上海最新“28条”服务业举措解读：抓住消费市场结构转变的关键时期

界面新闻记者 | 范易成
界面新闻编辑 | 庄键

“十五五”期间服务消费将取代商品消费成为增长主动力，上海消费一直处于全国领先地位，抓住这一消费市场结构转变的关键时期，促进服务消费提质扩容，将成为落实扩大内需战略的关键。

复旦大学教授、消费市场大数据实验室（上海）主任张伊娜在谈及1月13日发布的《上海市促进服务业提质增效和消费提振扩容联动发展的若干措施》（以下简称《若干措施》）时分析称。

在她看来，相比“纽伦东巴”等标杆城市，上海的服务业发展还有很大的提升空间，此次发布的《若干措施》为促进服务业提质增效和消费提振扩容联动发展设置了明确、具体、可行的机制和路径。其正式实施后将释放对消费市场提质扩容的乘数效应，强化上海作为国际消费中心城市的国内引领力和国际影响力。

上海服务业及消费去年以来增长态势良好，成为城市经济发展的重要支撑。2025年前三季度全市服务业增加值增长5.9%，1-11月社会消费品零售总额增长5%，两项均高于全国水平。

2025年12月召开的中央经济工作会议提出，要实施提振消费专项行动和服务业扩能提质行动，释放服务消费潜力。这表明发展服务消费已成为全国性的重要战略考量。

2024年，中国居民人均服务性消费支出占人均消费支出的比重已从2013年的39.7%提升至46.1%，居民服务性消费支出同比增长7.4%，对人均消费支出增长的贡献率达63.2%；服务零售额同比增长6.2%，增速高于商品零售额3个百分点。数据表明，中国消费结构正从以商品消费为主导向以服务消费为主导转变。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭分析称，总体来看《若干措施》充分体现了上海作为国际性大都市，在拉动消费方面所拥有的特点和长处。在商品消费趋于饱和的大背景下，大力挖掘服务消费潜力，并打造了有利于服务业和消费联动合力发展的制度体系和市场环境。

《若干措施》从优化供给和扩大消费两端发力，聚焦服务业和消费联动发展的关键领域，提出28条政策举措，包括金融产品和服务创新、规范平台消费发展、丰富消费场景、放大文旅商体展联动效应、推动生活性服务业提升等内容。

具体来看，《若干措施》聚焦优质供给、增量领域和薄弱环节，着重强化服务业改革创新和供给提质，统筹推进优供给、促消费、稳增长、惠民生。其整体框架为“6+1”，即金融、信息服务、交通运输、文体娱乐、生活服务、检验检测认证等6个重点行业领域和1个保障措施，共28条措施。

界面新闻从上海市发改委获悉，经测算，6大行业领域合计增加值占全市服务业比重约六成，相关服务零售额占服务消费比重约七成。

在金融领域，《若干措施》支持开发消费信贷、商业保险等金融产品，以金融新供给激发行业新增量、消费新需求，包括丰富个人消费金融服务，创新开发消费金融产品和服务，落实个人消费贷款贴息政策；支持保险产品和业务创新，优化升级“沪”系列保险产品，丰富旅游、意外伤害、健康等保险产品，创新商业养老金产品。

交通是串联优质消费场景的关键。《若干措施》提出，丰富高品质交通服务供给，支持航司新开加密国际航线，支持开发旅游专列等项目；加强交通与消费联动发展，支持航司、旅行社、酒店合作推出航旅融合产品。

近年来上海文博演艺、体育赛事等市场需求逐年扩大。2025年，上海博物馆举办“金字塔之巅：古埃及文明大展”，接待观众逾277万人次，实现门票和文创周边产品总收入超7.6亿元，带动城市综合消费超过350亿元。

2025年上海共举办国际国内体育赛事182项，重大赛事期间体育消费规模同比增长35%，外地观众人均停留3.2天，如2025年F1中国大奖赛迎来22万观众，其中外省市观众占比70%、境外观众占比15%，直接经济影响约24.7亿元，间接经济影响约69.1亿元。

针对这一快速增长的领域，《若干措施》提出，要丰富文博演艺供给，创新文博大展办展方式，其净收益可按规定用于绩效激励，支持打造演艺新空间、举办大型户外音乐节；放大体育赛事溢出效应，支持引进知名品牌赛事和打造自主赛事IP，加强体育无形资产开发，探索将其净收益用于人员激励。

陆铭对界面新闻表示，本次发布的《若干措施》中，在赛事举办方面提出新的激励机制来优化营收分账，这属于制度创新；在交通与消费联动方面，鼓励邮轮码头举办商业市集、文化展演等活动形成船岸联动，这属于消费场景创新。

生活性服务业与市民生活息息相关，针对家政领域，《若干措施》提出支持家政企业员工制转型，健全家政服务综合保险保障体系，加快推进员工制家政企业职业化标准化规范化建设行动来提升家政服务质量。

针对养老领域，《若干措施》则提出支持养老机构新建、改建双人间，支持发展专业日间照护和居家上门服务机构，鼓励推出老年群体专属健康保险。截至2024年底，上海共有养老机构693家、合计床位总数17万张。界面新闻从发改委获悉，针对双人间床位需求较旺盛的情况，2026年将新推出1000张双人间床位。

此外，《若干措施》还支持推广免陪照护服务，同时强化护理员职业技能培训、关心关爱和待遇保障。鼓励发展高端医疗服务、国际医疗服务、特色医疗旅游，进一步拓展医疗健康服务。

陆铭指出，上海的家政服务和老龄人口陪护一直面临人才缺口，此次《若干措施》针对这些生活性服务领域的痛点，针对性推出了一系列举措，起到了很好的“补短板”作用。

此外，随着服务消费的发展，上海在某些服务领域面临着人才短缺的问题。《若干措施》鼓励服务业和消费领域人才申报各类人才计划，在落户、出入境、医疗、居住等方面予以支持，还计划健全境外职业资格证书认可清单机制，开展细分领域职业技能评价。这些举措有助于吸引更多服务业和消费领域优秀人才。

张伊娜认为，《若干措施》对消费品质提升的重要环节设置了关键机制也是亮点之一。其主要体现在品牌认证、检验检测、信用体系的设计，将推动消费市场品质升级。比如提升经营主体和消费者对“上海品牌”的认可度，支持培育绿色认证专业机构，支持高能级检验检测平台建设，支持第三方机构对相关经营主体开展信用评价等。

而对平台消费提出要规范发展，则显出对线上线下和谐发展、合理分润、促进商业流通要素配置更趋合理的新思路。主要包括引导平台企业良性竞争，规范平台经营行为，禁止平台企业强制或者变相强制平台内经营者低于成本价销售商品，以及引导平台企业减佣降费等。

此外，张伊娜还指出，《若干措施》注重商业要素的串联，将形成由点及面的消费触发效应。例如拓展“SHANGHAI PASS”消费场景和使用范围，推出“民航+文旅”等航旅融合产品，建立票根联动消费机制，共创“IP+”消费新模式，创建消费场景联动码，开发通票联票产品等。