深入实施海南自由贸易港法 护航政策落地实施

来源：滚动播报

（来源：经济参考报）

当前，海南自由贸易港建设进入封关运作的新阶段。锚定新时代对外开放重要门户的战略目标，要深入实施《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称“海南自由贸易港法”），形成全面落实海南自由贸易港建设总体方案的法治保障。

总体看，海南自由贸易港法有三个突出特点：一，它是海南自由贸易港建设的“基本法”，在海南自由贸易港建设中居于除宪法外的最高法律位阶；二，它是一部“最高水平开放法”，是我国高水平开放的重要法治标志；三，它是一部“授权法”，是我国法治文明的重要体现。深入实施海南自由贸易港法，保障海南自由贸易港建设总体方案的全面落实，要以国家最高立法的普遍适用性和约束力，形成上下锚定战略目标不动摇、合力建设海南自由贸易港的新局面。

合力加快推动核心政策落地

深入实施海南自由贸易港法，关键是以法律的刚性约束形成加快核心政策落地的上下合力，协调规范核心政策落地的重大关系。

首先，依法加快以“零关税、低税率、简税制”为核心的政策落地。深入实施海南自由贸易港法，首要任务是加快“零关税、低税率、简税制”全面落实。

——“零关税”。目前，海南自由贸易港进口商品74%“零关税”的目录已出台。在中国-东盟自贸区2.0版协定的“零关税”商品覆盖率已经达到94%的背景下，要按照海南自由贸易港法第28条的要求，形成“零关税”政策持续升级的法律安排。

——“低税率”。应按照海南自由贸易港法第30条的要求，实现由特定行业所得税优惠政策向普惠性低税率制度安排转变，明显拓展“低税率”的享惠范围。

——“简税制”。应按照海南自由贸易港法第27条的要求，尽快形成税制简并的法律安排，并明确“进一步简化税制”的阶段目标。

其次，形成加快核心政策落地机制的法律安排。从法律层面建立核心政策落地备案制，对已明确且具体化的政策，经备案后即可实施。对海南自由贸易港法中的原则性条款，支持海南省在上位法的基本原则前提下，进一步创新和具体化。例如，海南自由贸易港法第11条提出“国家建立健全全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度”。“特殊区域制度”的特殊性何在？我们认为，“境内关外”是特殊性的突出亮点。“境内关外”是一个海关管理的制度性安排，是指在中华人民共和国海关统一领导下，实行与内地海关不同的管理制度。这就需要从法律层面就其“特殊性”作出明确规定。

再次，形成政策与法律的合力。全国人大为内地一个省份单独专项立法，就是要以国家最高立法的形式体现国家重大战略，就是要以高位阶的法律规范协调其他现行法律。为此，要以海南自由贸易港法规范协调财政、税收、海关、贸易等相关法律法规；要明确海南自由贸易港法在协调相关法律方面的特殊地位，即：在海南自由贸易港范围内，相关政策与上位法不一致时，本法具有优先适用权；对与海南自由贸易港法不相符的相关政策规定、法律条款，经全国人大审查后暂停在海南实施。

合力加快打造制度型开放新高地

海南自由贸易港加快打造制度型开放新高地，不仅要主动对接国际高标准经贸规则，也要在区域、跨区域经贸合作中发挥战略枢纽作用。

第一，打造以服务贸易为重点的制度型开放新高地。大力发展服务贸易是落实“内需主导、消费拉动”的重大任务。预计到2035年，我国服务贸易占比将由2024年的14.6%提升至20%以上，接近或超过全球平均水平。推动服务贸易高水平开放，是海南自由贸易港制度型开放的重点任务。

按照海南自由贸易港法第17条“海南自由贸易港对跨境服务贸易实行负面清单管理制度，并实施相配套的资金支付和转移制度”的要求，抓紧出台10项左右的跨境服务贸易负面清单，并从法律上形成负面清单动态调整机制；按照“率先落实金融开放政策”的要求，建立金融政策升级机制，实现跨境资金进出无迟延；按照“支持海南自由贸易港探索实施区域性国际数据跨境流动制度安排”的要求，更大力度对接《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）规则。

第二，在规则对接中促进区域、跨区域经贸合作。海南自由贸易港法第9条明确规定，“国家支持海南自由贸易港主动适应国际经济贸易规则发展和全球经济治理体系改革新趋势，积极开展国际交流合作”。

要在率先全面实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）规则基础上，从法律上将中国-东盟自贸协定3.0版中的数字、绿色、供应链等“边境后”新兴领域规则具体化；在洋浦等重点口岸建立面向中东等地区的“离岸仓”，全面实施离岸进出口制度与金融结算制度；要从法律上明确赋予外资企业在商事领域自主选择法律适用的权利，并形成支持企业对外投资布局的具体安排等。

第三，出台一批具有牵引性的海南自由贸易港法规。从近几年的实践看，海南自由贸易港法第10条关于中央立法事项授权海南行使的作用发挥有限。建议围绕服务贸易、数字贸易、知识产权保护、竞争政策等国内立法薄弱的领域，运用自由贸易港法规制定权开展创新性、变通性立法，开展新兴领域法治探索；建立国际规则跟踪与评估机制，支持海南省人大将国际高标准经贸规则转化为海南自由贸易港法规，及时推动政策的迭代升级。

依法赋予海南自由贸易港更大改革自主权

海南自由贸易港法明确赋予“海南自由贸易港法规制定权”，以支持海南自由贸易港实现制度集成创新与法治保障的相互促进。

第一，明确海南自由贸易港法规制定权的内涵、范畴。海南自由贸易港法创设了“海南自由贸易港法规制定权”。《中华人民共和国立法法》对此再次确认。从实际看，由于各方对海南自由贸易港法规制定权的边界、内涵等有不同理解，该“超级立法授权”在实际立法中的作用远未发挥。例如，已出台的50余部自贸港法规，都属于单个环节或某个具体条件的创新，尚未实现立法的突破创新。

用足用好海南自由贸易港法规制定权，需要全国人大尽快明确海南自由贸易港法规制定权的范围，使海南省人大及其常委会立法工作有法可依；支持海南开展创新立法，在不违背上位法核心原则的前提下灵活变通，实现相关立法的突破。

第二，依法建立及时授权机制与领导协调机制。海南自由贸易港法第7条规定，“国务院及其有关部门根据海南自由贸易港建设的实际需要，及时依法授权或者委托海南省人民政府及其有关部门行使相关管理职权”。从实践看，“调法调规”周期较长，难以满足及时授权的要求。

建议系统梳理《海南自由贸易港建设总体方案》中与现行法律法规相冲突的条文，结合“全面落实”的现实需求，形成具体授权清单（包括授权事项、授权范围、授权期限等），由全国人大或国务院对海南自由贸易港实现一揽子授权。同时，按照海南自由贸易港法的要求，建议成立中央层面的海南自由贸易港建设领导机构，加强对海南自由贸易港建设重大法规、重点部门的统筹协调。

第三，落实行政体制创新等既定授权的改革任务。按照海南自由贸易港法“推进海南自由贸易港行政区划改革创新”的要求，以提升资源利用效率为重点推进行政区划调整，加快形成“全岛一个大城市”的统一布局。2024年，海南单位土地产出的GDP仅相当于广东的29.1%、香港的0.95%。初步估算，若海南单位土地产出的GDP达到广东的50%，其GDP将达到1.4万亿元；若达到香港的5%，其GDP将达到4.2万亿元。为此，要以本法协调相关部委，尽快制定出台海南自由贸易港行政区划改革方案；要按照海南自由贸易港法“建立与海南自由贸易港建设相适应的行政管理体制”的要求，加快建立与自由贸易港相适应的高效、专业的行政管理体制；要按照“支持探索与海南自由贸易港相适应的司法体制改革”的要求，构建国际化司法保障体系，探索共建联合仲裁规则、互派法官顾问等深度合作形式，提升海南司法国际公信力。

海南自由贸易港法是我国立法史上具有里程碑意义的重大创新。深入实施海南自由贸易港法，建议开展以下几项工作：一是在充分调研的基础上，召开全国人大常委会专题会议，就海南自由贸易港法的执行情况提出指导意见；二是建立全国人大对海南自由贸易港法实施的全过程督导评估机制；三是组织国内国际经贸领域的知名法学家，与海南省人大共同组建专业立法团队，以提升立法的质量与效率。

（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）