特朗普突袭委内瑞拉背后，是美国长达25年的能源大战略｜IPP编译

IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。

导语：

1月3日，美国强行扣押委内瑞拉总统马杜罗，引发全球的强烈关注。1月10日，巴西国家科学技术研究所副研究员罗查在《外交官》杂志发文指出，美国在委内瑞拉的军事行动不能仅以道德斗争、违反国际法或直接经济利益解读，其核心是美国自20世纪90年代末以来长期大战略的延续与体现。

他认为，冷战后，美国便一直将能源富集地区视为战略重点，防止该区域出现霸权对手，2003年伊拉克战争便是这一逻辑的实践。自查韦斯主义兴起后，作为全球石油储量最大国家的委内瑞拉疏远美国、亲近中俄，成为美国西半球战略关键目标。在中美竞争的背景下，委内瑞拉不仅对中国能源供应多元化意义重大，美国更将其视为遏制中国在西半球扩张的重要节点。因此，特朗普政府推动委内瑞拉政权更迭，遵循的是与伊拉克战争一致的马歇尔主义逻辑，核心是通过控制关键能源国家，扩张自身战略影响力，遏制竞争对手。自20世纪90年代末以来，这一连贯且持久的战略逻辑具有长期的稳定性。

*本文作者：马特乌斯·德·保拉·纳西索·罗查（Mateus de Paula Narciso Rocha），巴西国家科学技术研究所美国研究分所（INCT-INEU）和巴西情报学院情报研究中心（NUPI）的副研究员。

1月3日，美国发动军事行动，抓获委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗，此举立即引发了截然不同的解读。一些人将其视为民主与威权主义之间的道德斗争；另一些人则谴责这是霸权国家违反国际法的行为；还有一些人则将其简化为与委内瑞拉石油相关的直接经济利益。

这些解读都只捕捉到了部分潜在逻辑，未能解释此次行动更广泛的战略意图，也未能解释历届美国政府为何持续关注委内瑞拉政权更迭。其主要局限在于将“加拉加斯行动”（更广泛地说是特朗普政府）与自20世纪90年代末以来指导美国国家战略的理念割裂开来。脱离这一更长远的战略脉络，该决策要么显得非理性，要么仅仅是出于经济机会主义。然而，从宏观战略的角度来看，它实际上是对既有战略模式的激活。

1月3日，美国总统特朗普在佛罗里达州棕榈滩的海湖庄园俱乐部关注美国在委内瑞拉的军事行动。图源：白宫

大战略框架（The Framework of Grand Strategy）

在美国的政策实践中，武力的使用很少能孤立地理解。重大干预行动——最显著的例子是2003年的伊拉克战争——都源于多年前制定的战略诊断，而这些诊断往往早于最终执行这些诊断的政府上台。这些诊断往往会在历届总统任期内延续，并通过官僚程序、军事规划和政策协调逐步推进。要理解这种延续性，就需要超越日常外交政策的表面，转向更为综合的大战略（grand strategy）框架。

与普通外交政策不同，大战略涉及军事、经济、外交和技术手段的长期协调，旨在塑造未来的战略环境。它本质上也是一种刻意保持神秘的现象。决策者在处理国家最高决策时，出于结构性原因倾向于保密，这意味着大战略往往被虚伪的言辞、精心策划的沉默和稀少的公开文件所掩盖。因此，它往往以精英思想的碎片化形式和反复出现的政策目标模式展现出来，这些模式即使在领导层和意识形态更迭之后依然存在。

宏观战略逻辑本质上是前瞻性的。正如五角大楼净评估办公室（Office of Net Assessment）长期主任安德鲁（）所言，战略方法类似于一盘高水平的国际象棋：目标并非每一步都吃掉对方的棋子或取得胜利，而是控制棋盘上的关键位置，逐步扩大自身的行动自由，同时限制对手的行动。这是一场需要耐心、以数十年而非数年来衡量的竞争，其结果往往只有在事后才能显现。

石油和伊拉克

冷战结束后，这种思维方式体现在1992年的《国防规划指南》（Defense Planning Guidance，DPG）中。泄露的草案显示，当时美国政府非常关注如何防止新的霸权对手出现，尤其是在关键地区。包括马歇尔、迪克·切尼、保罗·沃尔福威茨和扎尔迈·哈利勒扎德（Zalmay Khalilzad）在内的一小群五角大楼战略家，发展出这套新的战略体系，以取代冷战逻辑。

到了20世纪90年代中期，哈利勒扎德将关键区域定义为拥有丰富资源的区域，控制该区域的强权“将拥有与美国大致相当或更强的军事潜力”。到了20世纪90年代末，这些战略家认为最脆弱的关键区域是世界能源中心：波斯湾。正如哈利勒扎德当时所论证的，冷战结束后，波斯湾的战略意义更加重大：“波斯湾拥有全球60%的已探明原油储量……一个关键的新发展趋势是，中国对该地区石油的依赖程度可能会越来越高——这将带来经济和地缘政治后果。”

伊拉克巴士拉西南部的舒艾巴炼油厂景象。图源：路透社

萨达姆·侯赛因统治下的伊拉克，虽然地处偏远，但地理位置居中，成为战略关注的焦点。克林顿执政时期，1992年民主进步联盟（DPG）的战略家及其盟友组建了“新美国世纪计划”（The Project for the New American Century，PNAC），这是一个公开倡导巴格达政权更迭的游说团体。小布什执政后，他们将这些理念转化为政策，最终导致了2003年的入侵。

公开场合，伊拉克战争在道德和安全层面上被认为是正当的，理由包括促进民主、反恐以及伊拉克据称拥有大规模杀伤性武器。然而，五角大楼内部的讨论则更侧重于战后军事基地建设、地区影响力以及长期力量投射。

正如时任国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德在2001年中期所写：如果萨达姆政权被推翻，我们在该地区乃至其他地区的地位将大大提升。对于拉姆斯菲尔德和其他布什政府的顾问来说，伊拉克具有战略意义：“与阿富汗不同，事先就谁将统治伊拉克的问题有所设想至关重要。”控制伊拉克能够带来诸多益处，因此伊拉克问题至关重要。

石油和委内瑞拉

将委内瑞拉与2000年代初的伊拉克进行比较，可以更好地理解特朗普政府近期针对委内瑞拉的行动。委内瑞拉在西半球的地位与伊拉克类似，拥有世界最大的已探明石油储量和丰富的矿产资源，包括黄金和钽铌矿（coltan）。

委内瑞拉已探明石油储量为3000亿桶，约占全球已探明储量的17%。图源：路透社

自20世纪90年代末查韦斯主义（Chavismo）兴起以来，加拉加斯逐渐疏远华盛顿，转而与俄罗斯和中国走得更近。作为回应，历届美国政府都试图通过制裁、外交孤立和秘密施压等手段来实现委内瑞拉政权更迭。2006年、2015年、2017年和2022年的《国家安全战略》（NSS）文件均明确或隐含地表明了美国对委内瑞拉政权更迭的兴趣。

2001年7月，拉姆斯菲尔德指示他的幕僚密切关注包括委内瑞拉在内的石油资源丰富的国家，作为对美国全球态势进行全面审查的一部分：“我们应该把石油问题放在雷达屏幕上——委内瑞拉、高加索地区、印度尼西亚——任何我们认为可能存在石油的地方，以及它如何融入我们的战略，”他写道，这是解密的文件所揭示的。

拉姆斯菲尔德在2005年的一场新闻发布会上发言。他曾在福特政府和小布什政府分别担任过美国国防部长。他是美国入侵伊拉克和阿富汗战争的策划者。图源：Getty Imagies

拉姆斯菲尔德的描述颇具启发性。它揭示了美国决策圈如何看待委内瑞拉——并非像传统外交辞令中那样将其视为一个政治问题，而是将其视为“石油问题”的一个子集。换言之，委内瑞拉被视为安全竞争中的一个重要战略能源资产。

在拉姆斯菲尔德备忘录发出后不久，2002年4月，一场政变企图发生，白宫迅速予以确认，这场政变暂时推翻了乌戈·查韦斯政府。参与政变的委内瑞拉反对派人士与布什团队成员有着直接联系，例如埃利奥特·艾布拉姆斯（Elliot Abrams），他也是“新美国世纪计划”（PNAC）的参与者之一。

在特朗普第一届政府时期，艾布拉姆斯再次担任委内瑞拉问题特别代表，他不断推动采取更强硬的措施来削弱马杜罗政权，从而加强了各届政府人员和理念的连续性。

委内瑞拉和中国

到2010年代中期，委内瑞拉的重要性及其石油的重要性日益从中美竞争的角度来审视。北京已成为加拉加斯重要的金融和能源合作伙伴，将委内瑞拉石油视为其更广泛的能源供应多元化战略的一部分，旨在降低对美国压力的依赖。在华盛顿看来，委内瑞拉不仅是一个区域性异类，而且是中国在西半球不断扩张的能源安全体系中的一个节点。

在新的国际形势下，共和党总统的当选为布什政府顾问们此前提出的方法和战略理念提供了更大的制度空间。在2017年的《国家安全战略报告》（NSS中，特朗普政府对形势的诊断如下：“竞争对手已在西半球找到了行动空间。中国试图通过国家主导的投资和贷款将该地区纳入其势力范围……中国和俄罗斯都支持委内瑞拉的独裁政权，并寻求扩大在该地区的军事联系和武器销售。”

多年后，随着特朗普连任，2025年国家安全战略提出了应对威胁的方案：“我们将阻止非西半球竞争对手在我们西半球部署军队或其他威胁性能力，或拥有或控制具有战略意义的重要资产。”这些话预示了2026年1月3日的行动。

尽管特朗普的国家安全战略文件透露出华盛顿战略逻辑的某些片段，但却没有明确提及委内瑞拉石油，这一决定与大战略的不透明性相一致。

从结构性角度来看，加拉加斯任何持久的政权重组都会使中国的长期能源多元化战略复杂化，尤其是在大国竞争日益加剧的背景下。正是认识到这一点，中国和俄罗斯多年来一直保护马杜罗政府免受多边压力。而美国则通过放弃任何多边主义的姿态，有效地绕过了这一机制。

根据能源数据分析公司Vortexa的统计，2025年中国自委内瑞拉进口原油一度达到约47万桶/日，约占中国海运原油进口总量的4.5%。图源：VTV

主导战略未来

石油或许不再像上世纪90年代那样占据中心地位，但它仍然是全球权力竞争中的关键因素，尤其是在战争、工业生产和国际储备货币方面。委内瑞拉丰富的石油和矿产资源，加上其与俄罗斯，特别是与中国的紧密联系，使其战略地位堪比二十年前的伊拉克。

因此，加拉加斯政权更迭背后的马歇尔主义逻辑（Marshallian logic）与巴格达的逻辑如出一辙：美国以牺牲竞争对手（尤其是长期能源需求巨大的中国）为代价，扩张自身的影响力和行动自由。用拉姆斯菲尔德的话来说，“如果马杜罗政权被推翻，我们在该地区乃至其他地区的地位将大大提升。”

全球最大的石油储量集中在七个关键国家：委内瑞拉、沙特阿拉伯、伊朗、加拿大、伊拉克、阿联酋和科威特。通过在加拉加斯巩固一个与其结盟的政权，华盛顿得以将其在全球能源网络中的战略影响力扩展到这七个能源强国中的六个以上。这种逻辑既不排除区域行为体的自主性，也不保证结果，但它反映了美国战略家历来如何在长期竞争的框架下构想能源地理格局。

因此，加拉加斯政权更迭的成功加剧了中国长期的能源脆弱性，如果美国未来与俄罗斯（目前是中国的主要石油供应国）建立伙伴关系，这种情况可能会变得十分危急。早在特朗普与普京眉来眼去的几十年前，布什的顾问们就曾建议华盛顿和莫斯科建立战术伙伴关系，以对抗北京。

华盛顿的战略连贯性

从这个角度来看，委内瑞拉的新政权更迭并非总统非理性行为的产物，而是符合长期战略考量的决策。在不断变化的言辞和党派更迭背后，隐藏着一套关于控制伊拉克或委内瑞拉等关键地区的既定理念，这些地区对美国而言，其利益完全取决于其石油财富。

二十年来，一系列曾被列为机密的文件和公开声明揭示了一个连贯的框架，华盛顿正是通过这个框架来界定自身的利益、竞争对手以及未来几十年维持其主导地位的可用手段。如果说中国常被认为具备制定长期大战略的能力，那么对美国自上世纪90年代末以来的行为进行仔细分析表明，华盛顿也遵循着一套类似的、持久的——尽管不那么公开承认的——战略逻辑。

*文章原标题为"Oil, Venezuela, and China: How Trump’s Caracas Raid Fits With 25 Years of US Grand Strategy"（石油、委内瑞拉和中国：特朗普突袭加拉加斯如何契合美国25年来的大战略）。2025年1月10日刊载于《外交官》（The Diplomat）杂志网站。内文有所删减。

编译：刘深｜IPP新媒体主管

IPP公共关系与传播中心

排　版｜周浩锴

审　校｜刘 深

终　审｜刘金程

IPP评论热门文章

关于IPP

华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。