开放试验田作用等作出部署和安排。

“改革开放举措是否有效，最终是要看是否真正激发出了受众主体的活力。”马海倩说，《建议》针对当前企业反映的突出问题，比如监管机制、涉企行政检查、惠企政策享受、诉求快速响应机制等，提出了一系列优化营商环境的举措；还回应了企业非常迫切的需求，在推动专业服务机构拓展全球网络、提高跨境服务能力，引导走出去企业安全合规经营等海外综合服务体系方面作了部署，“这显示出上海对政策受众的感受度更加关注。”

此外，改革创新既要充分体现创新性，更好为国家试制度、测压力、探新路；还不能仅停留于攻坚突破后的“首例”“个案”，应加快复制推广、形成丰富案例。

干春晖认为，《建议》提出发挥重点区域改革开放试验田作用，上海要将浦东引领区、自贸试验区、临港新片区等试验田的创新成果转化为可标准化、可模块化的制度产品，通过建立核心规则与区域适配相结合的推广框架，在更大范围的战略载体中嵌入可复制的制度基因，实现“中心开花、周边结果”的辐射效应。

《建议》强调，深化高水平改革开放，必须坚持问题导向、系统观念，以经济体制改革牵引带动各领域改革。这意味着上海将进行更为系统整体的制度设计，增强改革开放举措的针对性、协同性、目标取向一致性，在更大范围真正释放改革红利——从全局的角度看，这亦是改革开放“攻坚突破”的题中之义。

孟雨涵 摄

“人民城市”与“投资于人”

改革与发展，始终是为了人民。2025年中央多次强调“投资于人”，也赋予了上海人民城市建设更深刻、更广泛的内涵。

《建议》将深入践行人民城市理念写入指导思想，围绕提高人民生活品质作出了一系列任务部署，包括促进高质量充分就业、完善收入分配制度、办好人民满意的教育、健全社会保障体系、推进群众宜居安居、加快建设健康上海、促进人口高质量发展、稳步推进基本公共服务均等化等。

参与《建议》起草的专家们表示，民生与发展是相互促进的关系，观照人的需求，既是“人的全面发展”的需要，也是城市发展的需要。许多民生工作，也能成为新的经济增长点。

比如，在加快建成社会主义国际文化大都市方面，《建议》提出推动大型文体场馆建设，布局一批嵌入式、普惠型文体场地，推动影视创制产出精品，艺术品交易全链发展，演艺出人出戏，电竞高效运营等。

“从全球来看，城市文化软实力的竞争更加凸显，而文化本身也是重要的产业和经济增长点，对上海而言潜力巨大。”马海倩说，《建议》的相关部署，体现了“投资于物”和“投资于人”紧密结合的特点。

另一个特点，表现为对民生需求动态变化的精准贴合。干春晖表示，人民城市建设，要把人口结构的变动当作根本依据，重新思考城市治理的方式。未来五年，上海将面对老龄化加深、家庭规模变小、人才不断聚集等现实趋势，需要建立一套从了解需求、提供制度支持到调整空间布局的全流程治理办法。

对此，《建议》充分考量，凝练出一批具有牵引性抓手性的工作，比如健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，动态调整优化医疗卫生资源的规模、结构、布局等。邓续周介绍，以养老床位为例，以前一间房有四五张床位，现在两人间、单人间的需求越来越大，因而《建议》对优化养老机构房型配比、提高养老床位利用率等都作出了部署。

中国式现代化，民生为大。干春晖说，《建议》将使每个市民日常感受到的小幸福，汇聚成推动城市向前的大能量，让人的现代化成为重塑城市发展治理的新动力。

原标题：《关键时期的关键部署——解读上海“十五五”规划建议》

栏目主编：张骏

本文作者：解放日报 胡幸阳 顾杰